Eligibility of Natura 2000 forest compensation contingent on adoption of methodological norms for state aid

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 18.04.2014, reclamantul Composesoratul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul Ape, Păduri şi Piscicultură anularea adresei nr. x, raportat la anul 2010, ca fiind netemeinică şi nelegală, emisă cu exces de putere, prin care pârâţii au comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările susmenţionate, cu privire la avizarea şi acordarea despăgubirilor şi dobânzilor aferente anului 2010, cu consecinţa obligării pârâtului la: plata sumei de 17.875,80 RON reprezentând contravaloarea produselor de masa lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafaţa de pădure de 33,90 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău în zona/tipul funcţional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Iezerul Trascău, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamente silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010 şi plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 17.875,80 RON, începând cu cel puţin data de 01.04.2014 - data la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensaţiilor cuvenite.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 263/2014 din data de 07.11.2014 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice; s-a respins excepţia prematurităţii cererii invocată de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultura Bucureşti; s-a admis în parte acţiunea în contencios administrativ formulata de reclamantul Composesoratul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultura Bucureşti; au fost obligaţi pârâţii să plătească reclamantului suma de 17.875,80 RON compensaţii băneşti reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă de pe suprafaţa de 33,90 ha, situata în zona de conservare a sitului Natura 2000 Trascău, pentru anul 2010, precum şi dobânda aferentă, începând cu data de 01.04.2014 şi până la data plăţii; s-a respins capătul de cerere privind anularea adresei nr. x.

Totodată, au fost obligaţi pârâţii să plătească reclamantului suma de 1.850 RON cheltuieli de judecata.

3. Recursul

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat recurs, invocând dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii sale de recurs, în esenţă, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a arătat că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive.

Astfel, se arată că rezultă din prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 1 alin. (1), art. 6 alin. (2), alin. (6) din H.G. nr. 428/2013 că Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură are calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor, fiind relevante atribuţiile entităţii în cauză, neavând relevanţă faptul că Departamentul se finanţează de la bugetul de stat prin bugetul Ministerului, întrucât ministrul delegat al Departamentului îndeplineşte atribuţiile ordonatorului principal de credite pe acest domeniu.

Un alt viciu al sentinţei recurate îl reprezintă omisiunea instanţei în a constata faptul că, raportat la momentul la care a fost promovată acţiunea şi anul pentru care reclamantul a solicitat acordarea compensaţiilor, a intervenit prescripţia dreptului material la acţiune.

Pe fondul cauzei, recurentul a susţinut că hotărârea a fost pronunţată prin prisma interpretării eronate a normelor de drept material incidente în speţa de faţă, instanţa rezumându-se să stabilească faptul că, prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni compensaţiile solicitate în temeiul prevederilor Codului silvic.

Or, din cuprinsul Deciziei Comisiei rezultă şi cerinţele a căror îndeplinire condiţionează acordarea compensaţiilor, cât şi perioada pentru care a fost emisă respectiva decizie.

În acest sens, recurentul a menţionat că la rubrica Durată şi buget din cuprinsul Deciziei se arată expres că "Schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României".

Or, în speţă, Schema nici nu a fost publicată în Monitorul Oficial şi nici nu ne aflăm înăuntrul termenului care a expirat la data de 31 decembrie 2013.

Totodată, recurentul susţine că, în ceea ce priveşte justificarea pretenţiilor reclamantului, instanţa s-a limitat în a califica prematuritatea invocată de pârât ca fiind o apărare de fond, fără a analiza dacă reclamantul a făcut dovada îndeplinirii cerinţelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009. În raport cu dispoziţiile art. 6 din Anexa nr. 1 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, acordarea eventualelor compensaţii este condiţionată de îndeplinirea anumitor cerinţe prevăzute expres de actul normativ, iar în speţă, nu au fost depuse documente care să ateste dreptul de proprietate sau dreptul de administrare al reclamantului, care să fundamenteze dreptul de a solicita compensaţiile.

