State calamity compensation: Discretionary administrative assessment precludes administrative liability for failure to declare drought and pay insurance-based damages

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la Tribunalul Galaţi, la data de 2.09.2010, reclamanta SC A. SA a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Galaţi, Guvernul României şi SC B. Asigurări SA să fie obligat Ministerul să sesizeze Guvernul României, în temeiul art. 14 din Legea nr. 381/2002 cu privire la starea de calamitate a culturilor din anul 2008 din judeţul Galaţi, să fie obligat Guvernul României să declare prin hotărâre starea de calamitate a culturilor din judeţul Galaţi, pentru a stabili nivelul despăgubirilor la care este îndreptăţită reclamanta şi să fie obligaţi în solidar pârâţii, în baza hotărârii de guvern, să o despăgubească pe reclamantă cu suma de 556.139,63 lei, actualizată până la momentul plăţii efective, aferentă contractelor de asigurare din data de 11.12.2008, precum şi să-I plătească majorări de întârziere, conform Legii nr. 381/2002.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a invocat excepţia necompetenţei material a tribunalului, principalele capete de cerere vizând instituţii publice centrale, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru nerespectarea procedurii prealabile, cât şi pentru lipsa dreptului subiectiv, Legea nr. 381/2002 fiind abrogată implicit prin Regulamentul nr. 1857/2006 şi excepţia tardivităţii dreptului la acţiune pentru nerespectarea termenului de 6 luni reglementat de art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul a invocat excepţia prematurităţii acţiunii cu privire la ultimul capăt de cerere prin care se solicită obligarea pârâtelor la plata sumei de 556.139,63 lei, în baza Legii nr. 381/2002, cu ignorarea faptului abrogării ei, adoptarea unei hotărâri reprezentând condiţia esenţială, fără de care nu se poate face plata despăgubirilor prevăzute de Legea nr. 381/2002.

Prin întâmpinare pârâta SC B. Asigurări SA a invocat excepţia prematurităţii acţiunii, motivat de nerespectarea prevederilor cu privire la procedura concilierii directe, iar în subsidiar a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată, despăgubirea solicitată de reclamantă neputând fi acordată în temeiul poliţiei de asigurare, deoarece, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 38/2002, seceta reprezintă un fenomen natural care generează calamităţi naturale.

Prin sentinţa nr. 285/2011 a Tribunalului Galaţi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 3 pct. 1 C. proc. civ., şinând seama de rangul pârâţilor autorităţi publice centrale.

Prin cererea completatoare a acţiunii principale, depusă la data de 16 iunie 2011, reclamanta şi-a precizat obiectul acţiunii, respectiv obligarea pârâţilor, în solidar, la plata prejudiciului cauzat prin atitudinea culpabilă de a nu finaliza procedura legală de acordare a despăgubirilor cuvenite, ca urmare a producerii fenomenelor naturale ce au determinat distrugerea culturilor asigurate.

Prin completarea la întâmpinare, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea acţiunii, motivat de faptul că reclamanta nu face dovada parcurgerii procedurii reglementată imperativ de Legea nr. 381/2002 şi de Normele metodologice de aplicare a acesteia aprobate prin Ordinul nr. 419/2002.

Prin întâmpinarea depusă la cererea completatoare, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia tardivităţii completării cererii de chemare în judecată în raport de prevederile art. 132 alin. (1) C. proc. civ., precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, deoarece constatarea şi evaluarea pagubelor produse de calamităţi naturale, formularea unei sesizări privind adoptarea unei hotărâri de guvern, precum şi plata efectivă a despăgubirilor aferente acestor calamităţi sunt operaţiuni care, potrivit legii, nu se efectuează de Guvernul României, ci de alte autorităţi publice.

