Applicability of six-month deadline to unilateral administrative acts in conflict of interest cases

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 4 martie 2015, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A., B., C. şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Călăraşi - Centrul Local Budeşti Mitreni, anularea cererilor unice de plată pe suprafaţă (SAPS) Campania 2012 depuse de către: C. - ID "X"., soţul persoanei evaluate, A., nr. Dosar X din 5 aprilie 2012, conform cererii unice de plată pe suprafaţă 2012, suprafaţa agricolă solicitată este de 27,21 ha; B. - ID "Y"., copilul persoanei evaluate, nr. Dosar Y din 5 aprilie 2012, conform cererii unice de plată pe suprafaţă 2012, suprafaţa agricolă solicitată este de 49,79 ha.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 1699 din data de 16 iunie 2015, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins acţiunea reclamantei, constatând prescris dreptul material la acţiune.

A reţinut instanţa că, potrivit art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în cazul în care raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul de 15 zile de la primire, termenul de sesizare a instanţei de contencios administrativ este de 6 luni.

Astfel, în speţă, Raportul de evaluare nr. 14478/G/II din 2 aprilie 2014 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate (prin care s-a constatat că persoana evaluată, A., a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin nerespectarea dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003) a fost comunicat pârâtei A. la data de 7 aprilie 2015.

Pârâta nu a contestat raportul, astfel că, la data de 23 aprilie 2014, acesta a rămas definitiv, de la această dată începând să curgă termenul de 6 luni reglementat de art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

Termenul s-a împlinit la 23 octombrie 2014, iar acţiunea a fost introdusă pe rolul instanţei la data de 4 martie 2015.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

A susţinut recurenta-reclamantă, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat greşit aplicabilitatea normelor prevăzute de Legea nr. 176/2010 faţă de situaţiile încheierii de acte sau contracte de către persoane găsite în stare de conflict de interese, acte pe care legea le consideră lovite de nulitate absolută.

Potrivit art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare fiind definitiv, "toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută."

A mai arătat recurenta că, potrivit art. 1247, art. 1249 alin. (1) şi art. 2502 alin. (1) şi (2) pct. 3 C. civ., nulitatea absolută a actului juridic nu este supusă prescripţiei extinctive, fiind imprescriptibilă.

A apreciat recurenta că instanţa de fond în mod greşit a interpretat prevederile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, referitor la faptul că termenul de 6 luni este un termen de decădere legal, pentru că, în speţă, actele sunt lovite de nulitate absolută, fiind încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, acest termen negăsindu-şi aplicare.

Prin urmare, constatându-se încălcarea regimului juridic al conflictului de interese printr-un raport de evaluare definitiv, actele juridice încheiate de intimata-pârâtă A. cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese vor fi sancţionate, potrivit art. 23 din Legea nr. 176/2010, cu nulitatea absolută şi, eventual, cu repunerea părţilor în situaţia anterioară, în vederea înlăturării în întregime a efectelor încheiate cu nerespectarea condiţiilor legale de validitate şi a acoperirii eventualelor prejudicii.

A conchis recurenta că cererea de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea cererilor unice de plată pe suprafaţă a fost formulată în temeiul art. 23 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, lege specială, care este pe deplin aplicabilă, întrucât rolul reglementării conflictului de interese este acela de a preveni situaţiile în care funcţionarii publici sau demnitarii ar sluji interesul personal, datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaţilor lor un anumit avantaj.

3. Apărările intimaţilor

Intimata-pârâtă A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A apreciat că instanţa de fond în mod corect s-a raportat la dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, dispoziţii invocate chiar de către reclamanta Agenţia Naţională de Integritate prin cererea de chemare în judecată şi potrivit cu care, în situaţia în care raportul de evaluare nu a fost contestat, ANI sesizează "în termen de 6 luni organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese".

În cauză, recurenta-reclamantă a introdus acţiunea la data de 4 martie 2015, la mai bine de 4 luni de la expirarea termenului prevăzut de lege.

