Public Utility Regulator Wins Partial Annulment of Audit Order on Late-Invoice Penalty Recovery

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ, la data de 10.10.2014, reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat următoarele:

1. Anularea punctului 6 din Încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2014 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia A.N.R.E. formulată împotriva măsurii dispuse la pct. II.11 şi II.12;

2. Anularea măsurii dispuse la pct. II.11 şi II.12 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014 emisă de Curtea de Conturi a României;

3. Anularea procesului-verbal de constatare nr. 35.879 din 11 iunie 2014, în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. IV 4.1 (pag. 15-17), pct. IV 4.2 (pag.21-29).

4. În temeiul dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării actelor administrative sus-menţionate, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 849 din 24 martie 2015, a respins acţiunea privind pe reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 849 din 24 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a promovat recurs reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., republicată.

Recurenta a invocat încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, susţinând că greşeala principală a judecătorului fondului a constat în faptul că acesta s-a pronunţat în privinţa accesoriilor pentru nefacturarea la termen a dispecerizării pe tranzit fără a ţine cont de faptul că Anexa nr. 8 - Tabelul de tarife pentru licenţe a H.G. nr. 784/2000 privind aprobarea Regulamentului pentru acordarea autorizaţiilor şi licenţelor în sectorul gazelor nu stabileşte expres niciun tarif pentru activitatea de dispecerizare tranzit. Tariful pentru licenţa de dispecerizare este în strictă interdependenţă legat doar de activitatea de transport, nicidecum de tranzit.

Ordinele anuale ale preşedintelui A.N.R.E. privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Ia operatori economici având activităţi în sectorul gazelor naturale stabilesc tarife numai pentru activitatea privind "tranzitul gazelor naturale", iar criteriul de fundamentare al acestei activităţi este "capacitatea tranzit contractată", exprimată în mii mc.

Tariful de dispecerizare este aplicat doar activităţii "de transport al gazelor naturale" care are drept criteriu de fundamentare cantitatea de gaze naturale transportată şi dispecerizată, exprimată în mii mc.

Niciun operator economic nu realizează activitatea de dispecerizare a tranzitului gazelor naturale.

S.N.T.G.N. A. SA este titulară a trei licenţe emise de A.N.R.E., respectiv: licenţa de transport, licenţa de dispecerizare şi licenţa de tranzit.

Deşi legiuitorul nu a stabilit un tarif pentru activitatea de dispecerizare tranzit, din momentul la care instanţa de fond a obligat A. la plată a sumei datorată recurentei, reprezentând tarif pentru dispecerizare pe tranzit an 2008, aceasta a procedat la facturarea acestui tarif şi pentru anii 2009-2012.

Nu putea fi facturată această activitate începând cu anul 2008, în contextul în care Înalta Curte a stabilit irevocabil abia în anul 2013 că A. datorează A.N.R.E. tariful aferent acestei activităţi.

În acest context, este mai mult decât evident că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu interpretarea greşită a legii, pronunţându-se asupra accesoriilor pentru nefacturarea la termen fără a efectua o analiză din punct de vedere legal asupra momentului facturării debitului principal datorat, în condiţiile în care legiuitorul nu a prevăzut un tarif pentru activitatea de dispecerizare tranzit.

A doua greşeală a judecătorului de fond este că nu s-a pronunţat asupra modului de calcul a dobânzilor calculat de curtea de conturi: cu alte cuvinte daca măsura dispusa este legala prin interpretarea dispoziţiilor legale materie.

A reţinut ca măsura dispusă este legală, deşi prin aceasta se dispunea A.N.R.E. calcularea de dobânzi şi penalităţi pentru nefacturarea la termen a tarifului de dispecerizare pe tranzit în perioada 2008-2012, incepând cu data de 16 ianuarie a fiecărui an.

Prin adăugare la lege s-a considerat că, daca operatorul trebuia să declare la început de an cantitatea de gaze transportată, tranzitată, stocată, dispecerizată înseamnă că începând cu data pe 15 ianuarie a fiecărui an devine scadentă obligaţia şi începând cu aceasta dată se calculează dobânzi şi penalităţi.

