Standing of local mayor’s office and council in administrative litigation; procedural standing in annulment of heritage declassification orders

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 august 2014, reclamanta Asociaţia "A." a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Culturii, Ministerul Culturii, Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti - prin Primarul Sectorului 3, Primăria Sectorului 3 Bucureşti şi Consiliul Local al Sectorului 3 Bucureşti, anularea Ordinului Ministrului Culturii nr. 2576 din 12 noiembrie 2013 privind declasarea parţială a monumentului de arhitectură Şcoala nr. x din sector 3, înscris în Lista Monumentelor Istorice cod B-II-m-B-18622, cu păstrarea faţadelor principală şi laterale, şi suspendarea executării ordinului atacat până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 590 din 4 martie 2015, a respins excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, excepţia lipsei calităţii procesuale active, excepţia lipsei de interes a reclamantei, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministrul Culturii, excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Primăriei Sectorului 3 şi a Consiliului Local al Sectorului 3 Bucureşti, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Sectorul 3, Primăria Sectorului 3 şi a Consiliului Local Sector 3.

A admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia "A.", a anulat Ordinul nr. 2576 din 12 noiembrie 2013 emis de pârât şi a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs pârâţii Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, Primăria Sectorului 3 Bucureşti şi Consiliul Local al Sectorului 3, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi solicitând modificarea hotărârii recurate, admiterea excepţiilor invocate, şi, pe fond, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Un prim motiv de recurs constă în greşita respingere a excepţiei lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Primăriei Sectorului 3 Bucureşti, având în vedere că, potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, primăria constituie doar o structură funcţională cu activitate permanentă alcătuită din primar, viceprimar, secretar, aparatul de specialitate al primarului, care soluţionează problemele curente ale colectivităţii locale, fără a avea personalitate juridică.

Potrivit art. 56 alin. (1) C. proc. civ., poate fi parte în judecată orice persoană care are folosinţa drepturilor civile, însă pot sta în judecată şi entităţile fără personalitate juridică, dacă sunt constituite potrivit legii conform prevederilor art. 56 alin. (2) din acelaşi act normativ.

Faptul că primăriile sunt structuri funcţionale prin care persoanele juridice îşi exercită drepturile şi îşi îndeplinesc obligaţiile, nu poate conduce la concluzia, arată recurenţii, recunoaşterii acesteia a calităţii de subiect de drepturi şi obligaţii atâta vreme cât nu are capacitate de folosinţă.

De asemenea, învederează recurenţii, potrivit disp. art. 21 din Legea nr. 215/2001, comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu şi sunt reprezentate în justiţie, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean.

Cel de-al doilea motiv de recurs vizează greşita respingere a excepţiei lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Consiliului Local al Sectorului 3 Bucureşti, în acest sens, recurenţii consideră că prima instanţă a interpretat greşit prevederile art. 20 alin. (1) şi (4) şi art. 23 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

Astfel, susţin recurenţii, în raport de aceste prevederi legale, Consiliul Local Sector 3 Bucureşti este doar o autoritate deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale, fără personalitate juridică, nu are capacitate juridică şi implicit capacitate de folosinţă, nu deţine patrimoniu propriu.

Un alt motiv de recurs îl reprezintă greşita respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Sectorului 3 al mun. Bucureşti, Primăriei Sector 3 şi Consiliului Local al Sectorului 3, ca urmare a faptului că aceştia nu sunt emitenţii actului administrativ a cărui anulare se cere.

Prin motivul de casare ce se referă la fondul cauzei, recurenţii susţin că Ordinul de declasare parţială emis de Ministrul Culturii nr. 2576 din 12 noiembrie 2013, respectă prevederile Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice.

A fost consultată Secţiunea de Evidenţă a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, documentaţia cu propunere de declasare a fost analizată la nivelul Secţiunii de Evidenţă a CNMI, în şedinţa din 22 octombrie 2013 fiind propusă respingerea declarării, conform buletinului de vot completat cu respectarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice şi a Comisiilor Zonale, aprobat prin OMC nr. 2173/2013.