De asemenea se susţine că cererea completatoare este inadmisibilă în raport de temeiul de lege al acţiunii, astfel cum acesta a fost modificat, art. 998-999 C. civ., răspunderea administrativ patrimonială a autorităţilor publice fiind reglementată prin Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa nr. 366 din data de 17 noiembrie 2011 pronunţată în cauză de Curtea de Apel Galaţi au fost respinse ca nefondate excepţiile invocate în cauză şi a fost admisă acţiunea, dispunându-se obligarea pârâţilor, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 556.139,63 lei, actualizată până la momentul plăţii efective.

Împotriva susmenţionatei hotărâri au declarat recurs pârâţii Guvernul României, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Direcţia pentru Agricultură şi SC B. Asigurări SA.

Prin decizia nr. 1370 din 22 februarie 2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursurile declarate în cauză şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând că motivarea sentinţei de fond este criticabilă sub imperiul dispoziţiilor art. 304 pct. 7 C. proc. civ., în raport de apărările formulate de pârâţi şi că nu a fost administrat un probatoriu sufficient, pe baza căruia să se pronunţe o soluţie legală asupra excepţiilor invocate în cauză şi asupra fondului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 45/F din 11 februarie 2015 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, au fost respinse ca nefondate excepţiile invocate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta B. Asigurări SA şi, în consecinţă, a fost respinsă ca atare acţiunea faţă de această pârâtă; a fost respinsă, ca nefondată, acţiunea faţă de pârâta Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Galaţi şi a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta A. SA, aşa cum a fost modificată, faţă de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, fiind obligaţi în solidar pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii să-i plătească reclamantei suma de 685.601,69 lei, reprezentând prejudiciul suferit ca urmare a stării de calamitate, plus suma de 499.289 lei beneficiu nerealizat, în total 1.184.893,69 lei, cu dobânda legală începând de la data pronunţării hotărârii şi până la achitarea integrală a debitului, plus cheltuieli de judecată în sumă de 12.060 lei.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut următoarele:

Faţă de dezlegarea dată de instanţa de recurs, pârâtul Guvernul României a precizat că reiterează apărările formulate prin întâmpinarea din data de 14.01.2011 la acţiunea introductivă şi prin întâmpinarea din 07.09.2011 la cererea completatoare. De asemenea, a solicitat a fi avute în vedere criticile formulate în recurs.

Instanţa de fond în rejudecare a încuviinţat reclamantei suplimentarea probatoriului, cu o expertiză contabilă, având drept obiectiv stabilirea pagubei cauzate prin neîndeplinirea obligaţiilor stabilite prin Legea nr. 381/2002, prin raportare la valoarea despăgubirii aferente poliţelor de asigurare, actualizată, precum şi la beneficul nerealizat ca urmare a lipsirii de suma asigurată. Potrivit concluziilor expertizei instrumentate în cauză, valoarea despăgubirii aferente poliţelor de asigurare, actualizată prin aplicarea indicilor de inflaţie este de 685.604,69 lei, iar beneficiul nerealizat este de 499.289 lei.

Instanţa a fost încunoştinţată de intrarea reclamantei în procedură de insolvenţă, administratorul judiciar al A. SA (desemnat de judecătorul sindic în data de 19.09.2014, fila 167 dosar) arătând că înţelege să menţină mandatul de asistenţă judiciară acordat cabinetului de avocat C.

Asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a B. Asigurări SA, prima instanţă a reţinut că au existat 4 cauze similar, cu acelaşi obiect şi aceiaşi pârâţi, soluţionate în mod irevocabil (Dosarele nr. x/44/2010, x/44/2010,x/44/2010), în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Curtea de Apel Galaţi au reţinut că B. nu are calitatea procesuală pasivă (prin deciziile nr. 2932 din 13 iunie 2012 şi nr. 4042 din 09 octombrie 2012). Astfel, instanţa a apreciat că este întemeiată excepţia şi a admis-o ca atare, cu consecinţa respingerii acţiunii faţă de această pârâtă.

Faţă de precizările aduse cu privire la obiectul şi temeiul acţiunii şi de cele statuate de instanţa de recurs, în primul ciclu procesual, instanţa de fond în rejudecarea cauzei a apreciat ca nefondate excepţiile invocate de pârâţii Guvernul Românei şi Ministerul Agriculturii, respingându-le, ca atare.

