Validity of unpublished individual administrative orders reorganizing state security unit staffing and budget cuts

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în faţa primei instanţe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 13.02.2012, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă şi Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă al judeţului Giurgiu, municipiul Giurgiu, solicitând:

- nulitatea măsurii punerii la dispoziţie începând cu data de 15.06.2011;

- nulitatea absolută a măsurilor premergătoare şi ulterioare trecerii reclamantului în rezervă, respectiv examinarea orală denumită "interviu" în vederea accesării funcţiilor vacante;

- nulitatea absolută a Ordinului de trecere în rezervă nr. 18.905/1 din 14 septembrie 2011 emis de Inspectorul Şef al Inspectoratului pentru Situaţii de Urgenţă al judeţului Giurgiu.

- repunerea sa în situaţia anterioară emiterii Ordinului de trecere în rezervă nr. 18.905/1 din 14 septembrie 2011, atât în ceea ce priveşte repunerea în funcţia deţinută anterior, respectiv subofiţer tehnic principal, dar şi drepturilor materiale restante şi efective, cuprinzând norma de echipare, solda de grad şi funcţie, diferenţa de soldă de 25% reţinută pe perioadă determinată, care ulterior a fost reţinută pe perioadă nedeterminată, de la data trecerii în rezerva şi până la reîncadrarea sa efectivă.

Prin sentinţa civilă nr. 4799 din data de 07.09.2012 au fost disjunse capetele de cerere privind anularea Ordinului M.A.I. I/658 din 10 iunie 2011 şi a Ordinului I.G.S.U. nr. 080211 din 11 iunie 2011, fiind înregistrate separat la data de 23-04.2012 în Dosarul nr. x/2/2012.

I.2 Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 2066 din 27 iunie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea completatoare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, şi Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă al judeţului Giurgiu, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut în esenţă următoarele aspecte:

Iniţial, prin sentinţa civila nr. 2822 din 7 septembrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale, a disjuns soluţionarea capetelor de cerere privind anularea Ordinului M.A.I. I/658 din 10 iunie 2011, Ordinul I.G.S.U. nr. 080211 din 11 iunie 2011 de celelalte capete de cerere, a declinat competenţa soluţionării capetelor de cerere privind anularea măsurii punerii la dispoziţie, anularea măsurilor premergătoare şi ulterioare punerii în rezervă, respectiv examinarea orală, anularea Ordinului nr. 18.905/I/14.09.2011, repunerea în situaţia anterioară emiterii acestuia şi plata drepturilor materiale restante la Tribunalul Giurgiu şi a înaintat dosarul având ca obiect anularea Ordinului M.A.I. I/658 din 10 iunie 2011 şi Ordinul I.G.S.U. 080211 din 11 iunie 2011 la C.26 Fond pentru continuarea judecăţii.

Prin încheierea din 19.02.2013, Curtea de Apel Bucureşti a scos cauza de pe rol şi a trimis-o la Tribunalul Giurgiu.

Prin sentinţa civilă nr. 323 din 18 aprilie 2013, Tribunalul Giurgiu a declinat competenţa soluţionării cauzei la Curtea de Apel Bucureşti.

Prin sentinţa civila nr. 2822 din 27 septembrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetentei materiale, a declinat competenţa soluţionării cauzei la Tribunalul Giurgiu, a constatat ivit un conflict negativ de competenţă şi a înaintat dosarul la Înalta Curte pentru soluţionarea acestuia.

Prin decizia nr. 7564 din 3 decembrie 2013, Înalta Curte a stabilit competenta soluţionării cauzei la Curtea de Apel Bucureşti.

Prin încheierea de şedinţă din 28.03.2014, Curtea a respins excepţia lipsei procedurii prealabile şi a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului I.S.U. al judeţului Giurgiu.

