Challenge to expropriation for public utility road project: sufficiency of administrative motivation and legality of de facto prior occupation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 4 iunie 2016 pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale SA, a învestit instanţa cu acţiunea având ca obiect anularea actului administrativ reprezentat de Decizia de expropriere nr. 1035 din 22 iulie 2013 şi anexa acesteia, în ceea ce o priveşte pe reclamantă, precum şi suspendarea efectelor actului administrativ atacat până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin modificarea adusă cererii la data de 7 iulie 2014, reclamanta a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 207/2013 şi Anexa nr. 2 la această hotărâre, în partea care o priveşte pe reclamantă (nr. crt. 219), precum şi suspendarea efectelor H.G. nr. 207/2013.

În cauză, a formulat cerere de intervenţie accesorie Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiţii Străine, Parteneriat Public - Privat şi Promovarea Exporturilor, solicitând respingerea capătului de cerere menţionat în cererea modificatoare referitor la anularea H.G. nr. 207/2013 şi a anexei nr. 2 la această hotărâre, în partea care o priveşte pe reclamantă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 185/F din 11 decembrie 2014, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea în anulare formulată şi precizată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii C.N.A.D.N.R. şi Guvernul României şi, în consecinţă, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiţii Străine, Parteneriat Public - Privat şi Promovarea Exporturilor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 185/F din 11.12.2014, a declarat recurs reclamanta A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În cadrul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă critică hotărârea primei instanţe arătând că aceasta nu răspunde majorităţii chestiunilor invocate prin cerere şi se rezumă la preluarea ad litteram a unor pasaje extinse din nota de fundamentare a H.G. nr. 207/2013. Mai susţine recurenta-reclamantă că esenţială, din perspectiva motivării necesităţii adoptării H.G. nr. 207/2013, ar fi fost justificarea extinderii lucrării pe amplasamentul "suplimentar", iar considerentele hotărârii atacate sunt lacunare sub acest aspect.

Hotărârea atacată este lapidară şi în ceea ce priveşte tratarea motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea deciziei de expropriere nr. 1035/2013, întrucât judecătorul fondului se mărgineşte la a consemna, fără nicio justificare legală şi factuală, că "este evident că toate argumente şi motivele reţinute în nota de fundamentare nu puteau fi inserate în cuprinsul deciziei de expropriere".

Or, prima instanţă în mod greşit a concluzionat că motivarea principalului act al procedurii de expropriere nu este necesară, interpretare ce contravine flagrant principiilor-cadru ce guvernează materia. Sub acest aspect, recurenta arată că, în raport cu procedurile prevăzute de Legea nr. 255/2010, actul în baza căruia este realizat transferul forţat al proprietăţii este decizia de expropriere, în timp ce hotărârea Guvernului se referă la aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrării, la indicarea sursei de finanţare şi la declanşarea procedurii de expropriere a tuturor imobilelor care constituie coridorul de expropriere, cuprinzând lista proprietarilor, sumele estimative individuale aferente despăgubirilor şi termenul de virare a lor. Prin adoptarea hotărârii de Guvern nu operează transferul dreptului de proprietate, ci se creează numai premisele parcurgerii procedurii de expropriere.

Sentinţa atacată conţine contradicţii/argumente confuze în ceea ce priveşte lucrările efectuate pe terenul reclamantei începând cu luna aprilie 2012, anterior emiterii Deciziei nr. 1035/2013, precum şi în ceea ce priveşte dreptul la despăgubiri, instanţa nepronunţându-se asupra capătului de cerere referitor la despăgubirile solicitate pentru exproprierea de fapt, cerere depusă la data de 08.07.2014 şi reiterată prin notele depuse în şedinţa publică din 04.09.2014.

Circumscris motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că în mod greşit prima instanţă a reţinut incidenţa în cauză a Legii nr. 255/2010, iar sentinţa recurată nu conţine nicio motivare referitoare la criticile pe care le-a formulat sub acest aspect, ca unul dintre motivele principale de anulare parţială a celor două acte administrative.

