Legality of administrative licensing conditions for driving schools and instructors under road transport regulations

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 110/CA din 22 mai 2014 a Curţii de Apel Constanţa au fost respinse excepţiile invocate de pârât privind conexitatea şi inadmisibilitatea acţiunii şi, pe fond, a fost admisă acţiunea reclamantului, astfel cum a fost precizată, în sensul că a fost anulat în parte Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea şcolilor de conducători auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare şi desfăşurare a cursurilor de pregătire teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere, a Programei de şcolarizare, precum şi privind condiţiile şi obligaţiile pentru pregătirea teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere, în ceea ce priveşte art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. b) şi c), art. 6 alin. (4), art. 8 lit. f), g), h), art. 8 alin. (2) şi art. 18 din Anexa nr. 1 - Norme privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto.

2. Cererea de recurs. Motivele de casare

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul, criticând ca nelegală şi netemeinică hotărârea atacată, considerând că a fost pronunţată pe baza unor motive străine de natura cauzei şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurentul a precizat că instanţa de fond avea obligaţia de a cerceta legalitatea actului atacat prin raportare la lege, respectiv prin verificarea respectării condiţiilor de validitate ale acelui act.

Recurentul consideră că instanţa de fond a făcut referire în mod neîntemeiat la dispoziţiile art. 23 din O.U.G. nr. 195/2002, întrucât temeiul de elaborare a Ordinului nr. 733/2013 a fost dat de dispoziţiile art. 62 alin. (2) şi (3), art. 63 şi 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările şi completările ulterioare.

Argumentele instanţei de fond sunt şi contradictorii, susţine recurentul, deoarece pe de o parte, se apreciază că Ordinul M.T. nr. 733/2013 a fost emis de Ministerul Transporturilor în calitate de autoritate cu deplină competenţă de reglementare conferită de O.G. nr. 27/2011, iar, pe de altă parte, soluţia este fundamentată pe dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2002, iar aparentul conflict între cele două acte normative se soluţionează în favoarea prevederilor speciale ale O.G. nr. 27/2011.

Recurentul opinează în sensul că dispoziţiile O.U.G. nr. 195/2002 sunt abrogate implicit de dispoziţiile O.G. nr. 27/2011 care prevăd că autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto, atestarea profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto necesar procesului de pregătire, se face în condiţiile stabilite de autoritatea competentă prin norme.

Prevederile Ordinului M.T. nr. 733/2013 sunt în acord cu cele ale O.G. nr. 27/2011, H.G. nr. 24/2013, O.U.G. nr. 49/2009 şi ale Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului.

Din cuprinsul actelor normative sus-menţionate se desprinde ideea că legiuitorul a lăsat la latitudinea autorităţii competente, a recurentului, modul şi condiţiile de autorizare a şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto.

Mai mult, recurentul consideră că toate aprecierile instanţei de fond cu privire la istoricul reglementărilor ce vizează condiţiile impuse instructorilor auto atestaţi până la data apariţiei O.G. nr. 27/2011 din perspectiva "regulilor de concurenţă" nu au relevanţă în cauză, având în vedere că instanţa nu a fost investită cu o cauză având ca obiect concurenţa neloială.

Instanţa de fond îşi fundamentează soluţia pe aspecte care nu au legătură cu legalitatea Ordinului nr. 733/2013 (motive străine de natura cauzei) ce pot fi rezumate la existenţa unei distincţii formale sub aspectul condiţiilor de autorizare între şcolile de conducători auto şi instructorii auto, distincţie fără relevanţă în speţă, având în vedere că instanţa cercetează numai legalitatea actului administrativ contestat, cu indicarea actelor normative încălcate.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că prin dispoziţiile contestate s-ar fi impus tuturor instructorilor auto să se reorganizeze ca şcoli de şoferi auto.

Aprecierile instanţei de fond cu privire la natura condiţiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice ce funcţionează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 nu au aplicabilitate în speţă, atâta timp cât aceste condiţii nu încalcă dispoziţiile legale în vigoare.

Oportunitatea instituirii condiţiilor de autorizare revine recurentului, conform dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 90/2001, art. 4 alin. (1) pct. 54, 55 din H.G. nr. 24/2013 pentru organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor.