S-a reţinut că potrivit art. 12 din O.G. nr. 30/2007, încadrarea unităţilor pe categorii, funcţionarea, organizarea şi dotarea acestora se aproba prin ordin al ministrului, iar în baza art. 3 din H.G. nr. 416/2007, ministrul administraţiei şi internelor stabileşte structura organizatorica a unităţilor proprii ministerului.

S-a arătat că, în temeiul art. 22 alin. (2) din H.G. nr. 1490/2004, numărul de posturi pentru I.G.S.U. se stabileşte prin ordin al ministrului, motiv pentru care s-a apreciat că este neîntemeiată susţinerea reclamantului potrivit căreia un act normativ cu forţă juridică superioară a fost modificat printr-un act normativ cu o forţă juridică inferioară.

S-a constatat că emiterea ordinelor atacate a fost determinată de necesităţi de ordin organizatoric adaptate la limitările impuse prin Legea nr. 286/2010 privind bugetul de stat, respectiv reducerea numărului de posturi finanţate din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor începând cu trimestrul al II-lea al anului 2011.

De asemenea, s-a reţinut că pentru punerea în aplicare a măsurilor de diminuare a cheltuielilor în cadrul M.A.I., a fost emis Ordinul M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea IGSU şi a unităţilor subordonate, iar inspectorul general a I.G.S.U. a emis, în condiţii de legalitate, OIG nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind statul de organizare a subscrisei. Aceste două Ordine (O.M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 şi O.I.G. nr. 080211 din 11 iunie 2011) sunt acte administrative normative ce cuprind în conţinutul lor informaţii clasificate "secret de stat".

S-a constatat că subunitatea la care a fost încadrat reclamantul a fost afectată de măsurile de reorganizare instituţională, în sensul că numărul funcţiilor de subofiţer operativ principal din noul stat de organizare este mai mic decât numărul acestor funcţii din statul anterior. Prin urmare, începând cu data de 15.06.2011 persoanele care au încadrat aceste funcţii au fost puse Ia dispoziţia unităţii în conformitate cu prevederile art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, urmând a susţine examinarea îi vederea departajării şi numirii în funcţie.

În fine, s-a constat că deoarece O.M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 şi O.I.G. nr. 080211 din 11 iunie 2011 sunt acte administrative normative clasificate "secret de stat", nu sunt supuse publicării în M. Of. , potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2004.

Împotriva sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

I.3. Recursul exercitat în cauză

Recurentul reclamant a invocat, sub un prim aspect, greşita interpretare a actelor deduse judecăţii, prin aceea că au calificat actele administrative contestate ca având caracter normativ, deşi chiar intimaţii pârâţi au susţinut caracterul lor individual, în considerarea faptului că se adresează unei categorii speciale de personal al structurii I.G.S.U. al M.A.I. (nefiind comunicate totuşi aceste ordine, ceea ce în opinia recurentului atrage lipsirea lor de eficienţă juridică).

Sub un alt aspect se arată de către recurent că ordinele atacate ar fi trebuit precedate de emiterea unei hotărâri de guvern, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă. În acelaşi timp, susţine recurentul că numărul de posturi pe timp de pace şi mobilizare în cadrul M.A.I. trebuie să fie aprobat prin hotărâre de guvern, iar lipsa unui astfel de act normativ duce la nulitatea ordinelor emise de M.A.I., nefiind permis ca un act normativ cu forţă juridică inferioară să se subroge unui act administrativ cu forţă juridică superioară.

O altă critică a recurentului reclamant s-a formulat în legătură cu reţinerile instanţei de fond referitoare la încadrarea numărului de posturi la nivelul I.G.S.U. şi la nivelul M.A.I. în limita stabilită prin ordinele contestate, arătându-se că nr. maxim de posturi s-a stabilit prin H.G. nr. 416/2007.

S-a menţionat în calea de atac împrejurarea că ordinele atacate nu au fost declasificate, astfel că toate apărările titularului acţiunii au fost făcute prin prisma aspectelor relevate de intimaţii pârâţi în întâmpinările lor din dosarul de fond.