A.N.R.E. s-a indreptat împotriva A., fundamentând acţiunea exact pe decizia Curţii de Conturi, acţiunea făcând obiectul Dosarului nr. x/2/2015, şi in mod legal curtea de apel a respins astfel de interpretări, şi implicit acţiunea promovată de către A.N.R.E.

A.N.R.E. a facturat şi încasat atât debitul principal reprezentând tarif dispecerizare tranzit pentru perioada 2008-2012, cât şi facturile de accesorii (dobânzi şi penalităţi), calculate conform prevederilor H.G. nr. 784/2000 începând cu prima zi după data scadentă şi până la data plăţii debitului principal.

A susţinut recurenta că hotărârea nu este motivată [motiv prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.]. Astfel, cu toate că judecătorul fondului susţine că a analizat "actele şi lucrările dosarului, nu se regăseşte în cuprinsul sentinţei recurate nicio referire la controlul Curţii de Conturi, la măsurile instituite în sarcina conducerii A.N.R.E., dacă sunt sau nu legale. Mai mult, el trebuia să analizeze dacă data scadenţei debitului era data de 15 ianuarie a fiecărui an, asa cum au reţinut auditorii Curţii de Conturi sau, aşa cum a procedat judecătorul în Dosarul nr. x/2/2015, să analizeze el însuşi dispoziţiile H.G. nr. 784/2000.

A mai arătat recurenta că sentinta atacată este dată cu încălcarea dreptului la apărare. În acest sens, a criticat considerentul instanţei de judecată potrivit căruia nu poate analiza apărarea sa în sensul că valoarea veniturilor nerecuperate pentru anul 2013 ar fi fost eronat estimată de auditorii externi luându-se în calcul cantitatea declarată de A. la începutul anului, iar nu cantitatea efectiv tranzitată, deoarece acest motiv nu a fost invocat în calea de atac administrativă, iar neinvocarea acestuia în procedura administrativă echivalează cu neurmarea procedurii prealabile obligatorii.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta reclamantă A.N.R.E. a învestit instanţa de contencios administrativ cu anularea pct. 6 din Încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2013 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, a pct. II.11 şi pct. II.12 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014, in legătură cu abaterea consemnată la pct. IV 4.1 şi 4.2 din Procesul-verbal de constatare nr. 35.879 din 11 iunie 2014.

Înalta Curte reţine că, la pct. II.11 şi II.12 din Decizia nr. 30/2014 s-a stabilit că recurenta:

"

11.(...) va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra tarifelor de dispecerizare gaze naturale (inclusiv pentru cantităţile tranzitate), facturate în anul 2013, în vederea identificării şi a altor cazuri de tarife nefacturate la termen (respectiv pentru activitatea de dispecerizare gaze naturale, desfăşurată în perioada 2009-2012) şi/sau pentru toată cantitatea de gaze naturale tranzitată, a stabilirii întinderii prejudiciului produs bugetului de stat, ca urmare a necalcularii şi nerecuperarii accesoriilor pentru nefactuararea şi neachitarea la termen a tarifelor datorate, a nefacturarii şi a nerecuperarii tarifului e dispecerizare pentru intreaga cantitate de gaze naturale tranzitata, la care se adauga accesoriile aferente (inclusiv pentru cazurile consemnate in procesul-verbal de constatare), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condiţiile legii, virarea lor la bugetul de stat (...).

12. (...) va dispune măsuri şi va urmării "calcularea accesoriilor" pentru nefacturarea la termen, a tarifului de regularizare, în sumă de 1.704.076,57 lei, aferent anului 2008, facturat cu întârziere în anul 2010, şi pentru neplata la termen a creanţelor (stornate din contabilitate şi/sau refacturate), pentru activităţi desfăşurate până la data de 06.10.2012, de la B. România, Primăria Târgovişte, Primăria Panciu şi SC C. SA, stabilirea întinderii prejudiciului produs bugetului de stat ca urmare a necalculării accesoriilor în cazurile menţionate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condiţiile legii şi virarea lor la bugetul de stat (pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 6.1 din Decizie)."