4. Procedura de soluţionare a recursului

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 27 aprilie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin Încheierea din 8 iunie 2017, Completul de filtru a constatat, în funcţie de conţinutul Raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

4.2. Cu privire la fondul recursului

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

4.2.1. Problema care se pune în cauza de faţă, referitoare la felul actelor ce au fost încheiate de intimata-pârâtă A., funcţionar public în cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese, în raport de care să se stabilească felul nulităţii aplicabile acestora, nulitatea absolută (conform dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 176/2010), în privinţa căreia nu ar exista un termen de prescripţie, sau nulitate relativă, în privinţa căreia ar fi incident termenul de 6 luni (prevăzut de art. 22 din Legea nr. 176/2010), a fost analizată şi în considerentele Deciziei nr. 10/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii privind examinarea recursului în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 22, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, în vigoare de la 24 octombrie 2017, publicată în M. Of. , Partea I nr. 840 din 24 octombrie 2017.

Astfel, în analiza recursului de faţă, Înalta Curte va avea în vedere şi aspectele care au incidenţă în prezenta cauză şi care au fost lămurite prin decizia menţionată.

4.2.2. În cauză, obiectul acţiunii vizează anularea cererilor unice de plată pe suprafaţă (SAPS) Campania 2012 depuse de C. - ID "Z", soţul persoanei evaluate, A., şi de B. - ID "Y", fiul persoanei evaluate.

Prin Raportul de evaluare nr. 14478/G/II din 2 aprilie 2014 s-a constatat că persoana evaluată, A., a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin nerespectarea dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Agenţia Naţională de Integritate şi-a întemeiat acţiunea atât pe art. 22, cât şi pe 23 din Legea nr. 176/2010, apreciind, în esenţă, că, în conţinutul prevederilor cuprinse la art. 22 din Legea nr. 176/2010, este explicită cerinţa ca raportul de evaluare să fie definitiv pentru ca o acţiune de anulare acte juridice să fie promovată şi că art. 23 din acelaşi act normativ se referă la cazul unui conflict de interese, ceea ce presupune că situaţia respectivă este stabilită definitiv, nemaifiind posibile discuţii cu privire la existenţa ei.

De asemenea, recurenta-reclamantă apreciază că este vorba despre acte lovite de nulitate absolută, nefiind incident termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 22 din lege.

4.2.3. Completul competent să judece recursul în interesul legii care a pronunţat Decizia nr. 10/2017 menţionată anterior a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 22, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare (Legea nr. 176/2010), în vederea stabilirii instanţei competente să soluţioneze acţiunea având ca obiect anularea contractului de muncă sau a contractului civil, formulată de Agenţia Naţională de Integritate, ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat existenţa unui conflict de interese.

Prin Decizia nr. 10/2017, s-au analizat dispoziţiile art. 22, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010, lămurindu-se şi anumite aspecte care au incidenţă în prezenta cauză.

Astfel, în decizie s-au reţinut următoarele:

"

66. Cu privire la obiectul sesizării, din analiza practicii neunitare ataşate cererii de recurs în interesul legii rezultă că jurisprudenţa neunitară vizează stabilirea instanţei competente material să soluţioneze cererile de chemare în judecată formulate de Agenţia Naţională de Integritate care au ca obiect constatarea nulităţii absolute a unor acte juridice din categoria celor menţionate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 (acte juridice care, potrivit hotărârilor judecătoreşti anexate sesizării, respectiv comunicate de curţile de apel, pot consta în: contracte de muncă, contracte civile pentru desfăşurarea unor activităţi la birouri parlamentare, contracte de finanţare încheiate de autorităţile locale cu asociaţii sportive, contracte de furnizare servicii medicale, contracte de închiriere păşune etc.) pretins a fi încheiate, direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese.

67. Astfel, în vreme ce o secţie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a considerat că aceste acţiuni sunt întotdeauna de competenţa instanţei de contencios administrativ, conform art. 24 din Legea nr. 176/2010, indiferent de natura actului juridic, o altă secţie a aceleiaşi instanţe a apreciat că, într-o asemenea ipoteză, instanţa competentă se determină în raport cu natura contractului.

