Eligibility of cash-paid personnel expenses under rural development funding contracts and payment instruction annexes

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bacău a chemat în judecată pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi a solicitat anularea actului administrativ prin care A.P.D.R.P. - C.R.P.D.R.P. Iaşi a respins la plată cheltuielile efectuate în cadrul proiectului "Sprijinirea dezvoltării antreprenoriatului local prin promovarea potenţialului economic al zonei Valea Muntelui în cadrul Târgului de Produse Tradiţionale, Artizanat şi Turism - G.A.L. Valea Muntelui" şi plata integrală a sumei solicitate prin Cererea de plată x/1, respectiv 69.166,38 RON fără TVA.

II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

2. Prin Sentinţa civilă nr. 45 din 26 martie 2015, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bacău, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca nefondată.

3. Pentru a pronunţa această sentinţă, curtea de apel a reţinut că măsurile dispuse sunt justificate de dispoziţiile legale aplicabile, întrucât suma de 37.507,05 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul, achitată în numerar de reclamantă, nu se încadrează în cele enumerate exemplificativ în Anexa IV - instrucţiuni de plată aferente Măsurii 41, fiind lipsit de relevanţă faptul că reclamanta a încheiat contracte de muncă şi a achitat taxe şi impozite pentru personalul încadrat, iar decizia Curţii Constituţionale nr. 859 din 16 iunie 2009 nu justifică plata în numerar a salariilor, reclamanta nefăcând dovada că s-ar fi aflat în situaţiile avute în vedere de instanţa constituţională.

III Recursul formulat de reclamantă

4. Împotriva acestei sentinţe, a formulat recurs reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bacău, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecarea litigiului în fond, anularea actului administrativ prin care s-au respins la plată cheltuielile efectuate în cadrul proiectului "Sprijinirea dezvoltării antreprenoriatului local prin promovarea potenţialului economic al zonei Valea Muntelui în cadrul Târgului de Produse Tradiţionale, Artizanat şi Turism - G.A.L. Valea Muntelui" şi plata integrală a sumei solicitate prin Cererea de plată nr. x/1, respectiv a sumei de 69.166,38 RON, plata cheltuielilor de judecată.

5. În motivarea recursului, a arătat că respingerea acţiunii s-a făcut în baza unei interpretări subiective şi eronate privind lipsa încadrării cheltuielilor în sumă de 37.256 RON, efectuate cu personalul, într-o enumerare exemplificativă; motivarea primei instanţe este, de fapt, inexistentă, întrucât doar face o afirmaţie, fără să argumenteze în fapt şi în drept de ce "cheltuielile cu personalul nici nu se regăsesc şi nici nu se circumscriu situaţiilor juridice exemplificate în anexă".

6. Recurenta-reclamantă consideră că este îndreptăţită să îi fie restituită suma achitată personalului propriu în implementarea proiectului sus-menţionat, având în vedere ceea ce prevede anexa nr. 4 a Contractului de finanţare nr. y, "Instrucţiuni de plată pentru beneficiarii măsurii 41 - proiecte de servicii" şi faptul că a respectat aceste instrucţiuni, nefiind prevăzută în mod expres o menţiune "care nu permite plăţile în numerar pentru această categorie de cheltuieli", aşa cum în mod eronat a interpretat prima instanţă; a formulat cererea de plată pentru suma de 69.798 RON, însoţită de toate documentele justificative, prevăzute în instrucţiunile de plată, iar pentru plata cheltuielilor cu personalul în valoare de 37.256 RON au fost anexate toate statele de plată semnate de către angajaţi.