Avizul din data de 07 octombrie 2013 al CNMI este consultativ, iar autoritatea publică are obligaţia solicitării acestuia, dar are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conţinutului său.

Avizul din data de 07 octombrie 2013 priveşte declasarea integrală a imobilului monument istoric "Şcoala B.", or, ordinul atacat prevede declasarea parţială a imobilului fostul Cămin Cultural B. din sector 3, Bucureşti, cu menţinerea regimului de monument istoric pentru faţadele principală şi laterale şi cu obligaţia prevăzută în mod expres în sarcina proprietarului de a reface faţadele istorice.

Soluţia contrară adoptată a avut în vedere studiile întocmite de experţii acreditaţi de Ministerul Culturii şi care se află la dosarul cauzei.

4. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 21 iunie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunţând în acest sens Încheierea de admitere în principiu din data de 9 noiembrie 2017.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

1. Cu privire la criticile ce vizează greşita soluţionare a excepţiei lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Primăriei Sectorului 3 al municipiului Bucureşti şi Consiliului Local al Sectorului 3 al mun. Bucureşti şi a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Sectorului 3 al mun. Bucureşti, Consiliului Local al Sectorului 3 al mun. Bucureşti şi Primăriei Sectorului 3 al mun. Bucureşti.

Excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Primăriei Sectorului 3 al mun. Bucureşti şi Consiliului Local al Sectorului 3 al mun. Bucureşti a fost respinsă de către prima instanţă, invocându-se existenţa capacităţii de drept administrativ, disp. art. 77 şi art. 23 din Legea nr. 215/2001, precum şi disp. art. 11 C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 205 - 206 C. civ.: "capacitatea de folosinţă a persoanei juridice este legată de personalitatea juridică şi de patrimoniu.

Or, în doctrina administrativă şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ şi fiscal se face o distincţie între capacitatea civilă şi capacitatea administrativă de drept public, care reprezintă aptitudinea unui subiect de drept de a emite acte administrative, adică de a exercita puterea publică.

Or, art. 77 din Legea nr. 215/2001, defineşte "primăria" ca fiind o structură funcţională cu activitate permanentă care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului şi soluţionează problemele curente ale colectivităţii locale.

Primăria nu are competenţa de a emite acte administrative şi nu exercită puterea publică, prin urmare nu are capacitate de folosinţă în dreptul civil şi cu atât mai mult în dreptul public, urmând a se constata întemeiată critica exprimată prin motivele de recurs.

O altă soluţie se întrevede în privinţa capacităţii de folosinţă a Consiliului Local al Sectorului 3 al mun. Bucureşti.

Conform art. 23 din Legea nr. 215/2001, consiliile locale sunt autorităţi ale administraţiei publice locale, emit acte administrative, de unde rezultă că au capacitate de drept administrativ, chiar dacă nu au şi personalitate juridică.

Consiliile locale deţin astfel capacitate de folosinţă în dreptul public şi pot sta în judecată în calitate de pârât în procesele de contencios administrativ, de unde rezultă că excepţia lipsei capacităţii de folosinţă a fost corect rezolvată de prima instanţă, iar motivul de recurs este nefondat.

Cu privire la invocarea de către judecătorul fondului a disp. art. 111 C. proc. civ., Înalta Curte consideră că acesta este aplicabil numai în situaţia în care autorităţile locale despre care face vorbire textul au şi personalitate juridică deoarece, în sens contrar s-ar încălca disp. art. 56 şi 57 C. proc. civ., referitoare la capacitatea procesuală de folosinţă şi de exerciţiu a persoanei juridice, în procesele de natură civilă.

Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Sectorului 3 al mun. Bucureşti, Primăriei sectorului 3 şi Consiliului Local al Sectorului 3 al mun. Bucureşti a fost soluţionată prin respingerea acesteia de către prima instanţă, sub considerentul că ordinul de declasare a fost adoptat la solicitarea proprietarului Sector 3 al mun. Bucureşti, astfel încât acesta şi autorităţile prin care s-a exprimat solicitarea trebuie să stea în judecată în procedura de anulare a actului administrativ care îi este destinat, conform art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

Întrucât Înalta Curte a considerat că excepţia lipsei capacităţii de folosinţă a Primăriei Sectorului 3 a mun. Bucureşti este întemeiată, analizarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acesteia apare ca fiind inutilă.

