Eligibility of post-implementation audit expenses under EU-funded project financing contracts: contractual deadlines and administrative consistency

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 24 martie 2015, sub nr. x/2014, reclamantul Municipiul Slatina prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, anularea deciziei pârâtului transmisă prin adresa din 16 mai 2014 şi a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 6 Finală pentru proiectul cu titlul "Reabilitare Centru Istoric, străzile Lipscani şi Mihai Eminescu", cod SMIS 6726, înregistrat la Primăria Slatina din 14 martie 2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 146/2015 din 24 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Slatina prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 146 din 24 martie 2015 a declarat recurs în termen legal reclamantul Municipiul Slatina prin Primar, susţinând că în cauză sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., pentru următoarele motive:

În mod greşit prima instanţă a interpretat prevederile art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009, în ceea ce priveşte eligibilitatea cheltuielilor, atunci când a reţinut că "faţă de aceste considerente de fapt şi de drept, Curtea apreciază că, în speţă, pârâtul a făcut o corectă apreciere a dispoziţiilor art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009".

De asemenea, au fost interpretate în mod greşit prevederile contractului de finanţare din 30 decembrie 2011 şi ale actelor adiţionale subsecvente, întrucât din înscrisurile depuse la dosarul cauzei reiese în mod evident faptul că acele cheltuieli de audit aferente facturii din 29 octombrie 2013 emisă de SC A. SRL au fost efectuate în conformitate cu alin. (2) al art. 5 - Eligibilitatea cheltuielilor şi alin. (1) şi (3) ale art. 7 - Rambursarea cheltuielilor din contractul de finanţare din 30 decembrie 2011.

Totodată, aceste cheltuieli de audit au fost efectuate cu respectarea prevederilor Anexei 1 la Actul adiţional din 30 octombrie 2013 - Capitolul 2.3.5 Activităţile proiectului - Punctul 6 Raportarea activităţilor în cadrul proiectului şi rambursarea cheltuielilor.

Potrivit Anexei 1 la Actul adiţional din 24 aprilie 2013 - Anexa III A - Graficul de depunere a cererilor de rambursare, sunt prevăzute 5 cereri de rambursare, CR5 având prevăzută ca şi lună pentru depunere "În maxim 60 de zile de la finalizarea proiectului".

Totodată, Raportul final privind constatările factuale emis de SC A. SRL cuprinde perioada 27 septembrie 2013 - 20 noiembrie 2013 şi a fost predat prin procesul-verbal din 27 noiembrie 2013 pentru a însoţi cererea de rambursare finală care a fost depusă la 29 noiembrie 2013.

De asemenea, factura din 29 octombrie 2013 a SC A. SRL a fost emisă în data de 29 octombrie 2013, până la finalizarea perioadei de implementare a proiectului, respectiv 30 octombrie 2013, fiind respectate astfel prevederile contractuale potrivit cărora, pentru a fi eligibile, cheltuielile de audit trebuie să fie efectuate în conformitate cu contractul de finanţare, respectiv în perioada de implementare a proiectului.

Sentinţa pronunţată de prima instanţă conţine motive contradictorii, în sensul că, pe de o parte, reţine că "(...) potrivit art. 1 la Actul adiţional din 30 octombrie 2013 - Punctul 2.3.5 - Activităţile proiectului: 7 - Auditul proiectului, subpunctul 7.2 - care menţionează - Auditarea efectivă se va desfăşura în lunile 18 şi 22 de implementare a proiectului", iar, pe de altă parte, instanţa reţine că, potrivit art. 6 punctul 6.1 din contractul de prestări servicii de audit din 12 octombrie 2012 "(...) prestatorul se obligă să presteze serviciile contractate, periodic în maxim 14 zile calendaristice, de la data emiterii ordinului de începere de către beneficiar pentru fiecare raport de audit (...), iar propunerea tehnică (...) la cap. Obiectul contractului de servicii de audit prevede că: (...) perioada de valabilitate a contractului se va încheia după încheierea proiectului finanţat de AMPOR (înainte de depunerea ultimei cereri de rambursare care va avea ataşat Raportul final de audit)".

Prima instanţă nu a analizat şi nu s-a pronunţat asupra motivelor indicate în cererea de chemare în judecată privind faptul că în procesul de finanţare nerambursabilă POR este acceptată efectuarea de plăţi către furnizori/prestatori/executanţi în termen de maxim 60 de zile calendaristice de la finalizarea perioadei de implementare a proiectului.

