Exemption from illegality challenge for ministerial orders registering *ex lege* state university property rights under Art. 166 of Law 84/1995

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin încheierea din data de 01.04.2014, pronunţată în Dosarul nr. x/3/2013 al Tribunalului Bucureşti a fost sesizată Curtea de Apel Bucureşti cu excepţia de nelegalitate privind Ordinele nr. 43126 din 20 iulie 2004 şi nr. 3296 din 21 februarie 2012 emise de Ministerul Educaţiei şi Cercetării.

În motivarea excepţiei, s-a arătat, în esenţă, că interesul în invocarea acestei excepţii este unul legitim şi actual atât timp cât dreptul a cărui proteguire o pretinde reclamanta U.N.A.T.C. prin cererea introductivă derivă/este născut din ordinele cu privire la care pârâtul a înţeles să invoce excepţia de nelegalitate, iar apărările sale pe fondul cauzei se întemeiază tocmai pe înlăturarea efectelor acestor ordine.

De asemenea, a susţinut că ordinele cu privire la legalitatea cărora urmează a se pronunţa instanţa sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Prima condiţie impusă de alin. (1) al art. 4 pentru ca legalitatea unui act administrativ sa poată fi cercetată, oricând în cadrul unui proces, este aceea ca actul analizat să fie unul unilateral cu caracter individual.

Aşa cum rezultă din cele doua ordine a căror nelegalitate este invocată pe cale de excepţie, acestea sunt emise in beneficiul reclamantei U.N.A.T.C., conferindu-se acesteia din urma nu numai dreptul să intabuleze un pretins drept de proprietate, dar constituindu-se chiar pretinsul drept de proprietate în patrimoniul acesteia (conform art. 2 din Ordinul nr. 4316 din 20 iulie 2004:

" prezentul ordin ţine loc. de Certificat de atestare a dreptului de proprietate").

Ordinul nr. 4316 din 20 iulie 2004 este nelegal întrucât spaţiul denumit "Studioul de Teatru Casandra" nu s-a aflat niciodată nici în baza materială a U.N.A.T.C. şi nici în administrarea sau gestiunea Ministerului şi, prin urmare, asupra acestui spaţiu Ministerul nu putea dispune.

Singurele spaţii ce au făcut vreodată parte din baza materială a reclamantei U.N.A.T.C. şi asupra cărora aceasta ar fi putut sa se bucure de recunoaşterea dreptului conferit ope legis - în orice caz dovada dreptului făcându-se cu certificatul de atestare a dreptului de proprietate şi nicidecum prin Ordinul ministrului - sunt cele în suprafaţă de 246 m.p. şi fără nicio legătură cu sala de teatru, care nu au fost restituite prin Dispoziţia Primarului General către petent în baza Legii nr. 10/2001.

Un alt motiv de nelegalitate al Ordinului nr. 4316 din 20 iulie 2004 este reprezentat de faptul că nu se putea constitui dreptul de proprietate în favoarea unităţii de învăţământ în defavoarea reconstituirii dreptului în baza Legii nr. 10/2001.

Potrivit Legii nr. 10/2001, prevalează principiul restituirii în natură, imobilele pentru care s-au formulat notificări potrivit acestui act normativ fiind indisponibilizate (este interzisă încheierea oricăror acte de dispoziţie cu privire la acestea).

Ca atât ministerul implicat, cât şi reclamanta au cunoscut înainte de emiterea Ordinului analizat că imobilul făcea parte din categoria celor reglementate prin art. 166 alin. (46) din Legea nr. 84/1995, aşa cum aceasta fusese modificată şi completată, căzând sub incidenţa Legii nr. 10/2001, după cum cunoşteau şi despre faptul că imobilul din sectorul 3 făcea obiectul notificării nr. 836/2001, rezulta din adresa nr. 43187/463751 din 15 iulie 2003 a Primăriei Municipiului Bucureşti - depusă chiar de reclamantă o dată cu cererea de chemare în judecată la fila 25 a dosarului Judecătoriei sector 3 şi din înscrisurile anexate prezentei.

Ordinul nr. 4316 din 20 iulie 2004 este nelegal întrucât nu poate "ţine loc" de certificat de atestare a dreptului de proprietate, aşa cum se menţionează în art. 2 al acestui act administrativ.

Includerea, în conţinutul art. 2 al ordinului, a menţiunii ca acest ordin ţine loc. şi de certificat de atestare a dreptului de proprietate nu poate produce efectele specifice date prin lege exclusiv acestora din urmă, respectiv constituirea unui drept de proprietate în favoarea reclamantului din cauza pendinte.

Aceasta întrucât nu există nicio prevedere legală care să permită "schimbarea" procedurilor prevăzute de lege printr-un ordin de ministru.

