Expropriation for motorway construction: Appeal allowed, government order annulment request remanded for determination of preliminary complaint deadline

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 ianuarie 2015, sub nr. x/33/2015, reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român, reprezentat de Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiţii Străine, Parteneriat Public - Privat şi Promovarea Exporturilor, prin Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA, a solicitat: anularea, în parte, a Hotărârii Guvernului nr. 399 din 13 mai 2014 privind declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al obiectivului de investiţii "Autostrada Sebeş - Turda", în ceea ce priveşte imobilele în suprafaţă totală de 42.844,93 m.p., evidenţiate în Anexa nr. 2 - poziţiile nr. 4153, 4154, 4155 şi 4161; anularea, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, în ceea ce priveşte imobilele în suprafaţă totală de 42.844,93 m.p., evidenţiate în Anexa nr. 2 la H.G. nr. 399/2014 - poziţiile nr. 4153, 4154, 4155 şi 4161; obligarea pârâţilor în solidar la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 200 din 14 aprilie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

- a respins excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată;

- a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi a lipsei de interes a reclamantei, în privinţa cererii de anulare, în parte, a H.G. nr. 399/2014, invocate de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiate;

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâtul Guvernul României în ceea ce priveşte petitul de anulare, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, ca lipsită de obiect;

- a admis, în parte, excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, invocată de pârâtul Guvernul României în raport de dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte petitul de anulare, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, şi a respins excepţia în ceea ce priveşte celălalt petit;

- a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, invocată de pârâtul Guvernul României în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte petitul de anulare, în parte, a H.G. nr. 399/2014;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român, prin Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiţii Străine, Parteneriat Public - Privat şi Promovarea Exporturilor, prin Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 200 din 14 aprilie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. SRL, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, pct. 8 şi pct. 5 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea, în parte, a sentinţei recurate, cu privire la: soluţia de admitere, în parte, a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, în raport de dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte petitul de anulare, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014; soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte petitul de anulare, în parte, a H.G. nr. 399/2014; soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Printr-o primă critică, circumscrisă motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., republicat, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile Legii nr. 255/2010, în ceea ce priveşte natura juridică a deciziei de expropriere. Totodată, recurenta susţine că sunt contradictorii aspectele reţinute de prima instanţă referitoare la nerecunoaşterea caracterului autonom al deciziei de expropriere, pe care o reduce la o simplă operaţiune administrativă, precum şi la aplicarea dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, recurenta-reclamantă a criticat hotărârea primei instanţe pentru aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Cu referire la soluţia de respingere, ca inadmisibil, a petitului privind anularea, în parte, a H.G. nr. 399/2014, recurenta-reclamantă a afirmat că instanţa de fond a aplicat eronat dispoziţiile art. 108 alin. (2) şi (4) din Constituţie, ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, susţinând că, în cazul actului administrativ cu caracter individual, termenul pentru formularea plângerii prealabile curge de la data comunicării actului. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă arată că H.G. nr. 399/2004 este un act administrativ cu caracter normativ, în privinţa căruia plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Statul Român, reprezentat de Ministerul Transporturilor, prin C.N.A.D.N.R. S.A. - Direcţia Regională Drumuri şi Poduri Cluj, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând susţinerile formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare în cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22 martie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 18 octombrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând actele dosarului şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte soluţia primei instanţe, de respingere, ca inadmisibil, a capătului de cerere având ca obiect anularea, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, criticile formulate de reclamantă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate.

Hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, în considerentele sentinţei regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată, fiind examinate, efectiv, problemele esenţiale ridicate de părţi.

De asemenea, din perspectiva soluţiei criticate, sentinţa recurată nu cuprinde motive contradictorii, judecătorul fondului prezentând argumentele care l-au determinat să respingă, ca inadmisibil, capătul de cerere în discuţie, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile părţilor şi la mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

În aceste condiţii, împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu conduce la incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

În ceea ce priveşte motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 5 C. proc. civ., republicat, instanţa de control judiciar le va analiza în mod unitar, având în vedere criticile similare care se circumscriu acestor motive de nelegalitate.

