Validity of statutory floor for compensation based on accounting value versus market value in restitution of abnormally seized property

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Sesizarea instanţei de contencios administrativ. Obiectul excepţiei de nelegalitate

Prin Încheierea de şedinţă din data de 2 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă în Dosarul nr. x/3/2010*, ce are ca obiect recursul formulat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. împotriva Sentinţei civile nr. 17 din 11 ianuarie 2016, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă în Dosarul nr. x/3/2010*, în contradictoriu cu intimata pârâtă SC G. SA, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară modificării prin Legea nr. 76/2012, s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu excepţia de nelegalitate a disp. art. 10 pct. 5 teza finală din H.G. nr. 250/2007, în ceea ce priveşte stabilirea pragului minim al despăgubirii raportat la valoarea contabilă de înregistrare a construcţiei în activul patrimonial al unităţii deţinătoare la momentul emiterii deciziei de restituire şi s-a suspendat judecată cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

Excepţia de nelegalitate a fost înregistrată pe rolul secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. de Dosar y/2/2017.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1209 din 4 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii E., A., B., F., G., D., I., H., J. şi C., în contradictoriu cu pârâţii SC G. SA şi Guvernul României şi a constatat nelegalitatea prevederilor art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, referitoare la valoarea minimă a construcţiei.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că normele de reglementare primară, reprezentate de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, au următorul conţinut:

Se restituie în natură şi terenurile pe care, ulterior preluării abuzive, s-au edificat construcţii autorizate care nu mai sunt necesare unităţii deţinătoare, dacă persoana îndreptăţită achită acesteia o despăgubire reprezentând valoarea de piaţă a construcţiei respective, stabilită potrivit standardelor internaţionale de evaluare.

Curtea de Apel a reţinut că, în normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, mai exact la pct. 10.5 din norme, se prevede că "în cazul în care pe terenul notificat se află edificate construcţii care nu mai sunt necesare unităţii deţinătoare, se poate dispune restituirea şi a terenului aferent acestora dacă persoana îndreptăţită achită unităţii deţinătoare o despăgubire reprezentând valoarea de piaţă a construcţiei respective, stabilită potrivit standardelor internaţionale de evaluare. Despăgubirea aferentă construcţiei se stabileşte de unitatea deţinătoare pe baza unei expertize extrajudiciare dispuse de aceasta. În toate cazurile această despăgubire nu poate fi mai mică decât valoarea contabilă de înregistrare a construcţiei în activul patrimonial al unităţii deţinătoare la momentul emiterii deciziei de restituire. Oportunitatea aplicării acestei măsuri revine exclusiv unităţii deţinătoare".

Raportând norma metodologică (reglementare secundară) la dispoziţia legală incidentă (reglementare primară), dincolo de o contradicţie în logica internă a normei metodologice (valoarea de piaţă versus evidenţele contabile ale deţinătorului), Curtea de Apel a apreciat că există o veritabilă neconcordanţă a acestei norme cu textul de lege a cărui aplicare se presupune că o reglementează. Astfel, în timp ce legea stabileşte drept unic criteriu de stabilire a despăgubirilor valoarea de piaţă a construcţiei, norma secundară instituie un al doilea criteriu, respectiv valoarea contabilă de înregistrare a construcţiei în activul patrimonial al unităţii deţinătoare. Acest din urmă criteriu poate constitui în acelaşi timp un prag minim al despăgubirii întrucât, cu excepţia unei pure coincidenţe, valoarea de piaţă a imobilului poate fi mai mare, ori mai mică decât cea reflectată în contabilitatea unităţii deţinătoare.

Aşa fiind, Curtea de Apel a constatat că norma examinată, cuprinsă într-un act administrativ, adaugă în mod evident la norma legală în baza căreia a fost emisă, încălcând principiul ierarhiei actelor normative, consacrat de art. 4 din Legea nr. 24/2000.

În raport cu considerentele expuse, Curtea de Apel a admis excepţia de nelegalitate şi pe cale de consecinţă a constatat nelegalitatea prevederilor art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, referitoare la valoarea minimă a construcţiei.