Aceste obligaţii au fost stabilite în considerarea celor prevăzute în Procesul-verbal de constatare nr. 35.879 din 11 iunie 2014, prin care echipa de audit a retinut că recurenta A.N.R.E. nu a facturat la termen (până la sfârşitul fiecărui an) tarifele aferente activităţii de dispecerizare gaze naturale desfăşurată de SC A. SA în perioada 2009-2011, fapt pentru care au fost estimate accesorii în sumă de 4.257.184 lei.

Este necontestat în cauză faptul că, în anul 2013, A.N.R.E. a emis către SC A. SA facturi pentru activitatea de dispecerizare gaze naturale desfăşurată în perioada 2009-2011, respectiv:

- factura nr. 69306 din 31 ianuarie 2013 pentru activitatea desfăşurată în anul 2009, în sumă de 1.488.234,40 lei;

- factura nr. 69307 din 31 ianuarie 2013 pentru activitatea desfăşurată în anul 2010, în sumă de 1.532.837,98 lei;

- factura nr. 69308 din 31 ianuarie 2013 pentru activitatea desfăşurată în anul 2011, în sumă de 1.954.315,11 lei.

Pentru nefacturarea la termen a acestor obligaţii reprezentând tarife datorate în sumă totală de 4.975.387,49 lei, s-au estimat de către Curtea de Conturi dobânzi în cuantum de 1.415.211 lei şi penalităţi de 746.307 lei.

Totodată, pentru neachitarea la termen a aceloraşi facturi s-au estimat dobânzi în valoare de 881.141 lei şi penalităţi de 1.106.525 lei.

Tot astfel, s-a retinut că recurenta a emis factura nr. 42095 din 5 iulie 2010 pentru tariful de regularizare aferent anului 2008, în cuantum de 1.704.076,57 lei, iar pentru recuperarea creanţei, a formulat acţiune în instanţă (Dosar nr. x/2/2012 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti), admisă prin sentinţa civilă nr. 1745 din 29 mai 2013, rămasă definitivă şi irevocabilă.

Conform extrasului de cont din data de 06.12.2012, SN A. SA a virat către A.N.R.E. suma de 1.876.869,93 lei, reprezentând tarif regularizare aferent anului 2008, sumă actualizată până la data plăţii.

Auditul Curţii de Conturi a constatat că, pentru nefacturarea la termen a sumei de 1.704.076,57 lei şi, respectiv, pentru neplata la termen a facturii emise, recurenta A.N.R.E. nu a calculat şi recuperat dobânzi şi penalităţi, motiv pentru care au procedat la estimarea acestora, invocând prevederile Codului de procedură fiscală.

De asemenea, au fost estimate dobânzi şi penalităţi pentru nevirarea la bugetul de stat a sumei recuperate.

Prima critică a recurentei, circumscrisă motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi referitoare la faptul că tariful de dispecerizare s-ar aplica exclusiv activităţii de transport al gazelor naturale, nu şi pentru tranzitul de gaze naturale nu poate fi primită.

Astfel, Înalta Curte consideră că trebuie stabilit conţinutul noţiunii de dispecerizare în discuţie în prezenta cauză, nu doar pe baza prevederilor Anexei nr. 1 a H.G. nr. 784/2000 privind aprobarea Regulamentului pentru acordarea autorizatiilor şi licentelor in sectorul gazelor naturale, aşa cum susţine recurenta, ci pornind de la definirea noţiunii în legislaţia primară, respectiv în art. 3 pct. 22 din Legea gazelor nr. 351/2004 (în vigoare in perioada de referinţă) şi corelând-o cu definiţiile date de pct. 52 şi pct. 54 transportului gazelor naturale şi, respectiv, Sistemului naţional de transport (SNT), rezultând - aşa cum corect a concluzionat şi judecătorul fondului - că tranzitul reprezintă transportul prin SNT sau alte sisteme de transport al gazelor naturale provenite dintr-un alt stat şi destinate unui stat tert.

Prin urmare, distincţia pe care o face recurenta în sensul că dispecerizarea ar privi doar activitatea de transport, nu şi tranzitul, este lipsită de temei.

