Ineligibility of sewage network costs on private land due to non-retroactivity of updated eligibility norms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Societatea A. Braşov SA a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. 129953 din 28 noiembrie 2014, întocmit în temeiul dispoziţiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, cu privire la Contractul de lucrări nr. L20110704 din 27 iulie 2011, având ca obiect «Reabilitare şi extindere reţele de distribuţie a sistemului de canalizare, inclusiv staţii de pompare apă uzată în Rupea şi Prejmer».

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 94 din 1 octombrie 2015, a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Societatea A. Braşov SA, invocând prevederile art. 304 pct. 8 C. proc. civ. solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi rejudecând cauza să fie admisă acţiunea şi anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. 129953 din 28 noiembrie 2014.

În concret, recurenta a susţinut următoarele:

Hotărârea atacată este dată cu greşita interpretare a dispoziţiilor Anexei nr. 2, lit. c), pct. 1 din Ordinul nr. 1415/2008 din perspectiva categoriilor de lucrări pentru care legea condiţionează eligibilitatea de amplasarea pe domeniul public. Instanţa a inclus între aceste lucrări şi montajul reţelelor publice de canalizare, nu doar lucrările privind racordurile, cu consecinţa schimbării naturii şi înţelesului Ordinului nr. 1415/2008.

Prevederile legale mai sus menţionate condiţionează caracterul eligibil al cheltuielilor de apartenenţa lucrărilor aferente la domeniul public doar pentru racorduri, nu şi pentru reţele de canalizare a apei uzate sau staţii de pompare. Pe lângă argumentele legate de interpretarea gramaticală, se arată că aceasta interpretare se bazează pe faptul ca racordurile sunt componente esenţiale ale reţelelor publice de canalizare, care delimitează proprietatea publica de proprietatea privata în privinţa utilităţilor, după cum rezultă din legislaţia terţiară ce reglementează serviciul de alimentare cu apa şi canalizare.

Dacă legiuitorul ar fi urmărit să limiteze eligibilitatea cheltuielilor aferente tuturor reţelelor de canalizare la acele lucrări realizate pe domeniul public, fie ar fi repoziţionat sintagma "amplasate în domeniul public" în textul legal, fie ar fi separat prin virgula sintagma "amplasate în domeniul public" de cuvântul "racorduri".

În cazul reţelelor de canalizare însă, spre deosebire de racorduri, este mult mai puţin probabil ca legiuitorul să fi avut în vedere condiţionarea eligibilităţii cheltuielilor de titularul dreptului de proprietate asupra terenului, date fiind că, includerea expresă a reţelelor de canalizare şi a terenurilor aferente în domeniul public local, potrivit Punctului III al Anexei la Legea nr. 213/1998, precum şi consacrarea servituţii administrative de trecere din art. 27 alin. (2) din Legea nr. 241/2006 a serviciului de alimentare cu apa şi de canalizare, chiar şi anterior reglementarii dreptului de trecere pentru utilităţi potrivit art. 621 din noul C. civ.

Se mai susţine aplicarea, în mod greşit, a Ordinului nr. 1415/2008, fără ca instanţa de fond să analizeze impactul în cauză al modificărilor aduse acestuia de Ordinul nr. 1028/2014, care stipulează expres ca sunt eligibile cheltuielile generate prin realizarea oricăror lucrări la reţele de canalizare pe terenuri proprietate privată prin exercitarea dreptului de trecere pentru utilităţi şi fără a se ţine seama de consacrarea la nivel de legislaţie primara - art. 27 alin. (2) din Legea nr. 241/2006 - a dreptului de servitute asupra proprietăţilor afectate de sistemul de alimentare cu apă şi de canalizare, în vigoare pe întreaga perioada de timp vizată în speţă.

Ordinul nr. 1028/2014 vine sa modifice Ordinul nr. 1415/2008, stipulând ca sunt eligibile cheltuielile generate prin realizarea oricăror lucrări la reţele de canalizare pe terenuri proprietate privata prin exercitarea dreptului de trecere pentru utilităţi. Aceasta modificare legislativă este fundamentată pe consacrarea din art. 621 noul C. civ. a limitelor legale ale dreptului de proprietate privata, "constând în obligaţia proprietarului de a permite trecerea prin fondul sau a unor reţele edilitare, de natura conductelor de apa, gaz (...) sau altele asemenea, după caz."

Prin modificarea Ordinului nr. 1415/2008 s-a urmărit ca acesta să fie în acord cu normele de drept comun (art. 621 din noul C. civ. ce a intrat în vigoare la 1 octombrie 2011), prin urmare să se ţină cont în determinarea eligibilităţii cheltuielilor aferente lucrărilor la reţelele de canalizare (inclusiv racorduri) de faptul că riscul unor litigii privind dreptul de proprietate este limitat prin consacrarea legală a dreptului de trecere pentru utilităţi.