De asemenea, susţine că este eronată susţinerea instanţei referitoare la respectarea termenelor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 255/2010.

Mai arată recurenta-reclamantă că în mod greşit a reţinut prima instanţă buna-credinţă a pârâţilor, deşi prin înscrisurile pe care le-a depus în probaţiune a dovedit că autorităţile implicate s-au manifestat discreţionar, iar considerentele hotărârii nu cuprind argumentele care au conturat convingerea judecătorului asupra bunei credinţe a autorităţilor.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 10.04.2015, intimatul-intervenient accesoriu Ministerul Transporturilor a solicitat instanţei de recurs să ia act că, urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 86/2014, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA a trecut de sub autoritatea Departamentului pentru Proiecte de Infrastructură, Investiţii Străine, Parteneriat Public - Privat şi Promovarea Exporturilor sub autoritatea Ministerului Transporturilor.

În temeiul acestor dispoziţii legale, Dosarul nr. x/64/2014 a fost predat Ministerului Transporturilor printr-un Protocol semnat între Secretariatul General al Guvernului, Departamentul pentru Investiţii Străine şi Parteneriat Public - Privat şi Ministerul Transporturilor, astfel încât se solicită instanţei să ia act de această transmisiune a calităţii procesuale.

În ceea ce priveşte calea de atac promovată de reclamanta A., intimatul solicită respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că instanţa de fond s-a pronunţat asupra tuturor aspectelor deduse judecăţii şi au fost analizate toate criticile de nelegalitate invocate de către reclamantă.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 14.04.2015, intimata-pârâtă Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA a solicitat respingerea recursului formulat de reclamanta A., ca nefondat, susţinând, în esenţă, că procedura de expropriere a fost derulată potrivit dispoziţiilor Legii nr. 255/2010, reclamanta urmând a fi despăgubită pentru imobilul expropriat pentru cauză de utilitate publică.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 26 octombrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 08 martie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat şi a fixat termen pentru judecarea lui pe fond.

Prin încheierea de şedinţă din data de 03 mai 2017, Înalta Curte a constatat că Ministerul Transporturilor are calitatea de intimat-intervenient în prezenta cauză, fiind continuatorul activităţii Departamentului pentru Proiecte de Infrastructură, Investiţii Străine, Parteneriat Public - Privat, în ceea ce priveşte proiectele de infrastructură, potrivit dispoziţiilor O.G. nr. 86/2014. Înalta Curte a luat act şi de modificarea denumirii Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale SA în Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, potrivit dispoziţiilor O.G. nr. 55/2016.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, reţinând următoarele considerente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. sunt nefondate. Recurenta susţine că instanţa de fond nu a răspuns unora dintre motivele de nelegalitate ale actelor administrative invocate prin cererea introductivă şi, respectiv, prin cererea adiţională. Se referă, astfel, la argumentul din cerere referitor la nemotivarea H.G. nr. 207/2013, arătând că l-a invocat din perspectiva lipsei justificării extinderii lucrării pe "amplasamentul suplimentar".

Împrejurările de fapt ale cauzei stabilite de către instanţa de fond nu sunt contestate, respectiv este fără dubiu că lucrările efectuate pe terenul reclamantei au fost demarate, în fapt, având la bază decizia de expropriere nr. 286 din 19 martie 2012, în cuprinsul căreia, însă, nu figura imobilul proprietatea reclamantei şi că abia prin H.G. nr. 207/2013 acest teren a fost inclus în amplasamentul lucrării de utilitate publică "Varianta de ocolire a Municipiului Braşov, tronson I - DN 1 - DN 11 şi tronson III - DN 13 - DN 1".