Este întemeiat însă motivul de recurs ce priveşte greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Sector 3 Bucureşti de către prima instanţă.

Invocarea disp. art. 78 alin. (2) C. proc. civ. este eronată deoarece textul se referă la introducerea forţată în cauză, din oficiu, a altor persoane, or, Consiliul Local Sector 3 al mun. Bucureşti a fost chemat în judecată în calitate de pârât, prin acţiunea introductivă, de către reclamantă.

În procesele de contencios administrativ, calitatea procesuală pasivă este dată de regulă, ca urmare a faptului că pârâtul este emitentul actului contestat.

Or, în speţă, emitentul actului contestat este Ministerul Culturii prin Ministrul Culturii.

Este justificată chemarea în calitate de pârât a Sectorului 3 al mun. Bucureşti, deşi nu este emitentul actului contestat, dar este proprietarul imobilelor.

Împrejurarea reţinută de instanţa fondului conform căreia prin intermediul Consiliului local a fost exprimată solicitarea de declasare, nu se confirmă, din actele dosarului rezultând că toate actele au fost semnate de primar, ca reprezentant al Sectorului 3 al mun. Bucureşti.

2. Referitor la motivele de casare ce privesc fondul cauzei, se constată că acestea privesc existenţa avizului consultativ din data de 22 octombrie 2013 al Secţiunii de Evidenţă a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, cu propunere de respingere a declasării imobilului, dar decizia contrară a fost fundamentată prin concluziile studiilor privind valoarea istorico-arhitecturală a imobilului, întocmite de experţi atestaţi de Ministerul Culturii, aflate la dosarul cauzei şi care au fost avute în vedere şi la fundamentarea emiterii ordinului atacat.

Instanţa de fond, admiţând acţiunea formulată a reţinut, pe de o parte, că lipseşte avizul consultativ al Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice şi validarea propunerii negative a secţiunii Evidenţe, acte ce urmau să fie obţinute potrivit procedurii prescrise de Ordinul nr. 2173/2013, iar pe de altă parte, a subliniat că existenţa unei propuneri de respingere a declasării impunea o fundamentare mai elaborată a unei decizii contrare opiniei specialiştilor.

A mai arătat prima instanţă că s-a avut în vedere doar că imobilul este grav avariat, cu toate că aceasta nu constituie motiv de declasare, iar pierderea calităţii de monument istoric presupune o reconsiderare a semnificaţiei şi caracterului reprezentativ al acestuia pentru patrimoniul local.

Prin motivele de casare, recurenţii nu critică însă aspectele referitoare la lipsa unor acte considerate obligatorii prin OMC nr. 2173/2013, iar concluziile studiilor întocmite de experţii atestaţi de Ministerul Culturii, C. şi D. nu constituie o motivare în sensul celor arătate de prima instanţă, cu privire la reconsiderarea semnificaţiei şi caracterului reprezentativ al imobilului pentru patrimoniul local, chiar şi în ipoteza în care s-a aprobat numai declasarea parţială a acestuia, urmând a se aprecia că motivul de recurs este nefondat.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, urmează a se admite recursul, a se casa, în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, să se dispună admiterea excepţiei lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Primăriei Sectorului 3 Bucureşti, a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Sectorului 3 şi în consecinţă, respingerea acţiunii în contradictoriu cu aceşti pârâţi.

Se vor menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâţii Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti prin Primar, Primăria Sectorului 3 şi Consiliul Local al Sectorului 3 împotriva Sentinţei nr. 590 din 4 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată, şi, în rejudecare, admite excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Primăriei Sectorului 3 Bucureşti şi, în consecinţă, respinge acţiunea în contradictoriu cu această pârâtă.

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local al Sectorului 3 şi, în consecinţă, respinge acţiunea în contradictoriu cu acest pârât.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 ianuarie 2018.

Procesat de GGC - CT