Pe fondul cauzei instanţa a reţinut că, în raport de precizările făcute pe parcursul judecăţii de către reclamantă, obiectul acţiunii constă în despăgubiri pentru neefectuarea de către pârâţii Guvernul României, Ministerul Agriculturii şi Direcţia pentru Agricultură a demersurilor necesare declarării stării de calamitate, ce a afectat culturile agricole ale reclamantei, lipsind-o astfel pe aceasta de ajutororul financiar, care ar fi acoperit parte din daunele suferite în cursul anului agricol 2008.

A reţinut instanţa de fond în rejudecare că, reclamanta a iniţiat procedura prevăzută de Legea nr. 381/2002 în vigoare în 2008, iar pârâţii s-au eschivat de la îndeplinirea obligaţiilor ce le incumbau în virtutea legii precizate, care între timp a fost abrogată.

Având în vedere actele întocmite la nivel local pentru constatarea întinderii pagubei suferite de reclamantă (procesul-verbal de constatare şi evaluare a pagubelor la culturile agricole nr. x/12/6/2009, depus de către reclamantă la Direcţia Agricolă Galaţi sub nr. 1547 din 12.06.2009), procesul-verbal definitiv de constatare a gradului de afectare, nr. 186 din 01.07.2009, este cert că, dacă pârâtele ar fi dat curs solicitării reclamantei, declararea prin hotărâre de Guvern a stării de calamitate ar fi condus la calcularea despăgubirilor după algoritmul legal.

Astfel, prin procesul-verbal definitiv de constatare a gradului de afectare nr. 186 din 01.07.2009, s-a stabilit în mod definitiv că întreaga suprafaţă cultivată cu floarea soarelui a fost afectată în proporţie de 59%, fixându-se chiar şi sumele cuvenite ca despăgubire.

În lipsa actului normativ, însă, trebuie să se estimeze un nivel rezonabil pentru prejudiciul încercat de reclamantă, instanţa apreciind că suma de 1.184.893,69 lei (constând din prejudiciul efectiv, cât şi din beneficiul nerealizat) stabilită de expertul desemnat în cauză este una rezonabilă, urmând a fi obligaţi pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la plata acestei sume, care va fi actualizată până la momentul plăţii efective.

A reţinut instanţa că întrucât nu mai sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 381/2002, pârâtele nu mai pot fi obligate la îndeplinirea operaţiunilor administrative în temeiul respectivului act normativ, ci doar la despăgubiri pentru refuzul nejustificat derivând din tergiversarea finalizării procedurii reglementată de Legea nr. 381/2002 înainte de abrogarea acesteia.

3. Recursurile formulate de pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Guvernul României

Prin cererea de recurs formulată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale este criticată hotărârea pronunţată de instanţa de fond ca netemeinică şi nelegală, fiind invocate ca motive de recurs dispoziţiile art. 304 pct. 4 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

Recurentul a prezentat pe scurt situaţia de fapt a cauzei şi a arătat că prin decizia nr. 1370 din 22.02.2013 pronunţată de Înalta Curte a fost trimisă cauza spre rejudecare la instanţa de fond, urmând ca această instanţă să se conformeze celor consemnate în decizia de casare.

Recurentul a arătat că instanţa de fond, în rejudecare, a reţinut faptul că niciuna dintre părţi nu a formulat obiecţiuni la raportul de expertiză, deşi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, pentru termenul de judecată de la data de 2.12.2014, a formulat obiecţiuni la raportul de expertiză, obiecţiuni asupra cărora instanţa de fond în rejudecare nu s-a aplecat sub nicio formă.

Astfel, recurentul a criticat soluţia instanţei de fond pentru motivul că nu au fost luate în considerare toate apărările formulate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

S-a susţinut faptul că recurentul a arătat în faţa instanţei de fond faptul că raportul de expertiză efectuat în cauză este neconcludent, întrucât stabilirea sumelor se face după emiterea hotărârii de guvern şi în condiţiile stabilite de legiuitor, cu aprobarea Ministerului de Finanţe, astfel cum era prevăzut în Legea nr. 381/2009, abrogată.