Un ultim argument în susţinerea recursului a fost acela că actele administrative contestate au fost emise după ce se dispuseseră măsuri de organizare a interviurilor pe teme profesionale, ordinele fiind astfel nelegale pentru caracterul lor retroactiv.

În drept recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 vechiul C. proc. civ.

I.4. Apărările intimaţilor

I.4.a. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul I.G.S.U. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru următoarele aspecte:

Raportând criticile recurentului la motivele de recurs invocate ca temei de drept în calea de atac declarată, a susţinut intimatul I.G.S.U. că hotărârea atacată poate fi cercetată numai în limita acestor motive.

Referitor la critica recurentului vizând caracterul nelegal al reorganizării, intimatul a arătat că prin Ordinul M.A.I. nr. S/65/2011 privind activitatea de planificare structurală şi management organizatoric în unităţile M.A.I. s-au realizat propunerile de transformări structurale care au condus la reorganizarea I.G.S.U., fiind avute în vedere prevederile art. 3 şi ale art. 4 din H.G. nr. 416/2007 la emiterea Ordinului M.A.I. nr. I/658/2011.

A mai precizat intimatul pârât că Ordinul Inspectorului General al I.G.S.U. nr. 080211 din 11 iunie 2011 este un înscris clasificat, exceptat de la publicare în M. Of. , conform prevederilor art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004, care a fost emis în baza Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011 şi în conformitate cu prevederile art. 10 şi art. 13 din ordinul M.A.I. nr. S/65 din 13 martie 2011.

Consideră intimatul pârât I.G.S.U că au fost respectate toate exigenţele legale referitoare la aprobarea prin ordin al ministrului a unui ordin emis de inspectorul general subordonat acestuia, iar recurentul nu a dovedit care este vătămarea ce i-a fost cauzată prin nepublicarea actelor cu caracter intern în Monitorul oficial.

I.4.b Prin întâmpinarea depusă de pârâtul ministerul Afacerilor Interne la filele 27-29 din dosar s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătându-se, în esenţă, că I.G.S.U. a avut responsabilitatea formulării de propuneri de reducere a posturilor, iar conform Ordinului M.A.I nr. I/658 din 10 iunie 2011 şi Ordinului I.G.S.U. nr. 080211/2011, fiecare unitate teritorială din cadrul I.G.S.U. trebuia să elibereze regulamente proprii de organizare şi desfăşurare a evaluărilor.

În acest context a susţinut intimatul pârât că actele administrative atacate au fost emise cu respectarea prevederilor legale de nivel superior, nefiind argumente care să susţină contrariul.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2066 din 27 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti este nefondat, urmând a fi respins pentru considerente care suplinesc argumentele care au format raţionamentul juridic al primei instanţe.

II.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

O primă critică a recurentului reclamant a vizat reţinerea de către judecătorul fondului a caracterului de act normativ pentru cele două ordine contestate, respectiv Ordinul M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 şi Ordinul I.G.S.U. nr. 080211/2011.

O astfel de critică nu poate fi analizată decât în contextul motivelor de nelegalitate formulate prin cererea completatoare, prin care s-a solicitat a se reţine că se impune constatarea nulităţii absolute a celor două ordine pentru nepublicarea lor.

Este evident, în opinia instanţei de control judiciar, că ordinele contestate au un caracter individual, fiind adresate unor categorii determinate de persoane, astfel că, în raport de această clasificare, aceste acte administrative nu sunt supuse cerinţei aducerii la cunoştinţa celor interesaţi prin publicare, ci prin comunicare.

Or, pentru situaţia în care se invocă lipsa de comunicare a unui act administrativ cu caracter individual există alte remedii procesuale decât cel ales de recurentul reclamant, fără ca această necomunicare să afecteze valabilitatea actului atacat.