De altfel, instanţa supremă s-a pronunţat deja definitiv şi irevocabil, prin decizia nr. 677 din 02 februarie 2014, pronunţată in Dosarul nr. x/2/2012, în sensul că societatea A. datorează sumele stabilite de A.N.R.E. tocmai cu acest din urmă titlu.

În mod greşit prima instanţă a apreciat însă că este nefondată critica de nelegalitate adusă de recurenta reclamantă în ceea ce priveşte măsura dispusă de auditorii Curtii de Conturi privind obligarea acesteia la calculul dobânzilor şi penalităţilor pentru nefacturarea la termen a tarifelor.

Este adevărat că recurenta A.N.R.E. are obligaţia legală de a efectua regularizarea până la sfârşitul fiecărui an şi de a emite facturi în consecinţă, conform H.G. nr. 784/2000 privind aprobarea Regulamentului pentru acordarea autorizaţiilor şi licenţelor în sectorul gazelor natural.

Însă culpa recurentei de a nu fi emis în termen facturile nu poate avea consecinţe asupra debitoarei A., întrucât s-ar ajunge practic la o transferare a răspunderii, la o sancţionare pecuniară a unui terţ faţă de raportul juridic în discuţie în prezenta cauză.

În plus, nu există temei legal al pretinderii plăţii de dobânzi şi penalităţi pentru nefacturarea la termen a tarifelor, în condiţiile în care factura constituie temeiul efectuării plăţii.

Astfel, potrivit pct. 4 din Anexa nr. 8 a H.G. nr. 748/2000, republicată, A.N.R.E. va proceda la emiterea unei facturi suplimentare de regularizare (la sfârşitul fiecărui an, aşa cum rezultă din ansamblul reglementării), iar aceasta "va fi achitată în termen de 15 zile de la emitere".

Până la determinarea cantităţii şi, respectiv, a cuantumului sumei de plată de către recurentă, nu se poate considera deci că ar fi început să curgă accesoriile, conform pct. 5 din aceeaşi anexă.

În ceea ce priveşte invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate în susţinerea sa de către recurenta reclamantă.

Astfel, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

În sfârşit, Înalta Curte apreciază că nu este întemeiată ultima critică a recurentei - reclamante conform căreia hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea dreptului la apărare, prin neanalizarea motivului invocat referitor la estimarea eronată a echipei de audit a valorii veniturilor nerecuperate pentru anul 2013.

În acest context, reţine - pe de o parte - că poziţia instanţei de fond are temei legal în dispoziţiile art. 7 şi art. 12 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi (RODAS) aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr. 130/2010, iar - pe de altă parte - că valoarea veniturilor respective a fost doar estimată, urmând ca determinarea întinderii pagubei, ca şi demersurile pentru recuperarea ei să fie realizate de către A.N.R.E., potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, care dispune că:

" în situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate."

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale doar referitor la menţinerea ca legale a actelor contestate în ceea ce priveşte măsura stabilirii întinderii prejudiciului produs ca urmare a necalculării şi nerecuperării accesoriilor pentru nefacturarea la termen a tarifelor de dispecerizare şi regularizare, respectiv doar pentru accesoriile aferente perioadei anterioare emiterii facturilor în discuţie, motiv pentru care se impune casarea doar în parte a sentinţei recurate.

În consecinţă, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, va casa sentinţa atacată şi va admite în parte acţiunea, în sensul că va anula în parte (numai în limitele arătate în cuprinsul prezentei hotărâri) pct. 6 din Încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2014 şi, corelativ, pct. II.11 şi pct. II.12 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinţei civile nr. 849 din data de 24 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Admite în parte acţiunea.

Anulează în parte punctul 6 din Încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2014 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi şi punctele II.11şi II.12 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014, în ceea ce priveşte măsura stabilirii întinderii prejudiciului produs ca urmare a necalculării şi nerecuperării accesoriilor pentru nefacturarea la termen a tarifelor de dispecerizare şi regularizare, doar pentru accesoriile aferente perioadei anterioare emiterii facturilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 decembrie 2017.