Recurentul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a susţinut că instanţele de contencios administrativ nu se pot substitui legislativului sau executivului în privinţa acordării unui drept prevăzut de lege, aşa cum a procedat instanţa de fond în rejudecarea cauzei.

Recurentul a susţinut că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a prevederilor Legii nr. 381/2002, nefiind luate în considerare argumentele invocate în sensul că pentru acordarea despăgubirilor este necesar a fi adoptat un act normativ, prin care să se stabilească cuantumul sumelor alocate. Recurentul a arătat că cererea reclamantei este prematură, întrucât plata se face după declararea stării de calamitate naturală prin prin hotărâre de guvern, iar hotărârea instanţei de fond a fost dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Recurentul a invocat, în cadrul motivelor de recurs formulate, şi faptul că instanţa de fond nu şi-a motivat sentinţa pronunţată, în sensul că nu a răspuns apărărilor formulate.

La data de 31 decembrie 2009 a expirat perioada de tranziţie în care, potrivit Tratatului de aderare, România putea acorda subvenţii şi ajutoare de stat, iar prin Regulamentul nr. 1857/2006 de aplicare a art. 87 şi art. 88 din Tratat şi de modificare a R(CE) 70/2001, s-a sistat acordarea oricărui ajutor de stat, fiind abrogată implicit orice dispoziţie contrară.

Abrogarea implicită ce a intervenit începând cu data de 1.01.2010 a fost confirmată explicit de legiuitor prin norma de abrogare, respectiv Legea nr. 281/2010.

Recurentul Guvernul României a criticat hotărârea instanţei de fond, apreciind că a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 304 pct. 3, 4, 8, 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

Astfel, recurentul Guvernul României a susţinut faptul că în raport de precizarea temeiului juridic al acţiunii reclamantei, respective dispoziţiile art. 998-999 C. civ. (răspunderea civilă delictuală), au devenit incidente normele dreptului comun care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea judecătoriei.

Pe fondul cauzei, recurentul Guvernul României apreciază că instanţa de fond a modificat temeiul de drept al acţiunii introductive, încălcând, astfel, principiul disponibilităţii şi, deopotrivă, pe cel al contradictorialităţii, iar prin modificarea naturii actului juridic dedus judecăţii a pronunţat o hotărâre cu încălcarea dispoziţiilor legale.

Instanţa şi-a depăşit rolul său activ, încălcând cadrul procesual stabilit de reclamantă.

Recurentul critică hotărârea instanţei de fond pentru nemotivarea soluţiei dată pe excepţiile invocate în cauză, precum şi pentru greşita aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 381/2002.

S-a arătat faptul că instanţa de judecată nu poate dispune o obligaţie în sarcina Guvernului de a declara starea de calamitate, având în vedere că nici legea nu o prevede, în caz contrar fiind încălcat principiul separaţiei puterilor în stat.

De asemenea, recurentul a arătat că intimata-reclamantă nu a îndeplinit procedura prealabilă reglementată de legea specială.

II. Decizia instanţei de recurs

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursurilor declarate, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursurile sunt fondate pentru motivele care vor fi arătate în continuare.

Având în vedere că mai multe dintre motivele de recurs sunt susţinute de ambii pârâţi, Înalta Curte va proceda la analiza unitară a celor două recursuri declarate.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Cele două recursuri declarate privesc exclusiv soluţia de admitere a cererii formulată de reclamantă, aşa cum au fost modificată, în sensul restrângerii la capătul de cerere având ca obiect despăgubiri, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Cât priveşte nemotivarea hotărârii pronunţate în fond (atât asupra respingerii excepţiilor inadmisibilităţii cererii, tardivităţii formulării cererii şi prematurităţii formulării cererii, cât şi asupra fondului, Înalta Curte constată că prima instanţă a motivat sumar hotărârea pronunţată, de o manieră criticabilă, dar care permite controlul în recurs, în raport de motivele de recurs invocate.