7. În mod evident, enumerarea dintre paranteze este exemplificativă şi nu limitativă, iar prima instanţă, în mod eronat sau superficial, nu face diferenţa între aceste două noţiuni, acesta fiind şi fundamentul existenţei exemplelor, faptul că situaţiilor precizate în mod expres într-o enumerare li se pot adăuga şi altele asemănătoare, prin urmare nu are logică şi este complet eronată motivarea primei instanţe; enumerarea exemplificativă dintre paranteze nu a urmărit să limiteze expres şi limitativ situaţiile juridice ce pot fi subscrise categoriei de "cheltuieli neexternalizate", ci, din contră, a lăsat loc. adiţionării şi a altor situaţii juridice asemănătoare; definiţia dată cheltuielii externalizate în Instrucţiunile de plată nu lasă loc. de interpretări:

"

Cheltuiala externalizată reprezintă cheltuiala aferentă bunurilor/serviciilor necesare desfăşurării proiectului şi care au fost achiziţionate de la terţi conform instrucţiunilor de achiziţie."; per a contrario, cheltuiala neexternalizată este cea efectuată cu resursele proprii, inclusiv resursa umană. Aşadar, cheltuielile efectuate cu resursele umane proprii, neachiziţionate de la terţi, se circumscriu situaţiilor juridice exemplificate în Anexa nr. 4 - Instrucţiunile de plată, pentru care se acceptă şi plata în numerar.

8. Recurenta a invocat dispoziţiile Contractului de finanţare nr. y, ale art. 1270 C. civ.

IV Apărările intimatei

9. Prin întâmpinare, intimata pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea recursului, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, instanţa de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecăţii.

10. Intimata-pârâtă a arătat că susţinerea recurentei, potrivit căreia "nu există nicio prevedere în sensul că plata drepturilor salariate să se facă doar prin virament într-un cont al salariatului" este nefondată, întrucât, potrivit Anexei II la contract, cheltuielile cu salariile nu sunt menţionate în categoria cheltuielilor pentru care este acceptată plata în numerar; sumele trecute în bugetul aferent contractului de finanţare reprezintă valori maxime care pot fi plătite beneficiarului cu condiţia ca acesta să prezinte în cererile de plată documente conforme cu prevederile contractului de finanţare, iar suma de 37.507,05 RON reprezintă reducere aplicată în conformitate cu Regulamentul(CE) nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului(CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală şi a fost declarată neeligibilă deoarece, potrivit art. 30 din această normă comunitară, în cazul în care diferenţa dintre suma solicitată de beneficiar şi suma autorizată la plată este mai mare de 3% din suma solicitată, se va aplica o reducere egală cu valoarea diferenţei dintre suma solicitată de beneficiar şi suma autorizată la plată.

11. A menţionat că, potrivit clauzelor contractuale cunoscute şi asumate de reclamantă, beneficiarul se obligă la respectarea prevederilor memorandumurilor de finanţare, acordurilor de finanţare, reglementărilor în vigoare privind asistenţa financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum şi la respectarea tuturor celorlalte clauze ale contractului de finanţare, iar necunoaşterea de către beneficiar a prevederilor legale comunitare şi naţionale în vigoare nu îl absolvă de respectarea şi aplicarea acestora, pentru acordarea finanţării nerambursabile putând fi luate în considerare doar cheltuielile eligibile, cheltuielile prevăzute în bugetul proiectului având caracter estimativ şi reprezentând plafonul maxim pentru cheltuielile eligibile. Sumele prevăzute în bugetul indicativ nu reprezintă un drept câştigat automat prin semnarea contractului de finanţare, ele trebuie justificate de beneficiar cu documente care să ateste efectuarea lor cu respectarea regulilor de finanţare specifice FEADR.

V Procedura de filtrare a recursului

12. Potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii recursului, prin care s-a constatat că cererea de recurs întruneşte cerinţele de admisibilitate. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 8 decembrie 2016, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. şi a dispus comunicarea actului către părţi, conform alineatului (4) al aceluiaşi articol.Părţile nu au depus punct de vedere asupra raportului.

13. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 30 martie 2016, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

VI Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

14. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

15. Reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bacău a solicitat anularea actului administrativ prin care Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit a respins la plată cheltuielile efectuate în cadrul Contractului de finanţare pentru proiecte de servicii nr. z din 16 octombrie 2013 şi plata integrală a sumei solicitate prin Cererea de plată x/1, respectiv 69.166,38 RON fără TVA.

16. La data de 16 octombrie 2013, între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, în calitate de autoritate contractantă, şi Camera de Comerţ şi Industrie Bacău, în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de finanţare pentru proiecte de servicii nr. z din 16 octombrie 2013, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru proiectul "Sprijinirea dezvoltării antreprenoriatului local prin promovarea potenţialului economic al zonei Valea Muntelui în cadrul Târgului de Produse Tradiţionale, Artizanat şi Turism - G.A.L. Valea Muntelui".

17. Pentru prima tranşă de plată, reclamanta a formulat cererea de plată nr. 1, prin care a solicitat suma de 69.166,38 RON. Prin Notificarea nr. 9176 din 22 mai 2014, Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit - Centrul Regional de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Nord Est Iaşi a comunicat reclamantei că acceptă la plată suma de 31.659,33 RON, suma respinsă la plată fiind de 37.507,05 RON, cheltuială neeligibilă, compusă din 37.256,00 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul, şi 215 RON, reprezentând TVA, motivat de nerespectarea "Instrucţiunilor de plată pentru beneficiarii Măsurii 41 - Proiecte de servicii", în care se menţionează că pentru cheltuieli neexternalizate se poate accepta şi plata în numerar acolo unde este cazul (de ex. pentru cheltuieli privind privind închirierea de spaţii, consumabile, cazarea, masa, transportul rutier/feroviar); s-a menţionat faptul că, având în vedere valoarea cheltuielilor neeligibile, care depăşea 3% din valoare solicitată la plată, s-a aplicat o sancţiune egală cu valoarea cheltuielilor respinse, conform art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 65/2011.

18. Contestaţia formulată de reclamantă împotriva notificării a fost respinsă de pârâtă prin Decizia nr. E 18.579 din 14 iulie 2014. S-a arătat că, în conformitate cu prevederile Anexei IV - Instrucţiuni de plată aferente Măsurii 41 - proiecte de servicii (aferente Măsurilor 111, 143 şi 322 - componenta c), la dosarul cererii de plată se ataşează, pe lângă alte documente, inclusiv pentru cheltuielile neexternalizate, ordinele de plată şi extrasele de cont care atestă plata acestora, în instrucţiunile de plată fiind menţionat că se poate accepta plata în numerar doar pentru cheltuielile neexternalizate privind cheltuieli privind închirierea de spaţii, consumabile, cazarea, masa, transportul rutier/feroviar, salariile nefiind incluse în categoria plăţilor efectuate în numerar,

19. În drepturile şi obligaţiile Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit s-a subrogat Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, conform alin. (3) din O.U.G. nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestei instituţii.

20. Înalta Curte constată că instanţa de fond a constatat în mod corect că dispoziţiile legale aplicabile în cauză, raportat la contractul de finanţare, justifică măsurile dispuse de pârâtă privind neeligibilitatea cheltuielilor cu personalul.

21. Suma de 37.507,05 RON a fost declarată neeligibilă în conformitate cu Regulamentul(CE) nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului(CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală şi a prevederilor contractului de finanţare.

22. Potrivit art. 30 - Reduceri şi excluderi din Regulamentul(CE) nr. 65/2011:

"

1. Plăţile se calculează în funcţie de ceea ce se constată a fi eligibil cu ocazia controalelor administrative.

Statul membru examinează cererea de plată primită de la beneficiar şi stabileşte sumele eligibile pentru ajutor. Acesta stabileşte: (a) suma plătibilă beneficiarului numai pe baza cererii de plată; (b) suma plătibilă beneficiarului după verificarea eligibilităţii cererii de plată.