Că ordinul analizat - care prevede în mod expres la art. 1 că "se aprobă intabularea dreptului de proprietate "- nu poate ţine loc. de certificat de atestare a dreptului de proprietate rezultă şi din dispoziţia cuprinsă în art. 166 alin. (9) din Legea nr. 84/1995, dispoziţie care stabileşte dreptul beneficiarilor certificatelor de atestare a dreptului de proprietate de a fi scutiţi de taxe în momentul solicitării înscrierii in cartea funciara a dreptului atestat.

Din interpretarea acestui text expres de lege rezulta fără putinţă de tăgadă că singurul act care urmează a sta la baza înscrierii în cartea funciara este certificatul de atestare a dreptului de proprietate şi nicidecum vreun ordin care sa suplinească lipsa acestuia.

Mai mult chiar, legea speciala nu impune emiterea unui alt act administrativ (ordin) pentru înscrierea în cartea funciară a dreptului conferit beneficiarului printr-un certificat de atestare a dreptului de proprietate.

Intimata U.N.A.T.C. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, respingerea excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării cu nr. 4316/20.07.2004, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 3269/21.02.2012, ca lipsită de interes şi ca inadmisibilă. Pe fond, a solicitat respingerea excepţiei ca nefondată.

II. Hotărârea curţii de apel

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 392 din 13 februarie 2015, a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active a petentului A., inadmisibilităţii şi lipsei de interes ca neîntemeiate.

Pe fond, a respins excepţia de nelegalitate formulată de petentul A., în contradictoriu cu intimaţii U.N.A.T.C., Primăria Municipiului Bucureşti prin Primarul General, Administraţia Fondului Imobiliar, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară sector 3, Biroul de Carte Funciară sector 3 şi Ministerul Educaţiei Naţionale, ca nefondată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că interesul petentului în invocarea acestei excepţii este unul legitim şi actual atâta timp cât dreptul a cărui proteguire o pretinde reclamanta U.N.A.T.C. prin cererea introductivă derivă/este născut din ordinele cu privire la care acesta a înţeles sa invoce excepţia de nelegalitate, iar apărările sale pe fondul cauzei se întemeiază tocmai pe înlăturarea efectelor acestor ordine.

Prin Ordinul M.E.C.T.S. nr. 4316/2004 s-a organizat punerea în executare a prevederilor Legii învăţământului nr. 84/1995, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit dispoziţiilor art. 166 alin. (9) din Legea învăţământului nr. 84/1995 s-a statuat faptul că "înscrierea dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile aparţinând Ministerului Educaţiei Naţionale sau instituţiilor şi unităţilor de învăţământ şi cercetare ştiinţifică din sistemul învăţământului de stat se face, după caz, în registrul de inscripţiuni şi transcripţiuni, în cărţile funciare sau în cărţile de publicitate funciară, cu scutire de plata taxelor prevăzute de lege".

În conformitate cu prevederile art. 1 pct. 1 din Legea nr. 713/2001 privind aprobarea O.U.G. nr. 206/2000 pentru modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 s-a precizat că "Baza materială a instituţiilor de învăţământ superior de stat este de drept proprietatea acestora".

Aşadar, se retine atât faptul că Ordinul M.E.C. nr. 4316 din 20 iulie 2004 privind intabularea dreptului de proprietate asupra cotei-părţi indivize din imobilul - construcţie şi teren - care face parte din baza materială a Universităţii Naţionale de Artă Teatrală şi Cinematografică din Bucureşti a fost emis în temeiul prevederilor din Legea nr. 84/1995 conform cărora baza materială a instituţiilor de învăţământ superior de stat este de drept proprietatea acestora cât şi faptul că dreptul U.N.A.T.C. din Bucureşti asupra imobilului ce face parte din baza materială a acesteia s-a născut prin efectul legii, ministerul în mod temeinic şi legal emiţând ordinul a cărei nelegalitate se invocă.

Prin urmare, Ordinul nr. 4316 din 20 iulie 2004 nu a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 84/1995, ci ca urmare a dispoziţiilor acestei legi.

Referitor la Ordinul M.E.C.T.S. nr. 3296 din 21 februarie 2012 privind modificarea Ordinului ministerului educaţiei şi cercetării nr. 4316/2004, instanţa de fond a reţinut că în referatul de aprobare se menţionează că "în vederea finalizării lucrărilor de cadastru şi releveu, universitatea solicită repararea greşelii material din Ordinul nr. 4316/2004 - prin modificarea adresei poştale şi anume din sector 2 în sector 3" .