68. În consecinţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să stabilească, prin hotărâre pronunţată în recurs în interesul legii, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010, dacă instanţa competentă material să soluţioneze acţiunea având ca obiect constatarea nulităţii actelor juridice din categoria celor menţionate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, formulată de Agenţia Naţională de Integritate, ulterior constatării existenţei conflictului de interese, este, în toate cazurile, instanţa de contencios administrativ sau aceasta se determină prin raportare la natura juridică a actului juridic (a contractului, în cazul sesizării de faţă) a cărui nulitate absolută se solicită a se constata.

69. Cu referire la dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 se reţine că nu au fost anexate sesizării hotărâri judecătoreşti prin care să fie soluţionate cereri de anulare a actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese [prevăzute la art. 22 alin. (2)] care sunt date în mod expres în competenţa instanţei de contencios administrativ.

70. Cu toate acestea, în vederea soluţionării recursului în interesul legii este necesară interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 22, 23 şi 24 din Legea nr. 176/2010, întrucât unele dintre argumentele exprimate în opiniile jurisprudenţiale pun în discuţie şi sfera de reglementare a art. 22.

71. Analizând recursul în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se constată următoarele:

72. Legea nr. 176/2010 are în obiectul de reglementare integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, iar unul din principalele mijloace de atingere a scopului legii constă în instituirea în sarcina anumitor categorii de persoane, expres menţionate în cuprinsul art. 1 alin. (1), a obligaţiei declarării intereselor.

73. Regimul juridic al acestei obligaţii, precum şi consecinţele constatării existenţei conflictului de interese sunt reglementate atât de actul normativ amintit, cât şi de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 161/2003).

74. Potrivit art. 32 din Legea nr. 176/2010:

"

Dispoziţiile prezentei legi se completează cu cele ale Legii nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele aduse prin prezenta lege, ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările şi completările ulterioare, ale Codului de procedură civilă, ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu dispoziţiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi şi Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare".

75. Având în vedere că sediul materiei în ceea ce priveşte conflictul de interese (definiţie şi principii) se regăseşte în capitolul II din titlul IV al Legii nr. 161/2003 şi faţă de dispoziţiile legale evocate, se impune interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 22, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010, precum şi a prevederilor Legii nr. 161/2003 în scopul asigurării dezideratului de unitate şi coerenţă a sistemului normativ.

76. Astfel, din cuprinsul Legii nr. 176/2010 rezultă că Agenţia Naţională de Integritate este autoritatea competentă să întocmească rapoartele de evaluare a existenţei sau inexistenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate [art. 21 şi art. 22 alin. (4)].

77. În situaţia constatării existenţei conflictului de interese, în condiţiile şi termenul prevăzute de lege, după întocmirea raportului corespunzător şi după parcurgerea procedurii judiciare sau expirarea termenului de contestare, după caz, Agenţia Naţională de Integritate poate cere instanţei competente anularea următoarelor categorii de acte juridice:

a) - "acte emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese" [art. 22 alin. (2)] şi

b) - "acte juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese" (art. 23).

78. Definiţia noţiunii de "conflict de interese" se regăseşte în cuprinsul Legii nr. 161/2003, care, totodată, reglementează atât cazul de nulitate absolută a actelor emise sau încheiate prin încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, cât şi dreptul la acţiune al persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese.

79. Astfel, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

80. Conform art. 72 alin. (1) din aceeaşi lege: "Persoana care exercită funcţia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcţii asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I."

81. Art. 73 alin. (2) din lege dispune că: "Actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea obligaţiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

82. În sfârşit, potrivit art. 75 din acelaşi act normativ: "Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese prevăzut în prezenta secţiune se poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura actului emis sau încheiat."

83. Dispoziţii identice sunt prevăzute pentru aleşii locali (conform art. 76 şi 78 din Legea nr. 161/2003).

84. În consecinţă, atunci când titularul acţiunii în anularea actului emis sau încheiat prin încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese este "persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim", cererea de chemare în judecată se va soluţiona de instanţa competentă în raport cu natura actului, care poate fi cea de contencios administrativ [în cazul actelor administrative unilaterale, precum şi în cazul contractelor administrative definite în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare], instanţa civilă (în cazul contractelor civile) sau instanţa de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă).