3. Procedura de soluţionare a recursului

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 4.03.2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 10 iunie 2015 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

3.2. Cu privire la fondul recursului. Soluţia instanţei de recurs

3.2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Principalul considerent prin intermediul căruia instanţa de fond a admis în parte acţiunea formulată de reclamant s-a referit la impunerea, prin ordinul atacat, ca instructorii auto să îndeplinească, în vederea autorizării pentru desfăşurarea activităţii lor şi a condiţiilor pentru asigurarea pregătirii tehnice.

Instanţa de fond a reţinut că această dispoziţie constituie o intervenţie nepermisă în dreptul reclamantului de a desfăşura activităţi de natură comercială în mod autonom, în limitele şi condiţiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, prin impunerea aceloraşi condiţii de autorizare, atât instructorilor auto, care sunt persoane fizice autorizate, cât şi societăţilor comerciale, precum şi celorlalte şcoli de conducători auto, situaţie care contravine însăşi noţiunii de persoană fizică autorizată, astfel cum aceasta este definită la art. 2 lit. i).

Prima instanţă a mai apreciat că şi condiţiile care obligă instructorul auto să se asimileze unei şcoli, respectiv să deţină spaţii adecvate procesului de învăţământ, să funcţioneze într-o locaţie unică, etc. reprezintă o imixtiune nepermisă în dreptul persoanei de a-şi exercita în mod liber de orice constrângeri administrative activitatea pentru care a fost autorizat.

Aşadar, excesul de putere invocat de judecătorul fondului priveşte exclusiv dreptul reclamantului de a-şi desfăşura activitatea pentru care a fost autorizat, în condiţiile O.U.G. nr. 44/2008, avându-se în vedere că O.G. nr. 27/2011, în temeiul căreia a fost emis Ordinul nr. 733/2013, a prevăzut că autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto, precum şi atestarea profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire se face în condiţiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme, conform art. 62 alin. (2).

Instanţa de primă jurisdicţie nu şi-a argumentat suficient cauza anulării, ci doar a enunţat dreptul reclamantului ce a fost încălcat prin emiterea Ordinului nr. 733/2013.

Or, instanţa de fond nu a ţinut seama că prin simpla constituire a persoanei fizice autorizate nu se instituie obligativitatea obţinerii unui atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto şi a unei autorizaţii de instructor auto, ambele acte fiind emise de Ministerul Transporturilor în condiţiile unei legislaţii speciale, care permit exercitarea în concret a activităţii comerciale.

În concluzie, persoana fizică autorizată în domeniul instructori auto nu îşi poate exercita în fapt activitatea, fără a fi atestat şi autorizat de autoritatea competentă - Ministerul Transporturilor.

Din acest punct de vedere, instanţa de control judiciar constată că recurentul şi-a exercitat dreptul de apreciere în limitele competenţelor sale prevăzute de lege (O.G. nr. 27/2011) şi cu respectarea drepturilor reclamantului, ţinându-se seama că dispoziţiile O.U.G. nr. 44/2008, care prevăd autorizarea PFA reprezintă numai o condiţie prealabilă de organizare a activităţii de instructori auto.

În ceea ce priveşte susţinerea instanţei de fond conform căreia instructorul auto organizat sub forma PFA este obligat să se organizeze în şcoală de şoferi auto şi să presteze activitate integrală de pregătire (practică şi teoretică) este contrazisă de dispoziţiile art. 6 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013, în speţă putându-şi continua activitatea de PFA şi având posibilitatea să desfăşoare activitate de pregătire practică şi nu teoretică.

Reglementarea autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană fizică autorizată nu îi îngrădeşte acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susţinerea instanţei de fond în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfăşurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obţinerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat şanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activităţii vor opta.

Cu privire la forma juridică de organizare prevăzută la art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru şcolile de conducători auto, se constată că instanţa de fond şi-a însuşit în mod eronat apărarea intimatului-reclamant referitoare la pretinsa vătămare adusă prin această reglementare dreptului său de a-şi desfăşura în continuare activitatea de instructor auto, fără a avea în vedere că, Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte şi anume: a) regimul juridic al instructorului auto, care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu şi b) regimul juridic al şcolii de şoferi care desfăşoară activitate integrală de pregătire (teoretică şi practică) într-un cadru instituţional, care se poate desfăşura şi de către instructorul auto, care îndeplineşte şi celelalte condiţii legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competenţă profesională pentru pregătirea teoretică a cursanţilor).