Se impune o clarificare asupra obiectului cererii aşa cum a fost modificată, pentru analizarea, în continuare, a celorlalte motive de recurs invocate. Se constată că, prin modificarea adusă cererii introductive, reclamanta nu a mai susţinut capetele de cerere prin care a solicitat obligarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să sesizeze Guvernul României în vederea declarării stării de calamitate şi obligarea Guvernului să declare starea de calamitate, în considerarea abrogării Legii nr. 381/2002 şi a Ordinului M.A.A.P. nr. 419/2002, menţinând exclusiv capătul de cerere având ca obiect despăgubiri, formulat în contradictoriu cu cei doi pârâţi-recurenţi. Aceste precizări ale reclamantei nu înseamnă însă o modificare a cauzei juridice invocate în susţinerea capătului 3 al cererii, pentru că despăgubirile sunt pretinse pentru faptele invocat culpabile ale autorităţilor pârâte, respectiv pentru nefinalizarea procedurii speciale de acordare a despăgubirilor pentru calamitatea naturală constând în seceta excesivă persistentă în timp, în conformitate cu prevederile Legii nr. 381/2002 şi ale Ordinului nr. 419/2002. Chiar dacă intimata reclamantă a adăugat, prin cererea modificatoare, ca temei în drept pentru capătul de cerere privitor la despăgubiri, prevederile art. 998-999 C. civ., despăgubirile sunt pretinse pentru nesoluţionarea cererii adresate autorităţilor pârâte de declarare a stării de calamitate şi de plată a despăgubirilor în favoarea reclamantei, în calitatea sa de producător agricol afectat de fenomenul natural anterior menţionat. În aceste condiţii, răspunderea patrimonială decurge din prevederile art. 52 Constituţie, respectiv art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, privind repararea pagubei cauzate persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său prin refuzul nejustificat de a rezolva cererea referitoare la acest drept.

Prin urmare, obiectul litigiului rămâne în sfera contenciosului administrativ. Chiar dacă erau abrogate la data formulării cererii, prevederile legale indicate - Legea nr. 381/2002 şi Ordinul nr. 419/2002 - au fost în vigoare la data adresării cererilor de declarare a stării de calamitate şi de plată a despăgubirilor. În aplicarea principiului tempus regit actum, cererea de despăgubire a fost corect analizată de către prima instanţă, prin raportare la cadrul legal existent la momentul producerii faptelor deduse judecăţii, respectiv la momentul derulării procedurii administrative în conformitate cu prevederile Legii nr. 381/2002.

Rămâne de analizat, în contextul restrângerii cererii la petitul privitor la repararea pagubei cauzate prin refuzul de soluţionare a cererii, dacă a existat acest refuz nejustificat de acordare a despăgubirilor pretinse.

Dintre motivele de recurs, respectiv apărările invocate în etapa fondului, pe cale de excepţie, de către pârâţii-recurenţi, se impunea calificarea unora drept apărări de fond. Este cazul excepţiei inadmisibilităţii cererii, invocate pe temeiul neurmării întocmai a procedurilor administrative prevăzute de Legea nr. 381/2002 şi de Ordinul nr. 419/2002, respectiv pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de acest cadru normativ special pentru acordarea despăgubirilor şi a excepţiei prematurităţii formulării cererii în despăgubiri întrucât nu s-a declarat starea de calamitate. Se constată, din argumentele invocate de către recurenţi, că aceste apărări privesc neîndeplinirea condiţiilor legale pentru acordarea pretinselor deespăgubiri.

Cât priveşte excepţia necompetenţei materiale a primei instanţe, invocată de Guvernul României, raportat la cererea modificată, Înalta Curte constată că, pe de o parte, recurentul nu a invocat în faţa primei instanţe această excepţie şi nu o poate invoca direct în recurs, raportat la prevederile art. 1591 alin. (2) C. proc. civ., iar în subsidiar, excepţia se dovedeşte nefondată, competenţa materială de soluţionare a cererii privitoare la repararea pagubei revenind instanţei de contencios administrativ, raportat la cauza juridică a cererii, aşa cum a fost anterior clarificată.

Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neadresarea plângerii prealabile, conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că reclamanta a invocat ipoteza refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept al său, cerere adresată pe cale administrativă, respectiv înregistrată la Direcţia pentru Agricultură Galaţi, ipoteză reglementată de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi în care nu este necesară adresarea plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte excepţia tardivităţii formulării cererii, invocată în temeiul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, şi aceasta a fost în mod corect respinsă, fiind nefondată. Se invocă de către recurenţi că cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la mai mult de un an de la data la care reclamanta a cunoscut paguba pretinsă. Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererea în contencios administrativ prin care se solicită constatarea refuzului nejustificat de soluţionare a cererii, respectiv repararea pagubei pretins produsă prin acest refuz poate fi introdusă cel mai târziu în termen de un an de la data introducerii cererii administrative. Prin urmare, data de la care se calculează termenul procedural nu este aceea a cunoaşterii pagubei pretinse, ci aceea a introducerii cererii administrative. În speţă, intimata-reclamantă a depus la Direcţia pentru Agricultură Galaţi procesele-verbale de constatare a pagubei generate de fenomenul secetei, respectiv procesul-verbal iniţial nr. 974 din 12 iunie 2009 şi procesul-verbal final nr. 166 din 08 iulie 2009 (privitoare la cultura de rapiţă în suprafaţă de 155 ha, de pe raza comunei Priponeşti), procesele-verbale iniţiale nr. 4576 din 12 iunie 2009 şi nr. 974 din 12 iunie 2009 şi cele finale nr. 176 din 4 august 2009 şi nr. 167 din 10 iulie 2009 (privitoare la culturile de grâu în suprafaţă de 500 ha şi respectiv 205 ha, de pe razele comunelor Ghidigeni şi Priponeşti), iar Direcţia le-a înaintat către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale cu adresa nr. 2374 din 31 august 2009.

Raportat la data formulării cererii (31.08.2010), Înalta Curte constată că demersul judiciar a fost iniţiat în termenul legal întrucât reperul pentru curgerea termenului nu este dat de constatarea pagubelor, ci de data înregistrării la M.A.D.R. a cererilor de despăgubiri.

Cât priveşte fondul cererii în despăgubiri, considerentele primei instanţe, lapidar şi eliptic expuse, sunt nefondate.

Condiţile răspunderii autorităţii administrative pentru repararea pagubei sunt, raportat la prevederile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: să existe refuzul nejustificat de soluţionare a cererii adresată pe cale administrativă, referitoare la un drept subiectiv al persoanei care se pretinde vătămată, să existe prejudiciul pretins şi să existe legătura de cauzalitate între prejudiciul pretins şi fapta autorităţii.

Conform Legii nr. 381/2002 sunt considerate calamităţi naturale pierderile cantitative şi calitative de recolte, produse printr-o manifestare distructivă a unor fenomene naturale, pe areale întinse. Printre fenomenele naturale care generează calamităţi naturale în agricultură este seceta excesivă, persistentă în timp, care afectează culturile neirigate.

Încadrarea în categoria de calamitate naturală a zonelor care au suferit datorită unor fenomene meteorologice violente, se realizează de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Pentru a se promova o hotărâre de Guvern prin care să se declare stare de calamitate este însă necesar ca, potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 381/2002, fenomenele naturale distructive să se producă pe areale extinse.

De asemenea, se reţine că, elaborarea proiectelor de hotărâri pentru declararea stării de calamitate în agricultură se realizează în baza informaţiilor primite de la Administraţia Naţională de Meteorologie privind aria de răspândire şi intensitatea fenomenelor naturale care au provocat calamitarea culturilor şi a informaţiilor primite de la direcţiile pentru agricultură şi dezvoltare rurală judeţene, din care trebuie să reiasă concludenţa manifestării fenomenului de secetă cu referire la zonele geografice şi culturile agricole în discuţie.