85. Interpretând sistematic dispoziţiile Legii nr. 176/2010, prin raportare la Legea nr. 161/2003, se constată că natura juridică a actului este decisivă în stabilirea instanţei competente material să soluţioneze acţiunea în anularea acestuia, în primul rând din motive de coerenţă normativă (ubi eadem ratio ibi eadem jus).

86. În caz contrar, nu ar exista o justificare raţională pentru ca, de exemplu, acţiunea în constatarea nulităţii absolute a unui contract civil, pentru motivul că a fost încheiat cu încălcarea obligaţiilor referitoare la conflictul de interese, să fie judecată, potrivit Legii nr. 176/2010, de instanţa de contencios administrativ, în cazul în care reclamantă este Agenţia Naţională de Integritate, şi de instanţa civilă, potrivit Legii nr. 161/2003, în cazul în care reclamantă este persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.

87. În consecinţă, per a contrario, indiferent de titularul acţiunii, acelaşi tip de acţiune se va judeca de aceeaşi instanţă în raport cu natura juridică a actului.

88. Aceeaşi concluzie rezultă şi din interpretarea gramaticală a prevederilor art. 22 şi art. 23 din Legea nr. 176/2010, justificată de folosirea alternativă a noţiunilor de acte "emise, adoptate sau întocmite", în cuprinsul art. 22, şi de acte "încheiate", în cuprinsul art. 23.

89. În acest sens se apreciază că distincţia de ordin terminologic pe care legiuitorul o face între actele "emise, adoptate sau întocmite" menţionate la art. 22 alin. (2) şi (3) şi actele juridice sau administrative "încheiate" reglementate de art. 23 nu are altă justificare decât aceea că primele constau în acte administrative unilaterale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pe când ultimele sunt reprezentate de contracte (administrative, civile sau de muncă).

90. Trimiterea expresă pe care doar art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 o face la posibilitatea instanţei de a dispune repunerea părţilor în situaţia anterioară, ca efect al constatării nulităţii actului juridic, arată cu claritate că în acest caz obiectul reglementării este de natură contractuală.

91. Or, în contextul în care art. 22 - 24 din lege reglementează în principal condiţiile de exercitare a acţiunii în justiţie şi competenţa materială a instanţei, distincţia între acte administrative unilaterale şi contracte semnifică tocmai regimul procesual distinct generat de această clasificare. Consecinţa este aceea că acţiunea în anularea actelor "emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese" întemeiată pe dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se va judeca de instanţa de contencios administrativ competentă, conform art. 24 din aceeaşi lege, atât datorită dispoziţiei exprese a legii, cât şi a naturii administrative a acestor acte, pe când acţiunea în constatarea nulităţii absolute a unui contract se va judeca de instanţa competentă în raport cu natura contractului, respectiv instanţa civilă (în cazul contractelor civile), instanţa de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă) sau instanţa de contencios administrativ (în cazul contractelor administrative).

92. De asemenea, având în vedere că interpretarea priveşte reglementări cuprinse în articole şi alineate distincte, este necesar a se avea în vedere şi intenţia legiuitorului, aşa cum rezultă din tehnica legislativă folosită.

93. Astfel, folosirea unor articole distincte semnifică intenţia legiuitorului de a reglementa ipoteze juridice distincte (conform art. 48 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), ceea ce înseamnă că art. 22 şi art. 23 din Legea nr. 176/2010 au obiect de reglementare diferit şi trebuie interpretate astfel încât să producă în mod distinct efecte. Elementul care le diferenţiază priveşte instanţa competentă material să soluţioneze acţiunea în anulare/constatarea nulităţii absolute.

94. Într-adevăr, dacă s-ar lua în considerare doar felul acţiunii, prevederile referitoare la contracte ar fi fost deja reglementate în cuprinsul art. 22, care menţionează diferite tipuri de acţiuni (acţiunea în anularea raportului de evaluare a conflictului de interese, acţiunea în anularea raportului de evaluare a incompatibilităţii, precum şi acţiuni în anularea actelor administrative emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese sau incompatibilităţile).