Acest Ordin de modificare a fost emis în temeiul dispoziţiilor art. 113 şi ale art. 226 alin. (7) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 şi a H.G. nr. 536/2011 privind organizarea şi funcţionarea M.E.C.T.S. cu modificările şi completările ulterioare ca urmare a adresei U.N.A.T.C. din Bucureşti nr. 3590 din 14 noiembrie 2011 înregistrată la M.E.C.T.S. sub nr. DMPII/4170/2011 iar împrejurarea că în cuprinsul acestuia s-a făcut referire la ordinul nr. "1326" în loc. de ordinal nr. "4316" - numărul ordinului modificat - nu reprezintă decât o eroare materială de redactare.

În consecinţă, în legătură cu cele două ordine emise de Ministerul Educaţiei Naţionale, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Imobilul identificat la adresa din Bucureşti, sector 3, se află în patrimoniul U.N.A.T.C. din Bucureşti a fost şi este în folosinţa acestei instituţii de învăţământ superior de peste cincizeci de ani pentru procesul instructiv-educativ, în acord cu prevederile art. 166 din Legea învăţământului nr. 84/1995, coroborat cu art. 1 pct. 1 alin. (4) din Legea nr. 741/2001.

Ministerul Educaţiei Naţionale a procedat la realizarea dreptului U.N.A.T.C. din Bucureşti în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 84/1995 conform cărora baza materială a instituţiilor de învăţământ superior este de drept proprietatea lor.

Prin ordinul a cărui nelegalitate se invocă se pun în executare prevederile Legii nr. 84/1995 referitoare la următoarea situaţie de fapt şi de drept: baza materială a instituţiilor de învăţământ superior de stat este de drept proprietatea acestora. Înscrierea dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile ce aparţin instituţiilor de învăţământ din sistemul învăţământului de stat se face cu scutire de plata taxelor prevăzute de lege.

Dispoziţiile art. 113 şi ale art. 226 alin. (7) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 motivează pe deplin emiterea Ordinului M.E.C.T.S. nr. 3296/21.02.2012, prin care s-a dispus modificarea Ordinului M.E.C. nr. 4316/20.07.2004 reţinându-se că dreptul U.N.A.T.C. din Bucureşti asupra imobilului ce face parte din baza materială a acesteia s-a născut prin efectul legii.

III. Recursul declarat de petentul A.

Împotriva sentinţei curţii de apel a formulat recurs în termen legal A., criticând-o pentru motive ce se încadrează în dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.

Recurentul a susţinut în esenţă următoarele:

- Hotărârea instanţei de fond nu face nicio referire la probele administrate în cauză (nici la înscrisurile invocate de reclamant, dar nici la înscrisurile încuviinţate şi administrate în mod direct în faţa instanţei);

- Hotărârea judecătorească atacată nu a evidenţiat nici un raţionament din care să rezulte considerentul pentru care a înlăturat probele administrate cu privire la întinderea dreptului U.N.A.T.C. în imobilul în litigiu, după cum nu a evidenţiat care ar fi probele din care rezultă că imobilul făcea parte din baza materială a acesteia;

- Instanţa de fond nu a arătat considerentele pentru care a înlăturat prevederile legale invocate de recurent, cu privire la prioritatea restituirii bunurilor preluate abuziv de către stat pentru care s-au formulat notificări - disp. art. 166 alin. (46) din Legea nr. 84/1995, disp. art. 9, art. 21 alin. (1), art. 52 din Legea nr. 10/2001 şi art. 9.1., art. 21 alin. (1), art. 21.1, art. 21.5, art. 52.1 din Normele de aplicare a Legii nr. 10/2001;

- Judecătorul fondului nu s-a pronunţat asupra faptului că Ordinul nr. 3296/2012 nu modifica Ordinul nr. 4316/2004 contestat în prezenta cauză, ci modifică un alt act administrativ, străin cauzei - Ordinul nr. 1326/2004.

IV. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea depusă la data de 16.11.2015, intimata U.N.A.T.C. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

Arată intimata că recurentul-reclamant prin cererea de faţă solicită compararea titlurilor de proprietate ale părţilor, cerere ce nu este de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Mai arată intimata că recurentul se afla în eroare atunci când apreciază că U.N.A.T.C. a dobândit dreptul de proprietate prin ordinul contestat, în realitate acesta fiind dobândit prin lege.

V. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Verificând legalitatea sentinţei prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare, cât şi în temeiul dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Curtea de Apel Bucureşti, ca instanţă de contencios administrativ a fost investită să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate a Ordinelor: nr. 4316/20.07.2004 şi nr. 3296/21.02.2012 emise de M.E.C., prin Încheierea din 01.04.2014 pronunţată în Dosarul nr. x/3/2013 al Tribunalului Bucureşti.