În consecinţă, înştiinţarea de către producătorul agricol şi constatarea pierderilor produse culturilor agricole de calamităţile naturale nu determină direct şi nemijlocit obligaţia autorităţilor administrative chemate în judecată de a plăti sumele estimate ca fiind cuvenite, dat fiind că Legea nr. 381/2002 nu prevede o asemenea obligaţie, iar în procesul decizional Guvernul României este condiţionat de parcurgerea procedurilor prevăzute Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009 privind procedurile pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, dar şi de existenţa resurselor financiare presupuse de aplicarea legii privind acordarea despăgubirilor în caz de calamităţi naturale în agricultură, în cadrul şi în limita bugetului de stat aprobat de Parlamentul României.

Cum pentru culturile agricole ale intimatei-reclamante afectate de fenomenul de secetă în anul 2009 nu s-a constatat starea de calamitate naturală de către organismele de specialitate, abilitate de legea specială aplicabilă în cauză, instanţa de fond a admis în mod greşit acţiunea, considerând neîntemeiat că autorităţile administrative aveau obligaţia legală de a emite actul solicitat şi de a acorda despăgubiri pentru prejudiciul pretins a fi fost suportat de producătorul agricol.

Din reglementarea care a fost deja indicată rezultă că legiuitorul a recunoscut Guvernului României un drept de apreciere în emiterea hotărârii de declarare a stării de calamitate şi în condiţiile în care nu s-a susţinut şi nici nu s-a dovedit că acest drept ar fi fost exercitat în mod discreţionar în cazul dedus judecăţii, nu există temei pentru admiterea cererii de chemare în judecată formulată de intimata-reclamantă.

Refuzul Guvernului României de a emite hotărârea de declarare a stării de calamitate nu reprezintă un exces de putere, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, iar instanţa de judecată nu se poate substitui în atribuţiile autorităţii administrative competentă să aprecieze şi să decidă oportunitatea adoptării actului solicitat prin acţiune.

În consecinţă, controlul de legalitate exercitat pe calea contenciosului administrativ nu vizează şi oportunitatea actului administrativ, pentru care autoritatea emitentă are drept de apreciere, cu excepţia cazului de exces de putere, care însă nu a existat în prezenta cauză.

Împrejurarea că reclamanta a urmat în parte procedura prevăzută de Legea nr. 381/2002, înştiinţând asupra producerii evenimentelor şi încheindu-se procesele verbale de constatare a pagubelor (iniţiale şi finale) sunt insuficiente pentru concluzia că s-ar fi impus declararea stării de calamitate.

Cât priveşte prejudiciul pretins şi legătura de cauzalitate cu fapta autorităţilor, nici aceste condiţii nu sunt îndeplinite în cauză. Astfel, reclamanta a solicitat sumele acordate prin hotărârea primei instanţe cu titlu de valoare pe care ar fi trebuit să o încaseze în baza contractelor de asigurare a culturilor. Or, potrivit art. 8 din Legea nr. 381/2002 coroborat cu art. 7 din Ordinul nr. 419/2002, despăgubirile prevăzute de lege a se acorda producătorilor agricoli se raportează la cheltuielile efectuate cu respectivele culturi până la data producerii fenomenului, nivelul maxim al despăgubirii fiind de 70% din aceste cheltuieli, cu condiţia ca producătorul să dovedească cheltuielile efectuate şi cu scăderea alocaţiilor bugetare acordate (în cazul de faţă valoarea subvenţiilor primite de la A.P.I.A. şi D.A.J. pentru înfiinţarea culturilor). Prejudiciul invocat de către reclamantă constă în valoarea asigurată, care nu are nicio legătură cu faptele autorităţilor recurente pârâte.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pc. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile şi va modifica în parte senţinţa atacată, în sensul respingerii acţiunii reclamantei, formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Guvernul României, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 45/F din 11 februarie 2015 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantei A. SA, formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Guvernul României, ca nefondată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2015.