Prima instanţă a analizat criticile reclamantei referitoare la nemotivarea H.G. nr. 207/2013, constatând că acestea sunt nefondate întrucât hotărârea are la bază o notă de fundamentare, al cărei conţinut relevant a fost citat în cuprinsul sentinţei. Susţinerile recurentei pe acest aspect nu reliefează o lipsă a motivării hotărârii, ci o invocată aplicare eronată a legii, raportat la conţinutul actului administrativ atacat, aspect care va fi tratat în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A mai arătat recurenta că nu a fost tratată nici critica din cererea introductivă referitoare la lipsa motivării deciziei de expropriere, însă şi din detalierea acestui motiv de recurs rezultă că el nu se referă la nemotivarea înlăturării criticii, ci la invocata neconcordanţă a soluţiei cu prevederile Legii nr. 255/2010, argument care, de asemenea, va fi tratat în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta se referă şi la lipsa de coerenţă a motivării, respectiv la contradicţii sau argumente confuze, însă şi aceste critici sunt nefondate.

Astfel, arată că unul dintre capetele cererii l-a constituit solicitarea de despăgubiri pentru prejudiciul care i-a fost creat prin privarea, de facto, de terenul proprietatea sa (teren afectat de lucrările la varianta ocolitoare a oraşului) şi că faţă de acest petit instanţa nu s-a pronunţat, reţinând că nu s-a solicitat în cauză o reparaţie pentru lipsa de folosinţă a terenului corespunzătoare perioadei anterioare emiterii actelor de expropriere.

Contradicţiile invocate nu se confirmă. Recurenta se referă la cererea adiţională înregistrată la data de 7.07.2014. Or, din cuprinsul acestei modificări a cererii introductive nu rezultă formularea petitului menţionat, referitor la despăgubiri. Din cuprinsul încheierii premergătoare din 4.09.2014 rezultă că instanţa de fond a constatat încă din timpul cercetării judecătoreşti că nu a fost investită cu o cerere de despăgubiri pentru prejudiciul suferit prin exproprierea de fapt, motiv pentru care a respins cererea de probă cu expertiză de evaluare a prejudiciului.

De asemenea, reţinerea situaţiei de fapt în sensul afectării proprietăţii reclamantei prin lucrările de utilitate publică chiar anterior emiterii deciziei de expropriere nu reprezintă un argument contradictoriu cu soluţia pronunţată întrucât instanţa de fond a constatat că legalitatea actelor administrative referitoare la expropriere nu este afectată de această împrejurare de fapt.

În concluzie, hotărârea recurată corespunde exigenţelor impuse de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., cuprinzând motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi argumentele pentru care au fost înlăturate motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă şi prin cererea adiţională.

Cât priveşte motivele de recurs subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că şi acestea sunt nefondate.

Un prim motiv de recurs susţinut se referă la inaplicabilitatea în cauză a prevederilor Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauze de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local.

Recurenta apreciază fără nici un temei că dispoziţiile acestei legi nu ar fi aplicabile cauzei datorită invocatei exproprieri de facto anterioare. În contra acestor susţineri stau prevederile art. 1-3 din lege care stabilesc domeniul de aplicare al legii, domeniu în care se încadrează lucrările la "Varianta de ocolire a Municipiului Braşov, tronson I - DN 1 - DN 11 şi tronson III - DN 13 - DN 1".

În al doilea rând, prima instanţă a reţinut corect că atât HG nr. 207 din 23 aprilie 2013 care se referă la extinderea amplasamentului lucrării de utilitate publică, incluzând, conform anexei 2 pct. 219, şi imobilul proprietatea reclamantei, cât şi decizia de expropriere nr. 1035 din 22 iulie 2013 sunt acte administrative motivate şi emise în concordanţă cu dispoziţiile Legii nr. 255/2010.

Arată recurenta că esenţială, din perspectiva motivării necesităţii adoptării H.G. nr. 207/2013, ar fi fost justificarea extinderii lucrării pe amplasamentul "suplimentar", nu furnizarea repetată a datelor generale preexistente ale şoselei ocolitoare a municipiului.