Înalta Curte reţine că soluţia primei instanţe, de respingere, ca inadmisibil, a petitului privind anularea, în parte, a Deciziei de expropriere nr. 782 din 31 iulie 2014, reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Din preambulul H.G. nr. 399/2014, rezultă că acest act administrativ a fost adoptat în temeiul art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, cu modificările şi completările ulterioare, şi având în vedere dispoziţiile H.G. nr. 234/2008 pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiţii "Autostrada Sebeş - Turda", cu modificările ulterioare.

Rezultă astfel că raporturile juridice născut prin actele contestate, sunt guvernate de legea specială în temeiul căreia acestea au fost emise, şi anume, Legea nr. 255/2010, iar drepturile recurentei-reclamante sunt protejate, exclusiv, prin acţiunea reglementată de această normă specială, distinctă de dreptul comun, reprezentat de dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Legea nr. 255/2010 instituie o procedură specială de soluţionare a acţiunilor în justiţie privitoare la drepturile persoanelor expropriate pentru lucrări de utilitate publică şi totodată, stabileşte legitimitatea procesuală pasivă a autorităţilor sau instituţiilor publice care au atribuţii şi competente speciale în domeniul respectiv.

În acest sens, în conţinutul Legii nr. 255/2010 au fost prevăzute în mod expres părţile şi obiectul acţiunilor introduse în temeiul prevederilor acestei legi speciale şi au fost instituite, prin reglementări imperative, anumite proceduri şi termene de respectat, motiv pentru care, susţinerile recurentei-reclamante privind admisibilitatea petitului privind anularea deciziei de expropriere pe calea unei acţiuni în contencios administrativ, sunt neîntemeiate.

În condiţiile arătate, în ceea ce priveşte capătul de cerere în discuţie, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în mod judicios reţinându-se că decizia de expropriere este emisă în etapa a treia a procedurii de expropriere, ce vizează transferul dreptului de proprietate, şi că aferent acestei etape, a fost instituită o cale specială de introducere a unei acţiuni în justiţie, cu un obiect limitat la cuantumul despăgubirii cuvenite persoanei expropriate.

Aprecierile primei instanţe referitoare la hotărârea de stabilire a despăgubirilor şi implicit, la procedura de contestare a cuantumului acestor despăgubiri, au fost făcute în contextul analizării coroborate a prevederilor legale incidente în materie, cuprinse în H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 şi în Legea nr. 255/2010, şi nu denotă soluţionarea cauzei cu încălcarea principiului disponibilităţii, în raport de solicitarea de anulare a deciziei de expropriere, ce face obiectul petitului dedus judecăţii.

Pentru argumentele prezentate anterior, instanţa de control judiciar apreciază că sunt neîntemeiate şi criticile reclamantei, formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat.

În ceea ce priveşte soluţia primei instanţe de respingere, ca inadmisibil, a petitului privind anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, cu titlu preliminar, se constată că, deşi recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, criticile expuse se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Analizând criticile formulate de reclamantă din perspectiva acestui motiv de casare, instanţa de control judiciar reţine că în mod greşit au fost aplicate dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport cu natura juridică a actului administrativ contestat şi cu specificul formalităţilor procedurale de aducere la cunoştinţa publică a acestuia.

Obiectul petitului în discuţie îl reprezintă anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 privind declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al obiectivului de investiţii "Autostrada Sebeş - Turda", în ceea ce priveşte imobilele în suprafaţă totală de 42.844,93 mp, evidenţiate în Anexa nr. 2 - poziţiile nr. 4153, 4154, 4155 şi 4161.

Procedând la calificarea naturii juridice a actului administrativ contestat, în mod corect prima instanţă a reţinut că H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 este un act administrativ individual, întrucât nu conţine reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu, care să producă efecte erga omnes, ci reguli specifice referitoare la declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al obiectivului de investiţii "Autostrada Sebeş - Turda", destinatarii acestui act administrativ fiind un număr determinat de subiecţi, expres individualizaţi în Anexa nr. 2 a hotărârii de guvern.