În acest sens, Instrucţiunile puse la dispoziţia beneficiarilor fondurilor nerambursabile POR de către AM POR în ceea ce priveşte realizarea auditului proiectului prevăd că raportul de audit/raportul de audit final (după caz) trebuie să acopere toate plăţile pentru cheltuielile eligibile efectuate în cadrul proiectului. În cazul în care beneficiarul are prevăzute în bugetul proiectului cheltuieli eligibile pentru serviciile de audit, atunci raportul de audit/raportul de audit final trebuie să acopere inclusiv plăţile către prestatorul acestor servicii şi modul de înregistrare a acestor plăţi în contabilitatea beneficiarului.

Prin excluderea acestor motive, prima instanţă a încălcat dreptul de dispoziţie al părţii prevăzut de art. 9 alin. (2) C. proc. civ., precum şi prevederile art. 22 alin. (6) din art. 237 alin. (2) pct. 3 din acelaşi cod.

Prin adresa din 10 martie 2015 şi înscrisurile anexate acesteia s-a învederat instanţei că însăşi autoritatea pârâtă s-a pronunţat într-o speţă similară, respectiv proiectul cod SMIS 6765 pentru care s-au încheiat contractul de finanţare din 14 iunie 2012 şi actul adiţional din 23 august 2013, avizând cheltuielile de audit efectuate în aceleaşi condiţii ca în speţa de faţă.

În concluzie, faţă de motivele expuse, recurentul a solicitat admiterea recursului, modificarea Sentinţei civile nr. 146 din 24 martie 2015, în sensul admiterii acţiunii, anulării deciziei MDRAP transmisă prin adresa din 16 mai 2014 şi a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în CR nr. 6 finală pentru proiectul cod SMIS 6726, înregistrată la Primăria Municipiului Slatina în 14 martie 2014.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii recurate şi a actelor administrative contestate, ca fiind legale şi temeinice.

În ceea ce priveşte afirmaţia recurentului-reclamant conform căreia hotărârea primei instanţe conţine motive contradictorii, intimatul a susţinut că această concluzie greşită are la bază o interpretare superficială a prevederilor cap. 2.3.5, subpct. 7.2 din Anexa nr. 1 la actul adiţional din 30 octombrie 2013, raportat la art. 6.1 din Contractul de servicii de audit din 12 octombrie 2012, care a fost citat parţial, respectiv: "perioada de valabilitate a contractului se va încheia după încheierea proiectului finanţat de AMPOR ...", în loc. de "perioada de valabilitate a contractului se va încheia după încheierea procesului-verbal de recepţie la predarea raportului final de audit, înainte de încheierea proiectului finanţat de AMPOR ...".

În privinţa celorlalte critici aduse hotărârii primei instanţe, intimatul a subliniat că nu a fost respectat calendarul activităţilor, în speţă, auditul proiectului, care trebuia să se desfăşoare în interiorul perioadei de implementare a proiectului.

Prin urmare, chiar dacă aceste cheltuieli au fost prevăzute iniţial în bugetul proiectului, pentru a putea fi decontate cu titlu de cheltuieli eligibile în cadrul Cererii de rambursare nr. 6 Finală, acestea trebuiau să fie efectuate în mod obligatoriu înainte de data de 30 octombrie 2013 (data încheierii perioadei de implementare) şi să fie susţinute de documente justificative în acest sens.

Intimatul a adăugat că în cazul procesului de autorizare a Cererii de rambursare nr. 6 Finală s-au aplicat în mod corect dispoziţiile art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009, conform cărora "Autoritatea de management/Organismele intermediare au obligaţia de a exclude de la rambursare acele cheltuieli efectuate şi decontate de beneficiari pentru care în procesul de verificare a cheltuielilor se constată nerespectarea regulilor de eligibilitate stabilite la nivel naţional şi comunitar".

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Litigiul dedus judecăţii vizează legalitatea măsurii de excludere de la rambursare a sumei de 23.500 lei (la care se adaugă TVA în cuantum de 5.640 lei) reprezentând contravaloarea serviciilor de audit prestate de SC A. SRL, în baza contractului de achiziţie din 12 octombrie 2012 şi facturii fiscale din 29 octombrie 2013.

Motivul neeligibilităţii cheltuielilor de audit aferente Cererii de rambursare nr. 6 Finală privind proiectul cod SMIS 6726 a fost reprezentat de faptul că Raportul de audit final a fost întocmit, conform procesului-verbal de predare-primire din 27 noiembrie 2013, după finalizarea perioadei de implementare a proiectului, respectiv 30 octombrie 2013.