95. Aşadar, doar regimul procesual diferit justifică tehnica legislativă folosită de legiuitor. Omisiunea de a indica expres instanţa competentă material să judece acţiunile întemeiate pe dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 semnifică tocmai diversitatea situaţiilor care pot rezulta din natura contractului.

96. Cu referire la considerentele exprimate în susţinerea primei orientări jurisprudenţiale, conform cărora: "(..) cererea de anulare a respectivelor contracte are un caracter subsidiar acţiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, şi cauza principală a nulităţii acestora. Aşadar, competenţa de soluţionare se determină în raport cu cererea principală, care este acţiunea de constatare a conflictului de interese", se reţine că, deşi nu se poate contesta că cererea de constatare a nulităţii absolute a actelor juridice în discuţie trebuie să fie precedată de constatarea existenţei unui conflict de interese, respectiv că anularea actelor juridice la care face referire art. 23 din Legea nr. 176/2010 este o consecinţă a constatării, în condiţiile legii, a unui conflict de interese, din punct de vedere procedural nu există niciun argument legal pentru care să se poată aprecia că operează o prorogare de competenţă în sensul menţionat.

97. Astfel, dispoziţiile art. 123 C. proc. civ., care prevăd că cererile accesorii, adiţionale şi incidentale se judecă de instanţa competentă să soluţioneze cererea principală, au ca situaţie premisă formularea mai multor cereri, care nu au toate caracter principal, în cadrul aceluiaşi proces.

98. Or, în ipoteza analizată, constatarea existenţei conflictului de interese şi cererea de constatare a nulităţii actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese sunt proceduri distincte care nu pot fi soluţionate concomitent.

99. În plus, constatarea existenţei conflictului de interese se face prin raportul de evaluare întocmit de inspectorul de integritate, raport împotriva căruia persoana care face obiectul evaluării poate formula contestaţie în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ, conform art. 22 din Legea nr. 176/2010, după cum aceasta poate alege să nu conteste acest raport, neexistând în acest caz o acţiune pretins principală adresată instanţei de contencios administrativ.

100. Prin urmare, nu se poate considera că instanţa competentă conform art. 22 din Legea nr. 176/2010 va soluţiona şi cererile formulate în condiţiile art. 23 din acelaşi act normativ, dispoziţiile art. 123 C. proc. civ. nefiind aplicabile, pentru considerentele expuse.

101. Din perspectiva argumentelor prin care s-a susţinut că Legea nr. 176/2010 nu conţine o normă expresă care să abiliteze Agenţia Naţională de Integritate să sesizeze instanţa specializată în soluţionarea conflictelor de muncă se constată că dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 au valoare de lege specială, în sensul art. 267 lit. d) C. muncii, şi aceasta conferă legitimare procesuală activă Agenţiei Naţionale de Integritate.

102. Cu referire la dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 176/2010, în prima opinie jurisprudenţială, s-a arătat că ar fi redundante dacă nu s-ar fi intenţionat să se atribuie instanţelor de contencios administrativ competenţa de anulare a tuturor actelor încheiate cu nerespectarea dispoziţiilor acestui act normativ. În cea de-a doua orientare jurisprudenţială s-a arătat că, dimpotrivă, reglementarea cuprinsă în art. 24 este un argument în sensul că instanţa competentă se determină prin raportare la natura actului a cărui nulitate se solicită, pentru că numai în acest mod se explică de ce legiuitorul s-a referit în conţinutul art. 23 din Legea nr. 176/2010 la acte juridice sau administrative încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese.

103. Aşa cum s-a arătat deja, interpretarea sistematică, dar şi logico-juridică a dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din lege conduce la concluzia că necesitatea reglementării în mod distinct a regulilor de competenţă aplicabile acţiunilor introduse la instanţele de contencios administrativ este justificată de împrejurarea că ipoteza art. 23 cuprinde atât acte juridice administrative încheiate (aşadar care au un caracter bilateral/multilateral de natură contractuală), cât şi o largă varietate de acte juridice din sfera de reglementare a ramurilor de drept privat, care atrag norme de competenţă specifice naturii juridice a acestora.

