Temporal exhaustion of statutory suspension for administrative acts following first-instance annulment

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, petentul A. SRL (A.) SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, suspendarea prevederilor art. 15 lit. n) din Ordinul Ministerului Transportului nr. 1212/2015, până la data pronunţării instanţei de fond asupra acţiunii ce va fi formulată împotriva acestor dispoziţii legale.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 9 din 26 ianuarie 2016, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia prematurităţii, invocată de pârâtul Ministerul Transporturilor, cu privire la cererea formulată de reclamantul A. SRL (A.); a respins cererea formulată de reclamant, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, având ca obiect suspendarea executării prevederilor art. 15 lit. n) din Ordinul nr. 1212/2015 emis de Ministrul Transporturilor.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 9 din 26 ianuarie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A. SRL (A.), invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din noul C. proc. civ. şi s-a solicitat admiterea recursului, admiterea acţiunii şi suspendarea executării prevederilor art. 15 lit. n) din Ordinul nr. 1212/2015 al Ministrului Transporturilor până la data pronunţării instanţei asupra aspectelor de fond, care fac obiectul Dosarului nr. x/43/2016 al Curţii de Apel Târgu Mureş şi obligarea intimaţilor la plata cheltuielilor de judecată.

A fost criticată soluţia instanţei de fond pentru că motivarea acesteia privind neîntrunirea în cauză a primei condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cea a existenţei unui caz bine justificat, se rezumă la o singură propoziţie incoerentă, deşi au fost invocate multiple argumente în acţiune cu privire la îndoiala serioasă asupra legalităţii actului.

Analizarea celei de-a doua condiţii, respectiv a condiţiei de prevenire a pagubei iminente, s-a efectuat într-un mod foarte general, cu raportare minimă şi parţială la motivele de fapt invocate de reclamantă, recurenta susţinând că, practic, instanţa a interpretat şi aplicat în mod confuz premisele prevăzute de art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

În faţa instanţei de recurs, recurenta a arătat, cu privire la "cazul bine justificat" că legalitatea dispoziţiilor art. 15 lit. n) din Ordinul MT nr. 1212/2015 este grav afectată, în primul rând, datorită împrejurărilor că reglementarea conflictelor de interese se stabileşte prin lege, aşa cum prevede art. 53 din Constituţie.

Au fost invocate prevederile art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă şi faptul că, deşi în partea introductivă sunt indicate trei prevederi legale [art. 6 alin. (3) lit. g) din O.G. nr. 27/2011, art. 12 lit. q) şi art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 19/1997 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 21/2015], niciuna dintre acestea nu a delegat Ministerului Transporturilor posibilitatea de a emite reglementări care să limiteze capacitatea de a contracta a unor persoane fizice, iar Ministrul Transporturilor nu are şi nici nu poate avea printre atribuţii reglementarea unor conflicte de interese, incompatibilităţi ale unor persoane fizice.

Oricum, restrângerea capacităţii, chiar prin prevederi legale, trebuie să fie proporţională cu scopul urmărit, iar, în speţă, prin extinderea excesivă a interdicţiei indirecte la rudele şi afinii până la gradul IV al tuturor angajaţilor Ministerului Transporturilor, Autoritatea Rutieră Română, Inspectoratul de Stat pentru Control în Transportul Rutier şi Registrului Auto-Român este excesivă.

Conflictul de interese stabilit la art. 15 lit. n) nu are niciun corespondent nici în legislaţia muncii şi nici în art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Recurentul susţine că prin aplicarea acestor dispoziţii vor fi aduse mai multe pagube iminente centrelor de pregătire, iar natura pagubei este de două categorii:

- afectarea în mod negativ a calităţii pregătirii profesionale care se desfăşoară în aceste centre pentru că, practic, o mare parte a lectorilor, cadrelor didactice care îşi desfăşoară activitatea în aceste centre sunt în situaţii de conflicte de interese;

- dispoziţiile contestate vor afecta în asemenea măsură activitatea centrelor încât va fi nevoit să închidă mai multe centre aparţinând societăţii.

Pentru a preveni aceste pagube însemnate, care nu vor putea fi reparate, se impune suspendarea .