O analiză a substanţei şi impactului în cauză al modificărilor aduse Ordinului nr. 1415/2008 de Ordinul nr. 1028/2014 prin referirile la dreptul de trecere pentru utilităţi era cu atât mai necesară la judecarea fondului speţei cu cât formularea anterioară a Ordinului nr. 1415/2008 a dat naştere interpretării echipei de control privind neeligibilitatea cheltuielilor aferente lucrărilor la reţelele de canalizare şi/sau la racordurile efectuate pe teren proprietate privata, iar noua reglementare a venit sa consacre expres eligibilitatea acestor cheltuieli, indiferent de natura lucrării (montaj reţea sau racorduri), inclusiv în cazul în care acestea se realizează pe terenuri proprietate privată prin exercitarea dreptului de trecere pentru utilităţi, în baza prevederilor art. 621 C. civ.

Recurenta mai susţine aplicarea incorectă de către instanţa de fond a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 prin validarea măsurii/temeiului de drept înscris în Procesul-verbal - excluderea de la rambursare potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, deşi se aflau în procesul de verificare a solicitărilor de plată şi temeiul de drept care ar fi trebuit să fie reţinut este art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, măsura prevăzuta de Procesul-verbal a fost luată în temeiul art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează modalitatea excluderii de la rambursare incidentă în procesul de verificare a solicitărilor la plată. În acest sens, art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează obligaţia autorităţilor cu competente în gestionarea fondurilor europene de a exclude integral sau parţial de la rambursare/plata acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care în procesul de verificare a solicitărilor de plată acestea determina existenţa unor astfel de cheltuieli.

Or, în situaţia de faţă nu se aflau în procesul de verificare a solicitărilor de plată, sumele fiind deja rambursate, ci într-o etapa ulterioară, anume aceea a desfăşurării activităţii de constatare/verificare/control/investigare în conformitate cu prevederile art. 21 şi urm. din O.U.G. nr. 66/2011. Art. 21 şi urm. din O.U.G. nr. 66/2011 indică o altă procedură decât cea de la art. 6, anume aplicabilitatea de corecţii financiare în cazul existenţei unor nereguli în temeiul unui proces-verbal/note de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare, emis/emise ca urmare a unei activităţi de control/investigare desfăşurată în urma primirii unei solicitări din partea oricăror autorităţi competente şi care vizează etapa de după plata sub incidenţa căreia ne regăsim.

Câtă vreme, în speţă, s-a aplicat procedura instituita de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 (activitate de verificare derulată urmare a Suspiciunii de neregulă nr. 516 din 20 august 2014 transmisă de Direcţia Monitorizare Implementare Proiecte - Fondul de Coeziune din cadrul AM POS Mediu şi întocmită pe baza Raportului de audit), aceasta nu putea fi finalizată altfel decât prin aplicarea unei corecţii financiare/creanţa bugetară pentru situaţia în care s-ar fi constatat o neregula (adică o sancţiune deosebită de declararea sumei ca neeligibilă, măsura care nu constituie sancţiune şi nu poate fi asimilată unei sancţiuni în sensul O.U.G. nr. 66/2011 - temeiul în baza căreia a fost încheiat Procesul-verbal) şi emiterea procesului-verbal/notei de constatare de aplicare corecţie financiară/creanţă bugetară. Însă, în realitate, pârâtul nu a aplicat o atare sancţiune, ci măsura excluderii de la rambursare a cheltuielilor neeligibile, ipoteză care nu poate fi circumscrisă O.U.G. nr. 66/2011, ci H.G. nr. 759/2007, fapt care dovedeşte greşita încadrare şi reţinere a temeiului aplicat în încheierea Procesului-verbal.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, a invocat nulitatea recursului, pentru nemotivare, iar pe fond a cerut respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate, fiind temeinică şi legală, cu menţinerea ca legal a actului administrativ contestat.

1.5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 21 iunie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunţând în acest sens Încheierea de admitere în principiu din data de 9 noiembrie 2017.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Obiectul prezentului litigiu este reprezentat de anularea procesului-verbal de constatare neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. 129953 din 28 noiembrie 2014 emis de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice - Direcţia Generală AM POS Mediu, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei obligaţia de plată a unui debit în cuantum de 4.853,04 lei.

În esenţă, prin acest act administrativ se reţine cu titlu de concluzii că, valoarea cheltuielilor de montare a conductei de canalizare pe terenuri proprietate privată pe o lungime de 15 m, în sumă de 3.977.90 lei, aferente contractului de lucrări nr. L20110704 din 27 iulie 2011 sunt neeligibile conform Ordinului nr. 1415/2008.

Soluţia primei instanţe, de respingere a acţiunii, este legală, fiind pronunţată cu respectarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile în cauză.