În cazul în care suma stabilită în conformitate cu litera (a) depăşeşte cu peste 3% suma stabilită în conformitate cu litera (b), se aplică o reducere sumei stabilite în conformitate cu litera (b). Valoarea reducerii este dată de diferenţa dintre cele două sume.".

23. Beneficiarului i se acordă finanţare nerambursabilă în termenii şi condiţiile stabilite în contractul de finanţare, cheltuielile fiind eligibile numai în măsura în care acesta este respectat.

24. Potrivit dispoziţiilor art. 1270 alin. (1) C. civ., care reglementează forţa obligatorie a contractelor încheiate între părţi, "contractul valabil încheiat are putere de lege între părţile contractante".

25. Prin chiar dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Contractul de finanţare din 16 octombrie 2013, părţile s-au obligat "să respecte întocmai şi cu bună-credinţă fiecare dispoziţie a acestuia în conformitate cu principiul obligativităţii contractului între părţile contractante în temeiul art. 1270 C. civ. şi reglementărilor în vigoare"; potrivit art. 4 alin. (2) - Modalitatea de plată din contractul de finanţare, "Plata se va efectua pe baza cererilor de plată autorizate de Agenţie depuse de beneficiari şi însoţite de documentele justificative. Autorizarea cererilor de plată se face în urma verificărilor documentelor justificative prezentate de beneficiar conform cerinţelor Autorităţii Contractante prezentate în instrucţiunile de plată, Anexa IV la prezentul contract. Autorizarea cererilor de plată poate fi invalidată ulterior prin constatarea de nereguli"; de asemenea, art. 1 alin. (4) din Anexa I - Prevederi generale la contractul de finanţare prevede că "Beneficiarul trebuie să implementeze Proiectul cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat şi în concordanţă cu acest contract.", iar potrivit art. 3 alin. (1) din aceeaşi anexă, beneficiarul s-a obligat "să respecte pe toată durata contractului criteriile de eligibilitate şi de selecţie înscrise în cererea de finanţare"; faţă de prevederile art. 15 alin. (1) din aceeaşi anexă, conform cărora, Prin "neregulă" în accepţiunea prezentului contract, se înţelege orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, precum şi orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanţare, acordurilor de finanţare, reglementărilor în vigoare privind asistenţa financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum şi a prevederilor contractului de finanţare, caz în care cheltuiala este neeligibilă şi are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităţilor Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor şi a bugetului naţional.", beneficiarul cunoştea faptul că nerespectarea contractului constituie neregulă, iar cheltuiala este neeligibilă în această situaţie.

26. Cheltuielile cu personalul, a căror plată a fost respinsă de pârâtă, sunt eligibile potrivit contractului de finanţare, însă eligibilitatea este condiţionată de respectarea dispoziţiilor contractuale, iar acestea nu permiteau plăţile în numerar pentru această categorie de cheltuieli.

27. Contrar susţinerilor recurentei reclamante, în mod corect a constatat instanţa de fond că suma de 37.507,05 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul, achitată în numerar de reclamantă, nu se încadrează în cele enumerate exemplificativ în Anexa IV - Instrucţiuni de plată aferente Măsurii 41, dar nici nu se circumscriu situaţiilor juridice exemplificate, pentru care se acceptă şi plata în numerar, acestea referindu-se la cheltuieli privind închirierea de spaţii, consumabile, cazare, masă, transport rutier/feroviar.

28. Nu este prevăzută în mod expres o menţiune în sensul că nu se permit plăţile în numerar pentru această categorie de cheltuieli, acest aspect rezultă, însă, din instrucţiunile de plată, anexă a contractului de finanţare.