3. Calea de atac exercitată şi motivele înfăţişate

Împotriva Sentinţei civile nr. 1209 din 4 aprilie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal a formulat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocate.

Sub acest aspect s-a susţinut că, actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Excepţia de nelegalitate vizează H.G. nr. 250/2007 prin care au fost aprobate Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1045 - 22 decembrie 1989.

Raportat la obiectul excepţiei de nelegalitate, precum şi la argumentele de fapt şi de drept pe care se întemeiază cererea incidentală a reclamanţilor, recurentul-pârât a apreciat că aceasta este inadmisibilă.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate".

În ceea ce priveşte soluţia de admitere a excepţiei de nelegalitate, recurentul-pârât a susţinut că H.G. nr. 250/2007 este legală deoarece, ulterior adoptării acestui act normativ, Parlamentul României a adoptat Legea nr. 1/2009 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1045 - 22 decembrie 1989.

Principalele modificări vizate se referă, în esenţă, la corelarea normelor metodologice cu noile modificări referitoare la imobilele înstrăinate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului şi care nu se restituie în natură, pentru acestea acordându-se măsuri reparatorii în echivalent.

În final, recurentul-pârât a arătat că, pe lângă măsurile de protecţie a persoanelor evacuate sau care urmează a fi evacuate din imobilele restituite foştilor proprietari, introduse prin Legea nr. 1/2009, se adaugă şi cele prevăzute de O.U.G. nr. 68/2006 privind măsurile pentru dezvoltarea activităţii în domeniul construcţiilor de locuinţe prin programe la nivel naţional, aprobată prin Legea nr. 515/2006 şi de O.U.G. nr. 74/2007 privind asigurarea fondului de locuinţe sociale destinate chiriaşilor evacuaţi sau care urmează a fi evacuaţi din locuinţele retrocedate foştilor proprietari, cu modificările şi completările ulterioare, aprobată prin Legea nr. 84/2008.

Pentru aceste motive, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului şi respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.

4. Apărările intimaţilor reclamanţi prin întâmpinarea formulată, în esenţă, intimaţii-reclamanţi au solicitat respingerea recursului, ca nefondat arătând că hotărârea primei instanţe este corectă şi bine fundamentată din perspectiva juridică.

5. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaţilor, şi urmare a reverificării prevederilor legale în discuţie, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele în continuare expuse.

Recurentul Guvernul României, printr-un prim set de critici, a susţinut că hotărârea este nelegală întrucât prima instanţă nu s-ar fi pronunţat şi nu ar fi analizat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată.

Nu poate fi primită o atare critică şi nu se impune reformarea hotărârii în condiţiile în care, prima instanţă, chiar în maniera implicită, s-a pronunţat asupra unui atare aspect prin aceea că a dat curs şi a aplicat soluţia de unificare a practicii judiciare în această materie.

Este relevantă şi deplin aplicabilă, aşadar, şi în prezenta cauză, soluţia de unificare a practicii adoptată de către Plenul secţiei de contencios administrativ a ICCJ, din data de 20 februarie 2006, potrivit căreia, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la acea dată, excepţia de nelegalitate poate fi invocată atât cu privire la actele administrative cu caracter individual cât şi cu privire la actele administrative cu caracter normativ.

Înalta Curte arată, aşadar, că în ceea ce priveşte litigiile supuse Codului de procedură civilă din 1865, cum este şi cel de faţă, interpretarea sistematică, logică şi istorico-teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că excepţia de nelegalitate este admisibilă atât pentru actele administrative unilaterale cu caracter individual, cât şi pentru cele cu caracter normativ, principiul coerenţei legislative impunând ca mecanismul procesual al excepţiei de nelegalitate să nu fie aplicat restrictiv.

Concluzionând aşadar pe această prima critică, Înalta Curte o va respinge, apreciind ca soluţia primei instanţe este corectă şi conformă cu practica judiciară constantă a instanţei supreme care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Nefondate sunt şi celelalte critici ale recurentului pârât în ceea ce priveşte soluţia pe fond a primei instanţe, reţinându-se, de altfel, că, prin cererea de recurs, recurentul a prezentat o serie de argumente pur teoretice fără însă a combate în mod efectiv argumentul instanţei de fond potrivit cu care norma secundară, cuprinsă în H.G. nr. 250/2007, adaugă în mod evident la norma legală în baza căreia a fost emisă, încălcând ierarhia actelor normative, acest din urmă principiu fiind expres consacrat de art. 4 din Legea nr. 24/2000.

