Scope of Manager Incompatibility and Strict Interpretation of "Within the Framework" for Suspended Civil Servants' External Activities

Având nevoie de timp pentru a delibera,

În temeiul dispoziţiilor art. 396 C. proc. civ.,

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Galaţi sub nr. x/44/2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. 25583/G/II/19.06.2014 emis de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 253 din 11 decembrie 2014, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea şi a anulat raportul de evaluare nr. 25583/G/II/19.06.2014, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 253 din 11 decembrie 2014 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi solicitând casarea sentinţei recurate, iar în urma rejudecării, respingerea cererii, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă susţine că hotărârea instanţei de fond este nelegală, întrucât în mod greşit s-a reţinut că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 şi art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

Conform prevederilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate, iar conform prevederilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice. Potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, pe perioada suspendării raportului de serviciu, autoritatea sau instituţia publică angajatoare are obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice, iar raportul de serviciu al funcţionarului public nu poate înceta şi nu poate fi modificat, decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză.

Instanţa de fond în mod greşit a reţinut, cu privire la incompatibilitatea prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, că persoana verificată a desfăşurat o activitate didactică de prestări servicii şi nu ar fi deţinut calitatea de manager, iar cu referire la situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, că reclamantul nu a fost şi nu este angajat al CoNAS., ci doar un colaborator extern pe perioada evaluării.

Conform prevederilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate, în speţă reieşind că începând cu data de 15.12.2009, reclamantul a deţinut funcţia de manager al Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila şi a desfăşurat şi activităţi de evaluare a cursanţilor în cadrul Camerei de Comerţ, Industrie şi Agricultură Brăila, precum şi în cadrul B. SRL, astfel că acesta a exercitat şi alte activităţi decât cele specifice funcţiei de manager.

Consideră că activităţile paralele desfăşurate de reclamant nu sunt didactice, astfel că funcţia deţinută, aceea de manager al Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila, era incompatibilă cu activitatea de examinator cursanţi în cadrul Camerei de Comerţ, Industrie şi Agricultură Brăila precum şi în cadrul B. SRL.

În ceea ce priveşte incompatibilitatea reţinută prin exercitarea simultan cu funcţia publică deţinută în cadrul Casei Judeţene de Pensii a unor activităţi remunerate în cadrul Comisiei Naţionale de Acreditare a Spitalelor (instituţie publică responsabilă cu acreditarea spitalelor), recurenta-pârâtă arată că, în conformitate cu prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, iar potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, pe perioada suspendării raportului de serviciu, funcţionarul public păstrează această calitate, fiind ţinut să respecte regimul incompatibilităţilor referitoare la funcţie.

Astfel, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, potrivit prevederilor art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, prin suspendarea funcţionarului din funcţia public nu se suspendă şi regimul incompatibilităţilor ce este aplicat funcţiei publice.

Totodată, recurenta-pârâtă arată că art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 nu condiţionează existenţa situaţiei de incompatibilitate de premisa ca funcţionarul public să fie angajat al unei instituţii publice, astfel că acesta se află în stare de incompatibilitate şi atunci când desfăşoară activităţi în cadrul unei alte instituţii publice, chiar fără a fi angajatul instituţiei publice respective.

4. Apărările formulate de intimatul-reclamant A.

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Cu privire la prima incompatibilitate, respectiv la încălcarea dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, arată că activităţile prestate la Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultura Brăila şi la B. SRL au fost activităţi didactice; numirea sa în comisiile de examinare s-a făcut prin deciziile nr. 473 din 24 noiembrie 2009 şi nr. 43 din 29.01.2010 emise de Comisia Judeţeană de Autorizare a Furnizorilor de Formare Profesională a Adulţilor Brăila din cadrul Agenţiei Judeţene pentru Prestaţii Sociale Brăila. Consideră că nu sunt aplicabile prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 deoarece cât a deţinut funcţia de manager de spital nu a exercitat o altă activitate sau funcţie de manager.

Referitor la cea de-a doua incompatibilitate constatată de A.N.I. prin raportul de evaluare, şi anume cea prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, pe considerentul că, simultan cu funcţia publică deţinută în cadrul Casei Judeţene de Pensii Brăila, a desfăşurat activităţi remunerate în cadrul Comisiei Naţionale de Acreditare a Spitalelor, precizează că, începând cu 21.12.2009, raportul de serviciu cu Casa Judeţeană de Pensii Brăila a fost suspendat, în sensul că nu a mai desfăşurat nici o activitate în cadrul acesteia şi nici nu mai avea drepturile cuvenite unui funcţionar public în activitate, perioada suspendării neconstituind vechime în muncă. La data de 05.03.2015 raportul de serviciu a încetat, prin acordul părţilor, potrivit deciziei nr. 29 din 04 martie 2015 a Directorului Executiv al C.J.P. Brăila.