29. Anexa nr. 4 a contractului de finanţare nr. y, "Instrucţiuni de plată pentru beneficiarii măsurii 41 - proiecte de servicii (aferente Măsurilor 111, 143 şi 322 - componenta c)", parte integrantă a acestuia, având aceeaşi forţă juridică, potrivit art. 6 din contract, prevede că dosarul cererii de plată depusă de beneficiar trebuie să cuprindă documente justificative; pct. 2 prevede că "pentru cheltuielile neexternalizate se vor ataşa şi documentele justificative: facturi, ordine de plată, chitanţe, contracte etc."; cu privire la documentele de plată, se arată că trebuie să îndeplinească mai multe cerinţe, printre care şi aceea de a confirma că "plata nu s-a efectuat în numerar", ceea ce constituie regula, şi se menţionează că "pentru cheltuielile neexternalizate se poate accepta şi plata în numerar, acolo unde e cazul (de ex: pentru cheltuielile privind închirierea de spaţii, consumabilele, cazarea, masa, transportul rutier/feroviar)", ceea ce constituie excepţia.

30. Enumerarea este exemplificativă, însă nu rezultă că pentru toate cheltuielile neexternalizate se acceptă plata în numerar, ci numai "acolo unde este cazul", aceasta constituind o excepţie de la cerinţa potrivit căreia documentul de plată trebuie să confirme că plata nu s-a efectuat în numerar; faptul că şi cheltuielile cu personalul constituie cheltuieli neexternalizate nu conduce nicidecum la concluzia că şi pentru acestea se acceptă plata în numerar; cheltuielile cu personalul constituie o categorie distinctă în cadrul formularului de buget al proiectului pentru care s-a acordat finanţare nerambursabilă, cealaltă categorie fiind constituită din cheltuielile pentru derularea proiectului, astfel cum rezultă din chiar anexa II la contractul de finanţare; aceste cheltuieli, care reprezintă mai mult de jumătate din bugetul proiectului, nu pot fi asimilate cheltuielilor exemplificate în categoria cheltuielilor neexternalizate pentru care, prin excepţie, se acceptă plata în numerar, care se referă la cele privind închirieri, cazări, masă, transport, pe cale de consecinţă se aplică norma care prevede faptul că documentul de plată trebuie să confirme că plata nu s-a efectuat în numerar.

31. În ceea ce priveşte Decizia Curţii Constituţionale nr. 859 din 16 iunie 2009, prin aceasta s-a constatat că "prevederile art. 5 - 8 din O.U.G. nr. 149/2007 privind aprobarea unor măsuri în domeniul finanţelor publice sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se înţelege că plata drepturilor salariale prin card este obligatorie". Prevederile art. 5 - 8 din O.U.G. nr. 149/2007 reglementează măsurile necesare pentru plata drepturilor salariale ale personalului prin intermediul cardurilor, iar Curtea Constituţională a reţinut, referitor la obligarea personalului din instituţiile publice de a primi drepturile salariale prin intermediul cardului, că legiuitorul poate limita un drept doar pentru un interes de utilitate publică, şi nicidecum pentru un interes privat; este contrară, aşadar, constituţiei, obligarea personalului din instituţiile publice să primească drepturile salariale prin intermediul cardului, şi nu plata drepturilor salariale prin intermediul cardurilor, iar reclamanta nu a probat că se află într-o asemenea situaţie, în ceea ce priveşte personalul său, în sensul că respectarea obligaţiei ar fi determinat-o la obligarea acestuia la primirea salariului prin intermediul cardului; rezultă că decizia nu este de natură a justifica încălcarea de către reclamantă, în calitate de beneficiar al contractului de finanţare, a clauzelor contractuale, în condiţiile în care dispoziţiile acestuia sunt obligatorii pentru părţile contractante, iar nerespectarea conduce la neeligibilitatea cheltuielilor.

32. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantă, este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, raportat la contractul de finanţare pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil.

VII Soluţia instanţei de recurs

33. Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Bacău împotriva Sentinţei civile nr. 45/2015 din 26 martie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 septembrie 2017.

Procesat de GGC - LM