Soluţionând excepţia de nelegalitate, curtea de apel a ajuns la concluzia că este neîntemeiată, întrucât Ordinul nr. 43126/20.07.2004 privind intabularea dreptului de proprietate asupra cotei-părţi indivize din imobilul-construcţii şi teren, care face parte din baza materială a U.N.A.T.C. din Bucureşti şi Ordinul nr. 3296/21.02.2012, prin care se modifică Ordinul nr. 4316/2004, sunt emise în temeiul şi în executarea dispoziţiilor Legii învăţământului nr. 84/1995 republicată, în vigoare la acel moment.

Soluţia primei instanţe este corectă şi este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Potrivit dispoziţiilor art. 166 alin. (4) din Legea nr. 84/1995 (introdus prin Legea nr. 713/2001 privind aprobarea O.U.G. nr. 206/2000, pentru modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995):

"

Baza materială a instituţiilor de învăţământ superior de stat şi de cercetare ştiinţifică universitară este de drept proprietatea acestora".

De asemenea, alin. (9) din art. 166 prevede că "înscrierea dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile aparţinând Ministerului Educaţiei Naţionale sau instituţiilor şi unităţilor de învăţământ şi cercetare ştiinţifică din sistemul învăţământului de stat se face, după caz, în registrul de inscripţiuni şi transcripţiuni, în cărţile funciare sau în cărţile de publicitate funciară, cu plata taxelor prevăzute de lege.

Prin urmare, Ordinul M.E.C. nr. 4316/2004 privind intabularea dreptului de proprietate asupra cotei părţi indivize din imobilul - construcţie şi teren - care face parte din baza materială a Universităţii de Artă Teatrală şi Cinematografică Bucureşti a fost emis în temeiul dispoziţiilor legale mai sus citate, dreptul de proprietate asupra imobilului ce face parte din baza materială a U.N.A.T.C. născându-se prin efectul legii.

În ceea ce priveşte Ordinul M.E.C. nr. 3296/21.02.2012 pentru modificarea Ordinului M.E.C. nr. 4316/2004, cuprinsul acestuia se referă la "modificarea adresei poştale şi anume din sector 2, în sector 3", rectificare solicitată de U.N.A.T.C. prin cererea nr. 3590/14.11.2012 în vederea finalizării lucrărilor de cadastru şi releveu.

Emiterea ordinului de modificare menţionat a fost făcută în temeiul disp. art. 113 şi art. 226 alin. (7) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011.

În consecinţă, reţinând că imobilul la care se referă cele două ordine se află în patrimoniul U.N.A.T.C. Bucureşti, a fost şi este în folosinţa acestei instituţii de învăţământ superior de peste 50 de ani, Ministerul Educaţiei şi Cercetării a procedat la realizarea dreptului U.N.A.T.C. în temeiul disp. art. 166 din Legea nr. 84/1995 (în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 4316/2004), conform cărora baza materială a instituţiilor de învăţământ superior este de drept proprietatea lor.

În ceea ce priveşte critica ce vizează nemotivarea hotărârii (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.), Înalta Curte o apreciază ca nefondată.

Potrivit art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Rolul principiului motivării hotărârilor, consacrat prin acest text, este acela de a asigura o bună administrare a justiţiei şi de a face posibil un control judiciar efectiv, motivarea sumară sau confuză echivalând cu nemotivarea.

De asemenea, jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului subliniază rolul pe care motivarea unei hotărâri îl are pentru respectarea art. 6 parag. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, în sensul că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susţinerile părţilor sunt analizate de instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor probatorii (Albina contra României, Gheorghe contra României).

Instanţei nu i se poate cere să dea un răspuns detaliat fiecărui argument al părţilor, dar întinderea obligaţiei de motivare poate să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor fiecărei speţe (Ruiz Torija c. Spaniei).

În cauză, respectarea principiului motivării hotărârii, a dreptului la apărare şi a celorlalte garanţii care configurează dreptul la un proces echitabil au fost respectate, considerentele sentinţei recurate fiind structurate în mod uniform, fiind menţionate argumentele părţilor şi concluziile instanţei.

În raport cu susţinerile recurentului cuprinse în motivarea excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, iar argumentarea hotărârii atacate cu recurs este amplă şi corect fundamentată din perspectiva dispoziţiilor legale cu forţă juridică superioară şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Astfel, în mod corect a reţinut curtea de apel că legalitatea prevederilor cuprinse în actele administrative contestate în procedura excepţiei de nelegalitate se analizează în raport cu dispoziţiile cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora au fost emise. Având în vedere considerentele expuse, în temeiul disp.art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 392 din 13 februarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 noiembrie 2015.