Această distincţie rezultă în mod clar şi neechivoc din cuprinsul Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, care în Anexa nr. 1 prevede normele privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele privind atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecinţă a atribuţiilor diferite conferite prin lege, deoarece şcolile de conducători (organizate ca persoane juridic sau ca persoane fizice autorizate) fac parte din cadrul instituţional naţional în domeniul siguranţei rutiere, care desfăşoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obţinerii permiselor de conducere, conform prevederilor art. 62 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, spre deosebire de instructorii auto atestaţi, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obţinerii permisului de conducere.

Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2015 pentru organizarea şcolilor de conducători auto nu poate avea ca efect desfiinţarea categoriei socio-profesionale a instructorilor auto atestaţi şi nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate şi la libera alegere a profesiei, deoarece de referă exclusiv la autorizarea şcolilor auto, pentru care emiterea noilor norme s-a justificat prin modificările aduse legislaţiei privind circulaţia pe drumurile publice şi prin necesitatea transpunerii în dreptul intern a legislaţiei comunitare în domeniu: Directiva 2006/126/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, care are ca obiective îmbunătăţirea siguranţei rutiere, facilitarea liberei circulaţii a persoanelor care îşi stabilesc reşedinţa într-un alt stat membru decât statul care a eliberat permisul şi reducerea posibilităţilor de fraudare, precum şi Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12.12.2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne, care recunoaşte dreptul autorităţii de autorizare de a condiţiona motivat accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligaţia acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

Conform acestei ultime directive şi actului normativ prin care a fost transpusă în ordinea juridică internă - O.U.G. nr. 49/2009, autorităţile competente române pot condiţiona accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia de obligaţia prestatorului de a se constitui sub o anumită formă juridică, dacă o asemenea cerinţă nu este nediscriminatorie, este justificată printr-un motiv imperativ de interes general şi este adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit.

Ministerului Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă şi în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) şi (3), art. 63-64 din O.G. nr. 27/2011 şi art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 a adoptat prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 o reglementare necesară, proporţională şi nediscriminatorie prin normele de autorizare a şcolilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiţii similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice şi persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică şi practică, în vederea obţinerii permisului de conducere, o pregătire teoretică şi practică reală şi calitativă şi desfăşurarea în bune condiţii, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obţinerii permisului de conducere.

Astfel, se reţine că obligaţia de a deţine în folosinţă exclusivă şi permanentă spaţiul pentru procesul de învăţământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spaţiu poate fi deţinut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condiţiilor optime de desfăşurare a procesului de instruire teoretică.

Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic şi de monitorizare video şi audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obţinerii permisului de conducere şi a fost justificată de propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor cu adresa nr. 2069709 din 27 septembrie 2012, de includere în componenţa dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obţinere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părţi interesate (candidat, şcoală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfăşurare a probei respective.

Cerinţa deţinerii echipamentelor şi dotării tehnico-didactice corespunzătoare conţinutului programelor şcolare de pregătire teoretică şi practică este de asemenea justificată faţă de atribuţiile recunoscute prin lege şcolilor de conducători auto pentru pregătirea integrală teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligaţii suplimentare pentru creşterea nivelului de pregătire a cursanţilor şi implicit, a gradului de siguranţă rutieră.

Toate aceste cerinţe nu încalcă principiul egalităţii de tratament şi nici libera concurenţă a agenţilor economici, sens în care s-a şi exprimat Consiliul Concurenţei (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6318 din 12 februarie 2013 de Ministerul Transporturilor), arătându-se că reglementarea şcolilor de conducere auto prevede condiţii, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăţi comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate şi că piaţa se va regla oricum prin introducerea unor condiţii de calitate.

Constatând că sunt întrunite cerinţele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat în raport cu obiectul cererii de intervenţie accesorie şi calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătoreşti de constatare a reprezentativităţii la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenţie formulată de intervenienta C.O.T.A.R.

În consecinţă, Înalta Curte va admite cererea de intervenţie accesorie şi prezentul recurs, va casa hotărârea atacată şi pe fond, va respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamant.

3.2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată şi, rejudecând cauza, va respinge acţiunea reclamantului PFA A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva sentinţei civile nr. 110/CA din 22 mai 2014 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Admite cererea de intervenţie accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor formulată de Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, respinge acţiunea reclamantului PFA A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2015.