104. Sensul art. 24 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 este acela de a institui aplicarea normelor de competenţă din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, tuturor acţiunilor introduse la instanţele de contencios administrativ, care reprezintă dreptul comun în materie, derogatoriu de la dispoziţiile generale cuprinse în Codul de procedură civilă. În acest mod, legiuitorul a ales să dea prioritate, în privinţa regulilor de competenţă, prevederilor Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, iar nu celor cuprinse în Codul de procedură civilă, act normativ care, potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 176/2010, se aplică în completare.

105. O dispoziţie asemănătoare nu a fost necesar a fi edictată pentru acţiunile introduse pe rolul altor instanţe decât cele de contencios administrativ deoarece, în privinţa acestora, Legea nr. 176/2010 nu a adus nicio modificare regulilor de stabilire a instanţei competente.

106. Totodată, deşi sancţiunea nulităţii actelor juridice sau administrative prevăzute la art. 23 din lege reprezintă o consecinţă a încălcării dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, constatată prin raportul de evaluare (nefiind, aşadar, necesar ca instanţa sesizată să facă analiza condiţiilor de valabilitate ale actelor juridice), alin. (3) al aceluiaşi text prevede şi posibilitatea instanţei de a dispune repunerea părţilor în situaţia anterioară.

107. Or, în acest din urmă caz, în sprijinul orientării jurisprudenţiale care susţine determinarea instanţei competente în funcţie de natura actului juridic pledează şi argumente care ţin de respectarea principiului specializării instanţelor cu consecinţe în planul calităţii actului de justiţie."

4.2.4. Din considerentele avute în vedere de Completul competent să judece recursul în interesul legii al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, reiese că, în situaţia constatării existenţei conflictului de interese, în condiţiile şi termenul prevăzute de lege, după întocmirea raportului corespunzător şi după parcurgerea procedurii judiciare sau expirarea termenului de contestare, după caz,

"Agenţia Naţională de Integritate poate cere instanţei competente anularea următoarelor categorii de acte juridice:

a) - "acte emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese" [art. 22 alin. (2)] şi

b) - "acte juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese" (art. 23)."

De asemenea, s-a mai reţinut şi faptul că distincţia de ordin terminologic pe care legiuitorul o face între actele "emise, adoptate sau întocmite" menţionate la art. 22 alin. (2) şi (3) şi actele juridice sau administrative "încheiate" reglementate de art. 23 nu are altă justificare decât aceea că primele constau în acte administrative unilaterale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pe când ultimele sunt reprezentate de contracte (administrative, civile sau de muncă).

Trimiterea expresă pe care doar art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 o face la posibilitatea instanţei de a dispune repunerea părţilor în situaţia anterioară, ca efect al constatării nulităţii actului juridic, arată cu claritate că în acest caz obiectul reglementării este de natură contractuală.

Persoana evaluată, intimata-pârâtă A., în calitate de funcţionar public în cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, a semnat/contrasemnat şi a efectuat al doilea control administrativ asupra cererilor unice de plată pe suprafaţă depuse de C. şi de B.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, acţiunea în anularea cererilor unice de plată pe suprafaţă, cu care a fost învestită instanţa de contencios administrativ, nu poate fi întemeiată atât pe dispoziţiile art. 22, cât şi pe cele ale art. 23 din Legea nr. 176/2010.

Art. 22 şi art. 23 din Legea nr. 176/2010 au obiect de reglementare diferit şi trebuie interpretate astfel încât să producă în mod distinct efecte, după cum s-a statuat în Decizia nr. 10/2017.

Fiind vorba despre acte administrative unilaterale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi nu de contracte (administrative, civile sau de muncă), sunt incidente dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a reţinut incidenţa termenului de 6 luni reglementat de art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, apreciind că, în raport cu data rămânerii definitive a Raportului de evaluare nr. 14478/G/II/02 aprilie 2014, 23 aprilie 2014, şi cu data formulării acţiunii, 04 martie 2015, acest termen a fost depăşit, fiind prescris, în cauză, dreptul material la acţiune.

4.3. Soluţia instanţei de recurs

Faţă de considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 1699 din 16 iunie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 octombrie 2017.

Procesat de GGC - LM