În justificarea refuzului exprimat de autoritatea pârâtă au fost invocate prevederile art. 2 alin. (4) din contractul de finanţare din 30 decembrie 2011, modificat prin art. 1 alin. (1) din actul adiţional din 26 aprilie 2013, art. 9 alin. (7) din contractul de finanţare din 30 decembrie 2011, Anexa nr. 1 la actul adiţional din 30 octombrie 2013, art. 6 pct. 6.1 din contractul de servicii de audit din 12 octombrie 2012, precum şi dispoziţiile cuprinse în Propunerea tehnică întocmită în baza specificaţiilor din Caietul de sarcini pentru prestarea serviciilor de auditare pentru proiectul "Reabilitare Centrul istoric, străzile Lipscani şi Mihai Eminescu", la cap. Obiectul contractului de servicii de audit.

Pentru a dispune respingerea acţiunii reclamantului Municipiul Slatina prin Primar, prima instanţă şi-a însuşit argumentele de care s-a prevalat autoritatea pârâtă în justificarea deciziei de excludere de la rambursare a cheltuielilor aferente activităţilor de audit, apreciind că a fost făcută o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009.

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurent este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din această perspectivă, sunt vizate ipotezele de motivare insuficientă şi contradictorie a hotărârii primei instanţe.

Conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Legitimitatea motivării hotărârii judecătoreşti este în legătură cu transparenţa actului jurisdicţional şi posibilitatea exercitării controlului judiciar, fiind inerentă unui proces echitabil.

În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea dreptului omului şi a libertăţilor fundamentale include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră relevante pentru soluţionarea cauzei lor. Acest drept poate fi considerat efectiv numai dacă observaţiile părţilor sunt într-adevăr "ascultate" adică examinate temeinic de către instanţa sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994, Van de Hurk c/Olandei, par.59),

Chiar dacă exigenţa motivării hotărârilor judecătoreşti nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, ea presupune totuşi ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani c/Spaniei şi Ruiz Torija c/Spaniei).

Din analiza considerentelor hotărârii recurate se observă că prima instanţă a redat conţinutul prevederilor legale şi contractuale invocate de autoritatea pârâtă în justificarea deciziei contestate, reţinând caracterul neeligibil al cheltuielilor de audit efectuate conform facturii din 29 octombrie 2013 emisă de SC A. SRL, în condiţiile în care Raportul final de audit a fost întocmit după finalizarea perioadei de implementare a proiectului, 30 octombrie 2013, conform procesului-verbal de predare-primire din 27 noiembrie 2013.

Prima instanţă nu a făcut însă nicio apreciere concretă asupra motivului de nelegalitate invocat de reclamantă, constând în posibilitatea conferită de prevederile contractului de finanţare de a transmite cererea de rambursare finală în termen de maxim 60 de zile calendaristice de la expirarea perioadei de implementare a proiectului, însoţită de Raportul final de audit, raport care trebuie să acopere toate plăţile pentru cheltuielile eligibile efectuate în cadrul proiectului.

De asemenea, prima instanţă nu a oferit niciun răspuns la apărarea reclamantei legată de conduita administrativă adoptată de autoritatea pârâtă într-o speţă similară, prin avizarea la plată a cheltuielilor de audit efectuate în aceleaşi condiţii.

Elementele evidenţiate configurează o motivare insuficientă a hotărârii primei instanţe, fiind incidente sub acest aspect prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Relativ la considerentele pretins contradictorii ale hotărârii primei instanţe, susţinerile recurentului nu se confirmă, întrucât argumentele prezentate în justificarea legalităţii deciziei contestate nu evidenţiază nicio contradicţie în raţionamentul instanţei.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a nomelor de drept material, susţinerile recurentului sunt întemeiate.

Problema esenţială care se impune a fi dezlegată în cauză vizează eligibilitatea cheltuielilor de audit solicitate de beneficiar prin Cererea de rambursare nr. 6 Finală, în sensul de a stabili dacă acestea respectă sau nu prevederile contractului de finanţare, ale legislaţiei naţionale şi europene aplicabile.

Potrivit art. 7 alin. (1) şi (3) din contractul de finanţare din 30 decembrie 2011, rambursarea cheltuielilor se va efectua de către AM POR în conformitate cu Anexa III - Instrucţiuni de prefinanţare şi rambursare a cheltuielilor, pe baza cererilor de rambursare ale beneficiarului, înaintate de către OI la AM POR. Cererea de rambursare finală va fi transmisă în termen de maxim 60 de zile calendaristice de la expirarea perioadei de implementare a proiectului.