În concret, dispoziţiile art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, prevăd o singură condiţie de stabilire a despăgubirilor şi anume valoarea de piaţă a construcţiei respective, astfel cum rezultă fără echivoc din textul actului normativ, citat în cuprinsul sentinţei atacate şi reiterat la pct. 2 din prezenta decizie.

În ceea ce priveşte prevederile art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, adoptate şi aprobate prin H.G. nr. 250/2007, cu referire expresă la respectiva reglementare, instanţă de recurs constată, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, că, în adevăr, în cuprinsul normei metodologice a cărei nelegalitate s-a invocat, a fost adăugată o a doua condiţie în funcţie de care urmează a se stabili despăgubirile şi anume, valoarea contabilă de înregistrare a construcţiei în activul patrimonial al unităţii deţinătoare. Şi conţinutul textului aplicabil din norma metodologică a fost redat în considerentele sentinţei atacate astfel că nu se impune reiterarea lui şi în contextul examinării prezentei cereri de recurs.

Se apreciază astfel ca fiind judicioasă şi deplin fundamentată din perspectivă juridică soluţia primei instanţe, în sensul constatării nelegalităţii prevederilor art. 10 pct. 5 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate prin H.G. nr. 250/2007, cu referire la valoare minimă a construcţiei, întrucât, astfel cum bine s-a reţinut, în timp ce legea prevede drept unic criteriu de stabilire a despăgubirilor, valoarea de piaţă a construcţiei, norma secundară a instituit şi un al doilea criteriu, respectiv valoarea contabilă de înregistrare a construcţiei în activul patrimonial al unităţii deţinătoare.

Acest din urmă criteriu constituie totodată, pragul minim al despăgubirii, pentru argumentele de text dar şi de logică juridică prezentate, la care şi instanţa de recurs achiesează.

Că este aşa o demonstrează şi situaţia concretă, factuală a litigiului în cursul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate, în care s-a învederat că valoarea de piaţă a construcţiilor aparţinând unităţii deţinătoare SC G. SA este "0", îndeplinind condiţiile necesare casării.

Potrivit dispoziţiilor cuprinse în art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 singura condiţie de stabilire a despăgubirilor este valoarea de piaţă a construcţiei respective, în vreme ce prin art. 10.5 din H.G. nr. 250/2007 a fost adăugată condiţiei prevăzute de Legea 10/2001 o nouă condiţie privitoare la limita minimă a despăgubirilor şi anume, nu mai mică decât valoarea contabilă a construcţiei.

Hotărârile de guvern stabilesc însă numai modul în care legile vor fi efectiv puse în aplicare sau alte aspecte organizatorice privind implementarea acestora, neputând completa şi nici modifica o normă cu forţă juridică superioară, cum este legea organică.

Aşa fiind, nici H.G. nr. 250/2007 nu poate să prevadă condiţii noi, suplimentare în funcţie de care se stabilesc despăgubirile potrivit art. 10 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, întrucât nici această hotărâre de guvern nu se poate substitui legii organice şi nu poate modifica conţinutul acesteia şi implicit nici voinţa legiuitorului,

Prin urmare, reţinând că în mod corect a fost admisă excepţia de nelegalitate invocată, în ceea ce priveşte dispoziţia finală a art. 10.5 din H.G. nr. 250/2007, vizând în esenţă valoarea minimă a construcţiei, Înalta Curte, în temeiul art. 312, cu referire la art. 304 pct. 9 şi la art. 3041 C. proc. civ., coroborat cu prevederile art. 20 şi ale art. 4 din Legea 554/2004, cu modificări, va respinge ca nefondat recursul de faţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva Sentinţei civile nr. 1209 din 4 aprilie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 octombrie 2017.

Procesat de GGC - LM