Singurul beneficiu al suspendării a fost acela că îşi putea relua activitatea în cadrul instituţiei publice, Casa Judeţeană de Pensii Brăila având obligaţia, potrivit art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, să rezerve postul aferent funcţiei publice. Mai arată că nu a desfăşurat o activitate în cadrul CoNAS, ci pentru CoNAS, deoarece făcea parte din corpul evaluatorilor de spitale şi era înscris în Registrul evaluatorilor de spitale al Comisiei Naţionale de Acreditare a Spitalelor, fiind selectat să facă parte din comisia de evaluare în vederea acreditării unui spital, în calitate de colaborator extern al CoNAS. Selecţia evaluatorilor externi s-a făcut prin procedură de achiziţie publică, conform O.U.G. nr. 34/2006, iar evaluatorii de spitale au încheiat contracte civile de prestări servicii tocmai pentru că au prestat activităţi ocazionale. Pe de altă parte, la momentul încheierii contractului de prestări servicii cu CoNAS, nu era menţionată în mod expres incompatibilitatea funcţionar public-evaluator de spitale, care a intervenit ulterior, ca urmare a Ordinului nr. 216 din 03 septembrie 2013 privind aprobarea Codului de conduită a evaluatorilor de spitale.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 26 octombrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin raportul întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului, referitor la starea de incompatibilitate reţinută în considerarea funcţiei publice deţinute în cadrul Casei Judeţene de Pensii şi a activităţii remunerate în cadrul Comisiei Naţionale de Acreditare a Spitalelor, s-a reţinut că jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este în sensul că nu prezintă relevanţă împrejurarea că, în perioada evaluată, raportul de serviciu al funcţionarului public a fost suspendat. Pe perioada respectivă se suspendă îndeplinirea atribuţiilor ce revin funcţionarului public şi drepturile salariale aferente funcţiei publice, în timp ce regimul incompatibilităţilor şi conflictelor de interese rămâne aplicabil (decizia nr. 268/2015, nr. 2686/2015).

Intimatul-reclamant a înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului, reiterând aspectele invocate prin întâmpinare.

Prin încheierea din data de 03 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate de către recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare nr. 25583/G/II/19.06.2014, A.N.I. a constatat încălcarea de către intimatul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităţilor (în perioada 15.12.2009 - data redactării raportului de evaluare):

- prin exercitarea, concomitent cu deţinerea funcţiei de manager al Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila, şi a altor activităţi decât cele specifice funcţiei de manager, respectiv a activităţilor de evaluare cursanţi, îndeplinite de intimatul-reclamant pe baza unor contracte de prestări servicii încheiate cu Camera de Comerţ Industrie şi Agricultură Brăila şi cu B. SRL, cu încălcarea art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006;

- prin exercitarea, concomitent cu deţinerea funcţiei publice în cadrul Casei Judeţene de Pensii Brăila, din care era suspendat conform dispoziţiei nr. 165/2009, a activităţilor remunerate în cadrul Comisiei Naţionale de Acreditare a Spitalelor, cu încălcarea art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de fond a anulat raportul de evaluare, constatând că reclamantul nu s-a găsit în niciuna dintre situaţiile de incompatibilitate reţinute prin raportul de evaluare.

În privinţa primei incompatibilităţi, instanţa de fond a stabilit că prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 nu sunt aplicabile în cazul reclamantului deoarece acesta nu a exercitat alte activităţi sau altă funcţie de manager.

Criticile recurentei asupra acestor considerente, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, în conformitate cu care funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu "exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate".

Recurenta susţine că aceste dispoziţii legale interzic exercitarea oricărei alte activităţi decât cele specifice funcţiei de manager în care a fost numită persoana evaluată şi că intimatul-reclamant a exercitat şi alte activităţi decât cele specifice funcţiei de manager în care a fost numit, respectiv activităţile de evaluator cursanţi, pentru Camera de Comerţ Brăila şi pentru B. SRL.