Tot în considerarea acestei calificări a caracterului individual pentru Ordinul M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 şi pentru Ordinul I.G.S.U. nr. 080211/2011, se constată că doar ipoteza în care un act normativ este supus publicării şi nu se respectă această cerinţă poate atrage lipsirea actului de eficienţă juridică, ceea ce nu este cazul în situaţia de faţă.

Din această perspectivă Înalta Curte a reţinut că sunt aplicabile în cauză prevederile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, în care se arată că "nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: - actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate."

Un alt aspect adus în discuţie de recurent a fost cel al încălcării forţei juridice superioare dintr-o hotărâre de guvern printr-un act inferior care excede competenţelor atribuite prin legislaţia secundară.

Înalta Curte observă că prin prevederile art. 3 din H.G. nr. 416/2007 se recunoaşte ministrului administraţiei şi internelor competenţa de "a stabili structura organizatorică a unităţilor, instituţiilor şi structurilor din subordinea/din cadrul ministerului şi aparatului central, precum şi a organelor şi unităţilor centrale de specialitate, unităţilor teritoriale şi altor componente constituite în condiţiile legii ca instituţii civile ori militare, cu excepţia situaţiei când aceasta este prevăzută în acte normative de nivel superior. În cadrul acestor structuri organizatorice, prin ordin al ministrului, se pot înfiinţa, desfiinţa, reorganiza, disloca şi redisloca structuri, unităţi, institute, ateliere de reparaţii sau de producţie similare, până la nivel de birou, serviciu, sector, direcţie, direcţie operativă, direcţie generală, batalion inclusiv, în limita posturilor şi a fondului de salarii, aprobate. "

Se relevă faptul că structura organizatorică I.G.S.U. face parte din cadrul M.A.I., fiind cuprinsă la pct. 11 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 416/2007.

În aceste condiţii, este legală delegarea competenţelor de stabilire prin ordin a structurii organizatorice a I.G.S.U., astfel cum s-a procedat în cauza dedusă judecăţii.

Critica recurentului vizând neaprobarea posturilor pe timp de pace şi mobilizare din cadrul M.A.I printr-o hotărâre de guvern este una nefondată, date fiind prevederile art. 4 din H.G. nr. 416/2007, care stabilesc faptul că "numărul posturilor, pe timp de pace şi mobilizare, este cel prevăzut în Anexele nr. 3 şi 4*)."

Având în vedere indicarea numărului de posturi în cuprinsul hotărârii de guvern anterior menţionate, Ordinul M.A.I. nr. I/658/2011 a fost emis pentru reglementarea activităţii de planificare structurală şi management organizatoric în unităţile M.A.I, în limita competenţelor stabilite de actele normative cu forţă superioară incidente asupra instituţiei publice I.G.S.U.

În privinţa Ordinului Inspectorului General al I.G.S.U. nr. 080211/2011, acesta a vizat aprobarea şi intrarea în vigoare a statelor de organizare ale unităţilor din subordinea I.G.S.U., fiind emis în aplicarea Ordinului M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011, cu respectarea competenţelor atribuire prin acte normative cu forţă superioară (Legea nr. 286/2010 şi O.U.G. nr. 30/2007).

Prin urmare, nu poate fi reţinută incidenţa vreunui motiv de nelegalitate în procedura de adoptare a ordinelor contestate, acestea fiind emise în considerarea prevederilor legale ce au fost avute în vedere în expunerea de motive a fiecărui act din cele două, fără a exista un exces de putere în conţinutul normelor astfel adoptate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că sentinţa pronunţată de prima instanţă este una legală şi temeinică, nefiind incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 8 şi 9 vechiul C. proc. civ.

II.2. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate

În raport de dispoziţiile art. 312 vechiul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul reclamantului A., consecinţa fiind cea de menţinere a sentinţei atacate astfel cum aceasta a fost pronunţată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 2066 din 27 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 noiembrie 2015.