Prin urmare, având în vedere caracterul de act individual al H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile la autoritatea emitentă a actului administrativ, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului.

Cum în speţă, H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 este un act administrativ individual şi nu unul normativ, nefiind comunicat recurentei-reclamante, termenul de 30 de zile prevăzut pentru formularea plângerii prealabile, curge de la momentul luării la cunoştinţă de către această parte a hotărârii de guvern.

În dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, se reţine că momentul publicării hotărârii de guvern în M. Of. , nu este cel al comunicării acestui act administrativ destinatarilor săi, deoarece prevederile art. 108 alin. (4) din Constituţie instituie publicarea hotărârilor de guvern în M. Of. drept o condiţie de existenţă a actului iar nu ca o condiţie de opozabilitate faţă de particulari, sancţiunea nepublicării fiind inexistenţa actului.

Mai mult, în raport de faptul că H.G. nr. 399 din 13 mai 2014 a fost emisă, ca act administrativ de sine stătător, în etapa I a procedurii reglementate de Legea nr. 255/2010, act normativ care prevede două modalităţi prin care exproprierea aprobată devine opozabilă, şi anume, publicarea listei imobilelor pentru aducerea la cunoştinţa publicului interesat (art. 7) şi notificarea intenţiei de expropriere pentru informarea expresă a proprietarilor (art. 8), rezultă, în mod evident, că persoanele vizate direct de expropriere trebuie să fie încunoştinţate cu privire la demararea procedurii, acest moment fiind, în consecinţă, şi momentul de început al calculului termenelor procedurale prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Această interpretare este impusă de respectarea principiului accesului liber la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 din Constituţie şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În condiţiile arătate, soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, reflectă aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reţinându-se că termenul prevăzut pentru formularea plângerii prealabile curge de la momentul luării la cunoştinţă a hotărârii de guvern contestate.

În speţă, recurenta-reclamantă a susţinut că a luat cunoştinţă de H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, la momentul notificării intenţiei de expropriere, respectiv, prin Adresa nr. 92/39863 din data de 11 iulie 2014, prin intermediul căreia fost notificată cu privire la intenţia de expropriere a suprafeţei de 42.844,93 m.p.

Instanţa de control judiciar constată că la dosarul cauzei nu se regăsesc înscrisuri care să ateste susţinerile recurentei-reclamante în privinţa datei la care a luat cunoştinţă de hotărârea de guvern, moment ce se impune a se stabili cu certitudine pentru soluţionarea, cu prioritate, a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, potrivit dispoziţiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., republicat.

În raport de argumentele reţinute anterior, care justifică incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, în vederea respectării principiului dublului grad de jurisdicţie şi pentru asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea, în parte, a sentinţei atacate şi trimiterea spre rejudecare la aceeaşi instanţă, a capătului de cerere având ca obiect anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să analizeze excepţia inadmisibilităţii acţiunii în ceea ce priveşte petitul în discuţie, în raport de momentul luării la cunoştinţă de către recurenta-reclamantă a hotărârii de guvern contestate, sens în care, urmează să administreze probe pentru stabilirea acestui moment, reţinându-se că în funcţie de soluţia care va fi dată acestei excepţii, se va proceda, în continuare, la cercetarea pe fond a capătului de cerere dedus judecăţii.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 teza I C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, casarea, în parte, a sentinţei civile atacate şi trimiterea spre rejudecare aceleiaşi instanţe, a capătului de cerere având ca obiect anularea, în parte, a H.G. nr. 399 din 13 mai 2014, urmând a fi menţinute celelalte dispoziţii ale hotărârii recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 200 din 14 aprilie 2015, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa civilă atacată.

Trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe, capătul de cerere având ca obiect anularea, în parte, a H.G. nr. 399/2014.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei civile atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 ianuarie 2018.

Procesat de GGC - NN