De asemenea, conform art. 6 Anexa 1 din H.G. nr. 861/2009, autoritatea publică teritorială este cea care transmite documentaţia, completă şi aprobată, autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, fiind şi singura în măsură să se pronunţe asupra conformităţii aspectelor solicitate de parte.

Instanţa a luat ca fiind corect întocmite centralizatoarele de preţuri întocmite de reclamant doar prin prisma faptului că ele nu au fost contestate de către pârâţii din litigiu care oricum nu aveau posibilitatea de a le contesta atât timp cât nu au o astfel de competenţă în materie, art. 6 lit. e) din Anexa nr. 1 din H.G. nr. 861/2009 fiind explicit în acest sens şi stabilind în mod expres că fişa de calcul trebuie "avizată de structurile teritoriale de specialitate din subordinea autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură".

4. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 13 octombrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 26 aprilie 2017, Completul de filtru, constatând că recursul îndeplineşte cerinţele de admisibilitate, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentului şi apărărilor formulate de intimat, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Referitor la motivul de recurs privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, instanţa de control judiciar apreciază că nu poate fi primit.

Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între pârât şi cel obligat în acelaşi raport juridic.

Art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic prevede că sumele pentru acordarea de compensaţii reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice, se alocă de către stat anual, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.

Potrivit art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 428/2013 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru ape, păduri şi piscicultură, precum şi pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 48/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice şi pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, în vigoare la data formulării acţiunii, Departamentul pentru ape, păduri şi piscicultură se finanţează de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Totodată, acest act normativ a fost abrogat la data de 23.01.2015, prin H.G. nr. 38/2015 care, la art. 3, prevede că Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, recurentul din prezenta cauză, se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru ape, păduri şi piscicultură sunt părţi.

Menţinerea în cauză a ministerului, impunându-se şi din perspectiva dispoziţiilor art. 6 din H.G. nr. 38/2015.

Referitor la fondul cererii reclamantei şi la incidenţa Normelor Metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, instanţa de control judiciar reţine că prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Prin Adresa nr. x - fila 15 dosar de fond, Ministerul a comunicat reclamantului faptul că proiectul de hotărâre pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesară acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, se află în circuit de avizare externă.

Se observă astfel că absenţa normelor metodologice a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, prin adresa contestată s-a comunicat reclamantului imposibilitatea acordării compensaţiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 36/2015, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reţinute de către prima instanţă.

Instanţa de control judiciar reţine, în concordanţă cu considerentele acestei decizii, că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celor proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Aşadar, acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

În speţă, pentru perioada de referinţă analizată, sunt relevante dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În temeiul acestor dispoziţii legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din aceeaşi decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Aşa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ naţional, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anulare destinate gestionării durabile a fondului forestier.

Pe cale de consecinţă, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reţine refuzul nejustificat de soluţionare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. x, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Faţă de cele arătate mai sus, Înalta Curte constată că excepţia prematurităţii acţiunii este întemeiată şi va fi admisă, cu consecinţa admiterii recursului pârâtului-recurent.

În ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, fiind o excepţie care ţine de fondul cauzei şi care are caracter subsidiar excepţiei prematurităţii acţiunii, în conformitate cu prevederile art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea acestui motiv de recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul Ministerului Apelor şi Pădurilor, va casa, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca prematur formulată, menţinând soluţia asupra excepţiei privind lipsa calităţii procesuale pasive.

Totodată, dată fiind soluţia ce urmează a fi pronunţată, neputându-se reţine culpa procesuală a pârâtului, în raport de dispoziţiile art. 453 C. proc. civ., urmează a fi respins şi capătul de cerere privind acordarea cheltuielilor de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 263 din 7 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Alba-Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea introdusă de reclamantul Composesoratul A., ca prematur formulată.

Respinge cererea formulată de reclamantul Composesoratul A. de obligare a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Menţine soluţia instanţei de fond privind respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, în prezent Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 octombrie 2017.