Intimatul Ministerul Transporturilor a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A fost întocmit Raportul asupra admisibilităţii în principiu, iar prin Încheierea din 27 aprilie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a dispus comunicarea raportului către părţi.

Prin Încheierea din 22 iunie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admis în principiu recursul şi s-a fixat termen pentru judecata în fond, cu citarea părţilor.

4. Soluţia instanţei de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea cererii de suspendare a executării prevederilor art. 15 lit. n) din Ordinul MT nr. 1212/2015 până la data pronunţării instanţei de fond asupra acţiunii reclamantei ce urmează a fi formulată şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

A fost ataşată cererii de suspendare plângerea prealabilă formulată de reclamant împotriva Ordinului MT nr. 1212/2015, prin care a solicitat revocarea prevederilor art. 15 lit. n) din acest ordin, plângere prealabilă ce a fost adresată Ministerului Transporturilor şi Ministrului Transporturilor.

Instanţa de fond a respins cererea de suspendare iar reclamantul a formulat prezentul recurs invocând prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi a apreciat că sunt îndeplinite cele două condiţii cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării art. 15 lit. n) din Ordinul nr. 1212/2015.

Suspendarea actelor administrative reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanţă a interesului social cu cel personal, preeminenţa unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalităţii.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În speţă, instanţa va analiza condiţiile ce se impun a fi îndeplinite pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, în raport de criticile reclamantei.

Instanţa de fond a apreciat că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, dar criticile recurentului sunt nefondate în raport de următoarele considerente:

Recurentul a depus la dosar Sentinţa nr. 45 din 28 aprilie 2016 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal prin care a fost admisă acţiunea reclamantului A. SRL şi a fost anulat art. 15 lit. n) din OMT nr. 1212/2015.

Însă, în cauză, faptul că s-a dispus anularea art. 15 lit. n) din OMT nr. 1212/2015, printr-o hotărâre judecătorească pronunţată în primă instanţă, nu poate să determine casarea soluţiei pronunţate de instanţa de fond, deoarece cererea reclamantului a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar suspendarea nu s-ar putea dispune decât până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii în anulare. Or, în cauză deja s-a pronunţat instanţa de fond asupra cererii de anulare a actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat, astfel că nu s-ar putea dispune suspendarea actului administrativ până la soluţionarea acţiunii în anulare, aşa cum a solicitat, iniţial, reclamantul.

Nu se poate dispune nici suspendarea actului administrativ până la rămânerea definitivă a acţiunii în anulare, aşa cum a susţinut recurentul în faţa instanţei de recurs, întrucât temeiul cererii de chemare în judecată a fost art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar, în acest caz, suspendarea se poate dispune numai până la soluţionarea acţiunii în anulare a actului a cărei suspendare se solicită.

Pentru că prima instanţă a respins cererea de suspendare, întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu este aplicabil în speţă nici art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 potrivit căruia "În ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)". Dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile numai în ipoteza în care cererea de suspendare a fost admisă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi acţiunea în anulare a fost admisă de către instanţa învestită, ipoteză în care suspendare se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Referitor la prevenirea pagubei iminente, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, având în vedere că este pusă în discuţie perturbarea unui serviciu public, nici această condiţie nu este îndeplinită.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului

Serviciul public este definit de art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004 ca fiind activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică în scopul satisfacerii unui interes legitim public, iar interesul legitim public, astfel cum prevede art. 2 alin. (1) lit. r) din acelaşi act normativ sesizează, între altele şi satisfacerea nevoilor comunitare.

În prezentul litigiu, chiar dacă s-ar reţine că ar fi dovedită paguba iminentă, pentru aceleaşi considerente prezentate în legătură cu "cazul bine justificat", nu s-ar putea dispune suspendarea executării pentru că ar fost soluţionată acţiunea în anulare a art. 15 lit. n) din Ordinul MT nr. 1212/2015.

Recurentul avea posibilitatea de a formula o cerere de suspendare întemeiată pe dispoziţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi, în condiţiile în care ar fi fost soluţionată acţiunea în anulare, se putea, eventual, dispune suspendarea executării până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, însă la dosar nu s-au depus dovezi în acest sens.

Pentru toate aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. SRL împotriva Sentinţei nr. 9 din 26 ianuarie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 octombrie 2017.

Procesat de GGC - LM