Este fără dubiu în cauză că, pentru executarea obiectivului de interes naţional anterior menţionat, coridorul de expropriere a cuprins terenul reclamantei, dovadă stând înseşi lucrările efectuate pe acest teren chiar înaintea emiterii H.G. nr. 207/2013.

Pe de altă parte, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, expropriatul nu poate contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator asupra imobilului supus exproprierii şi, cu atât mai puţin, ar putea contesta caracterul, declarat prin chiar art. 2 alin. (1) lit. a) din legea menţionată, de utilitate publică al lucrărilor de construcţie de drumuri de interes naţional.

H.G. nr. 207/2013 priveşte declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul suplimentar al lucrării de utilitate publică "Varianta de ocolire a Municipiului Braşov, tronson I - DN 1 - DN 11 şi tronson III - DN 13 - DN 1". Rezultă că a avut loc. o revizuire a studiului de fezabilitate, a proiectului tehnic sau a detaliilor de execuţie care a determinat o modificare a amplasamentului lucrării. O astfel de situaţie este avută în vedere de prevederile art. 15 alin. (6) din Legea nr. 255/2010, expropriatorul fiind în drept să procedeze la actualizarea datelor de identificare a imobilelor supuse exproprierii, prin întocmirea unor documentaţii cadastrale şi actualizarea tabelelor cu imobilele proprietate privată expropriate, cu respectarea reglementărilor în vigoare.

În concluzie, motivarea actelor administrative nu presupunea, aşa cum susţine recurenta, o justificare a extinderii lucrărilor pe amplasamentul suplimentar, utilitatea publică fiind declarată chiar prin lege, iar stabilirea coridorului de expropriere fiind atributul expropriatorului.

Împrejurarea că lucrările necesare executării proiectului au afectat în fapt terenul reclamantei chiar înaintea declanşării procedurii de expropriere (pentru amplasamentul suplimentar din care face parte şi terenul reclamantei) nu atrage nelegalitatea acestei proceduri, care a fost derulată în conformitate cu prevederile Legii nr. 255/2010, în sensul respectării etapelor menţionate de art. 4 din lege.

Neregulile din procedura administrativă de expropriere invocate de către recurenta-reclamantă se referă la afectarea terenului de lucrările necesare realizării obiectivului anterior declanşării procedurilor de expropriere, respectiv la ceea ce reclamanta-recurentă numeşte "expropriere de facto anterioară", echivalentă, în opinia sa, cu nerespectarea caracterului prealabil al acordării compensaţiei pentru transferul dreptului de proprietate.

Aspectul de fapt menţionat nu afectează legalitatea actelor administrative referitoare la expropriere, putând da naştere exclusiv unui drept la despăgubiri, în condiţiile întrunirii elementelor răspunderii civile delictuale, pentru eventuala lipsire a reclamantei de unele dintre atributele dreptului de proprietate anterior datei la care operează de drept transferul dreptului de proprietate.

A mai arătat recurenta că nu s-au respectat termenele şi procedura de expropriere, respectiv că nu a fost emisă nici până în prezent hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, prevăzută de art. 20 din Legea nr. 255/2010.

Aspectul invocat este, de asemenea, nerelevant în analiza legalităţii hotărârii de guvern emisă în condiţiile art. 5 din Legea nr. 255/2010 şi a deciziei de expropriere emisă în condiţiile art. 9 din lege, având în vedere că hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii se emite ulterior emiterii celor două acte administrative contestate în cauza de faţă şi depinde de verificarea dreptului de proprietate, de formularea cererii pentru plata despăgubirilor, etc., adică de etape ale procedurii ulterioare emiterii deciziei de expropriere şi care nu fac obiect de analiză în cauza de faţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A., împotriva sentinţei civile nr. 185/F din 11 decembrie 2014 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 mai 2017.