În speţa de faţă, perioada de implementare a proiectului s-a finalizat la data de 30 octombrie 2013, factura fiscală din 29 octombrie 2013 reprezentând contravaloarea serviciilor de audit a fost emisă în perioada de implementare a proiectului, iar Cererea de rambursare nr. 6 Finală a fost depusă la data de 29 noiembrie 2013, cu respectarea termenului de maxim 60 de zile calendaristice de la expirarea perioadei de implementare a proiectului.

Referitor la activităţile de audit, la pct. 2.3.5, subpct. 7.2 din Anexa 1 la Actul adiţional din 30 octombrie 2013 la contractul de finanţare s-a prevăzut că "Auditarea efectivă se va desfăşura în lunile 18 şi 22 de implementare a proiectului".

În privinţa perioadei de valabilitate a contractului de servicii de audit, în Propunerea tehnică întocmită în baza specificaţiilor din Caietul de sarcini pentru prestarea serviciilor de auditare pentru proiectul "Reabilitare Centrul istoric, străzile Lipscani şi Mihai Eminescu", la cap. Obiectul contractului de servicii de audit s-a precizat că aceasta se încheie după încheierea procesului verbal de recepţie la predarea raportului final de audit, respectiv înainte de depunerea ultimei cereri de rambursare care va avea ataşat Raportul final de audit.

Totodată, s-a menţionat că termenul până la care se vor desfăşura activităţile de audit financiar este determinat de durata de implementare a proiectului.

Prin urmare, atât termenul de transmitere a cererii de rambursare finală, cât şi durata de valabilitate a contractului de servicii de audit se raportează la momentul finalizării perioadei de implementare a proiectului, respectiv 30 octombrie 2013.

Cum cererea de rambursare nr. 6 finală a fost transmisă la data de 29 noiembrie 2013, însoţită de Raportul final de audit ce a fost predat conform procesului-verbal din 27 noiembrie 2013, se constată că au fost respectate prevederile contractuale atât în privinţa termenului de depunere a cererii de rambursare finală, cât şi a perioadei de desfăşurare a activităţilor de audit.

În acest sens este însăşi practica administrativă a autorităţii pârâte care, în situaţia altui proiect derulat de reclamant, a avizat la rambursare cheltuieli de audit efectuate în condiţii similare.

Astfel, pentru contractul de finanţare din 14 iunie 2012, prin Informarea din data de 20 martie 2014 emisă de MDRAP au fost aprobate la rambursare cheltuieli de audit în valoare de 8.400 lei aferente facturii fiscale din 14 noiembrie 2013 emise de SC A. SRL, în condiţiile în care perioada de implementare a proiectului s-a finalizat la data de 14 noiembrie 2013, iar cererea de rambursare nr. 4 Finală s-a depus în data de 14 ianuarie 2014, însoţită de Raportul final de audit predat conform procesului-verbal din 30 decembrie 2013.

Cum cele două cauze sunt similare, principiul securităţii raporturilor juridice impunea identitate de tratament juridic în evaluarea cererilor finale de rambursare a cheltuielilor de audit, atât în etapa administrativă, cât şi în cea jurisdicţională.

Prin urmare, sunt întemeiate criticile recurentului privitoare la greşita reţinere de către prima instanţă a caracterului neeligibil al cheltuielilor de audit în valoare de 23.500 lei şi TVA aferentă în valoare de 5.640 lei.

În concluzie pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, admiterea acţiunii reclamantului Municipiul Slatina, în sensul anulării actelor administrative contestate şi obligarea pârâtului la rambursarea cheltuielilor de audit şi a TVA aferentă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Municipiul Slatina prin Primar împotriva Sentinţei nr. 146/2015 din 24 martie 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, admite acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Slatina prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Anulează decizia pârâtului transmisă prin adresa din 16 mai 2014 şi Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de Rambursare nr. 6 Finală pentru proiectul cu titlul "Reabilitare Centru Istoric, străzile Lipscani şi Mihail Eminescu" cod SMIS 6726, înregistrată la Primăria Slatina în 14 martie 2014.

Obligă pârâtul la rambursarea sumei de 23.500,00 lei şi 5.640,00 lei TVA, reprezentând cheltuieli de audit.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 februarie 2018.

Procesat de GGC - CL