Înalta Curte constată că interpretarea pe care recurenta o dă dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. b) este greşită, respectiv recurenta extinde condiţiile de existenţă a situaţiei de incompatibilitate peste sensul literal al dispoziţiilor legale. Întrucât situaţia de incompatibilitate, potrivit legii, se referă la exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, rezultă că funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu alte activităţi/funcţie de manager, iar nu cu alte activităţi, oricare ar fi acestea. Dacă legiuitorul ar fi înţeles să reglementeze incompatibilitatea funcţiei de manager persoană fizică cu exercitarea oricărei alte activităţi (de orice fel), textul de lege care reglementează incompatibilitatea nu ar fi cuprins şi sintagma "sau oricărei alte funcţii de manager".

Rezultă că, potrivit textului de lege invocat de A.N.I. în raportul de evaluare, celelalte activităţi desfăşurate în paralel cu deţinerea funcţiei de manager de spital trebuie să fie specifice funcţiei de manager, ca să existe situaţia de incompatibilitate. Nu este cazul în speţă, dat fiind că intimatul-reclamant a desfăşurat activităţi paralele de examinator cursanţi, activitate care nu poate fi considerată specifică funcţiei de manager.

Având în vedere aceste considerente, rămâne nerelevantă calificarea activităţilor paralele, în sensul de a se lămuri dacă acestea au fost sau nu activităţi didactice.

Cât priveşte cea de-a doua situaţie de incompatibilitate, constatată în considerarea aplicării prevederilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, prima instanţă a reţinut, pe de o parte, că reclamatul, în perioada relevantă, a fost suspendat din funcţia publică deţinută în cadrul Casei Judeţene de Pensii Brăila (devenind managerul Spitalului de Pneumoftiziologie Brăila), situaţie care ar face inaplicabile prevederile anterior citate din Legea nr. 161/2003, în considerarea efectelor pe care le produce suspendarea raportului de serviciu, în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999. Pe de altă parte, a reţinut că art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 nu este aplicabil şi pentru că reclamantul nu a desfăşurat o activitate în cadrul altei instituţii publice (respectiv, în cadrul CoNAS), ci a desfăşurat o activitate pentru CoNAS, fiind selectat să facă parte din Comisia de evaluare în vederea acreditării unui spital.

Criticile recurentei, subsumate aceluiaşi motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la ambele considerente ale instanţei de fond.

Cât priveşte efectele suspendării raportului de serviciu al funcţionarului public, aşa cum s-a reţinut şi prin raportul referitor la admisibilitatea în principiu a recursului, practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, este în sensul că respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor specifice funcţiei publice din care a intervenit suspendarea este în continuare o obligaţie activă care produce efecte juridice specifice în cazul nerespectării (e.g. decizia nr. 6998/2013, decizia nr. 268/2015, decizia nr. 2686/2015). Motivarea acestei orientări jurisprudenţiale consolidate este aceea că incompatibiltatea se analizează în raport de deţinerea, iar nu de exercitarea efectivă a funcţiei publice, iar suspendarea din funcţie presupune păstrarea/deţinerea funcţiei publice.

În consecinţă, acest considerent al instanţei de fond se impune a fi înlăturat, Înalta Curte reţinând că reclamantul era ţinut de respectarea regimului incompatibilităţilor prevăzut de Legea nr. 161/2003 în considerarea statutului său de funcţionar public.

Însă, Înalta Curte confirmă celălalt considerent al instanţei de fond care a condus la înlăturarea concluziei raportului de evaluare referitoare la situaţia de incompatibilitate, respectiv consideră că se impune o interpretare strictă a dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în conformitate cu care funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice. Aceasta fiind o normă care restrânge exerciţiul unor drepturi, este de strictă interpretare, aplicându-se numai pentru situaţia expres prevăzută de lege. Or, exprimarea din textul de lege nu permite interpretarea conform căreia incompatibilitatea ar exista şi în situaţia în care activităţile sunt desfăşurate pentru alte autorităţi sau instituţii publice (acestea fiind activităţi ocazionale, desfăşurate în favoarea autorităţii sau instituţiei publice, pe baza unor angajamente punctuale), întrucât textul de lege foloseşte sintagma în cadrul, ceea ce presupune activitate dependentă, continuă, specifică organizării interne a autorităţii sau instituţiei publice.

Intimatul-reclamant nu a desfăşurat activitatea de evaluator de spitale în cadrul CoNAS, ci pentru CoNAS, în baza unui contract civil de prestări servicii încheiat cu această instituţie.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 253 din 11 decembrie 2014 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, împotriva sentinţei civile nr. 253 din 11 decembrie 2014 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 iunie 2017.