Critica recurentei reclamante legată de interpretarea greşită a dispoziţiilor Ordinului nr. 1415/2008 este neîntemeiată.

Din dispoziţiile art. 3 al acestui act normativ infralegal rezultă că "Pentru a fi eligibile în vederea finanţării prin POS "Mediu", toate cheltuielile trebuie să facă parte din categoriile de cheltuieli prevăzute în prezentul ordin, să respecte prevederile H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, să corespundă obiectivelor POS "Mediu" şi să fie coerente cu obiectivele şi rezultatele operaţiunilor propuse.

Potrivit art. 1 lit. b) din Anexa 2 al acestui ordin "categoriile de cheltuieli menţionate la pct. 1 - 9 din anexa nr. 1 sunt eligibile dacă sunt efectuate în scopul realizării următoarelor activităţi: (...) lucrări pentru construcţia, reabilitarea, extinderea, modernizarea reţelelor de canalizare a apei uzate, staţiilor de pompare, inclusiv a racordurilor amplasate pe domeniul public."

Din interpretarea per a contrario a acestei norme rezultă că, legiuitorul terţiar a înţeles să excludă de la eligibilitate lucrările pentru construcţia, reabilitarea, extinderea, modernizarea reţelelor de canalizare a apei uzate, staţiilor de pompare şi racordurilor amplasate pe terenuri proprietate privată, indiferent de titularul acestui drept. Nu intră în discuţie posibilitatea legală de a construi pe aceste terenuri, care de altfel a fost valorificată de reclamantă prin construirea a 15 ml a reţelei de canalizare pe terenurile proprietate privată, ci eligibilitatea acestor cheltuieli în cadrul programului Operaţional Sectorial Mediu 2007.

Este adevărat că, sub aspect gramatical textul legal menţionat vizează numai domenialitatea publică a racordurilor, nefiind caracterizantă şi pentru celelalte construcţii de reţele de canalizare, pentru că ar fi fost o exprimare pleonastică din partea legiuitorului, acestea fiind deja incluse în domeniul public la municipiilor, oraşelor şi comunelor conform Anexei III pct. 4 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică. Pentru racorduri, care realizează delimitarea tehnică a reţelei publice de canalizare de cea privată, a fost necesară precizarea legiuitorului ca acestea să se poziţioneze pe domeniul public pentru ca cheltuielile aferente acestora să fie eligibile, existând posibilitatea practică ca acestea să fie poziţionate şi pe domeniul privat al unei persoane, situarea lor de asemenea manieră, excluzând de asemenea eligibilitatea acestor cheltuieli.

Nici critica referitoare la valenţa interpretativă a acestui text legal în urma modificărilor legislative intervenite prin adoptarea Ordinului nr. 1024/2014 de modificare a Ordinului nr. 1415/2008 nu poate fi însuşită de instanţa de control judiciar.

Aşa cum s-a reţinut în mod temeinic de judecătorul fondului, aplicarea art. 1 lit. b) din Anexa 2 în forma modificată prin Ordinului nr. 1024/2014 ar reprezenta încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, care este consacrat atât la nivel constituţional - art. 15 alin. (2) din Constituţia României, cât şi legal - art. 6 din Legea nr. 287/2008 privind Codul Civil. În raport de acestea, calificarea ca eligibile ale unor cheltuieli este făcută în raport de actul normativ în vigoare la epoca evenimentelor şi nu în raport de modificările legislative intervenite ulterior.

În fine, este adevărat că dispoziţiile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, indicate printre alte texte legale ca temei de drept, nu sunt aplicabile cauzei, întrucât acestea se referă în exclusivitate la situaţia verificărilor solicitărilor de plată, ceea ce nu este cazul în speţă, întrucât plăţile aferente contractului de finanţare au fost executate integral. Această inadvertenţă, însă, nu e de natură a atrage sancţiunea nulităţii procesului-verbal contestat, de vreme ce celelalte temeiuri de drept invocate în procesul-verbal coroborate cu starea de fapt reţinută astfel, sunt de natură a susţine şi a justifica măsura administrativă luată împotriva reclamantei.

Contrar celor afirmate de reclamantă, nu o procedură sau alta, care se încheie printr-un proces-verbal sau notă de constatare, după caz, influenţează tipul de măsură administrativă care se aplică, ci neregula constatată. Or, constatarea efectuării unei cheltuieli neeligibile de către reclamantă a justificat măsura impunerii sumei aferente acestora, integral, aşa încât din perspectiva criticilor formulate se poate concluziona că actul contestat este legal, iar hotărârea instanţei de fond care consacră a atare stare de drept este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept aplicabile în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de SC A. Braşov SA împotriva Sentinţei nr. 94 din 1 octombrie 2015 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 25 ianuarie 2018.

Procesat de GGC - CT