Standing to challenge normative administrative orders and admissibility of challenging individual acts without joinder of specific affected parties

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului şi cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 februarie 2014, sub nr. x/2/2014, reclamanta SC A. SRL, societate în insolvenţă, a solicitat pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună:

- anularea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 2258 din 05 septembrie 2010, în sensul revocării parţiale a menţiunilor de la pct. 1 alin. (3) prin care au fost modificate prevederile art. 3 din Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 819 din 29 mai 2008;

- anularea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1167 din 29 mai 2009, în sensul revocării în parte a acestuia, respectiv a menţiunilor din Anexa nr. 2 privind declararea ca inactivi a contribuabililor B. SRL (poziţia nr. 68466) şi C. SRL (poziţia nr. 69585).

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1930 din 18 iunie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, având ca obiect "anulare act administrativ" pentru lipsa calităţii procesuale pasive în privinţa primului capăt de cerere, şi ca inadmisibilă în privinţa celui de-al doilea capăt de cerere.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 1930 din 18 iunie 2014 a declarat recurs în termen legal reclamanta SC A. SRL, susţinând că aceasta a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, au fost invocate, în esenţă, următoarele aspecte de nelegalitate:

3.1 În ceea ce priveşte primul capăt de cerere având ca obiect revocarea parţială a Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 2258 din 05 septembrie 2010, reclamanta are calitatea de persoană vătămată, faţă de prevederile art. 1 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Interesul reclamantei în promovarea prezentei acţiuni în contencios administrativ este dat de împrejurarea că, urmare a declarării ca inactivi a contribuabililor B. SRL şi C. SRL, i-a fost refuzată recunoaşterea deducerii la calculul profitului impozabil şi la calculul TVA a unor importate sume de bani, având drept efect stabilirea în sarcina sa a obligaţiei de plată a sumei de 1.500.000 lei.

Chiar dacă Ordinul nr. 2258/2010 a intrat în vigoare la o dată ulterioară Ordinului nr. 1167/2009 (prin care au fost declarate inactive societăţile - parteneri comerciali ai reclamantei), interesul reclamantei legat de anularea parţială a acestui ordin este dat şi de următoarele considerente:

Prin Ordinul nr. 2258/2010 se modifică modalitatea de publicitate şi, implicit, modalitatea de intrare în vigoare a listei contribuabililor declaraţi inactivi.

Astfel, prin Ordinul nr. 819/2008 se impunea publicarea în Monitorul Oficial a ordinului pentru aprobarea listei contribuabililor declaraţi inactivi, iar prin Ordinul nr. 2258/2010, lista contribuabililor inactivi se afişează la sediul ANAF, intrarea în vigoare nemaifiind condiţionată de publicarea în Monitorul Oficial.

Inspecţia fiscală la care a fost supusă recurenta a vizat perioada 2009 - 2012, iar Ordinul nr. 2258/2010 a avut incidenţă în această perioadă.

Mai mult decât atât, instanţa nu a pus în discuţie această lipsă de interes decât din perspectiva ridicată de către intimată prin întâmpinare, respectiv se aprecia că nu este una dintre societăţile vizate de ordinele a căror anulare o solicită.

3.2 În ceea ce priveşte al doilea capăt de cerere privind revocarea parţială a Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1167 din 29 mai 2009, în mod greşit prima instanţă a apreciat că acest ordin are caracterul unui act administrativ individual, fără a pune în discuţia părţilor această calificare a actului.

În opinia recurentei, acest ordin este un act administrativ normativ, pentru că este de interes public, cu atât mai mult cu cât subiecţii sunt bine definiţi; contribuabilii care nu vor mai fi înregistraţi în scopuri de TVA sunt o sferă de contribuabili care, până la apariţia anexei, percepeau TVA. Or, este în interesul fiecărui distribuitor - retailer - consumator de a cunoaşte dacă creditorul care emite factura are sau nu dreptul/obligaţia legală de a percepe TVA. Cunoaşterea celor care pot percepe TVA depinde de această listă a contribuabililor declaraţi inactivi, ce trebuia publicată în Monitorul Oficial.

În aceste condiţii, dat fiind caracterul normativ al actului contestat, nu se impunea citarea în cauză a celor două societăţi, C. şi B., iar prima instanţă trebuia să procedeze la soluţionarea pe fond a acestei cauze.

În plus, în cauză nu sunt aplicabile prevederile art. 78 alin. (2) C. proc. civ., ci prevederile alin. (1) din acelaşi articol. Astfel, având în vedere materia contenciosului administrativ, dacă aprecia că se impune ca cele două societăţi să fie parte în proces, avea obligaţia de a dispune din oficiu introducerea acestora în cauză.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre soluţionare primei instanţe.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, pentru următoarele motive:

4.1 În mod corect prima instanţă a reţinut faptul că recurenta-reclamantă nu justifică legitimare procesuală activă în ceea ce priveşte primul capăt al cererii de chemare în judecată.

Prin Ordinele ANAF nr. 2258 din 05 septembrie 2010, nr. 819 din 29 mai 2008 şi nr. 1167 din 29 mai 2009 au fost declarate inactive SC B. SRL şi SC C. SRL, acestea fiind singurele societăţi care ar fi avut calitate procesuală activă în prezenta cauză.

Faţă de faptul că nu există identitate între persoana reclamantei şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii, în mod corect a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale active.

4.2 În ceea ce priveşte cel de-al doilea capăt de cerere având ca obiect revocarea parţială a Ordinului ANAF nr. 1167/2009, prima instanţă în mod corect a reţinut inadmisibilitatea acestuia, raportat la faptul că acest ordin, prin poziţiile nr. 69585 şi, respectiv nr. 68466 vizează două societăţi terţe de prezentul litigiu.

În concluzie, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

(i) Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale active

Invocarea acestei excepţii de către intimata-pârâtă a vizat primul capăt de cerere având ca obiect anularea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 2258 din 05 septembrie 2010 privind modificarea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 819/2008 pentru aprobarea procedurii privind declararea contribuabililor inactivi.

Pentru a dispune admiterea acestei excepţii, prima instanţă a avut în vedere faptul că, într-o acţiune în anularea unui act administrativ cu caracter normativ, legitimarea procesuală activă este dată de calitatea de persoană interesată, care justifică un interes în anularea actului administrativ.

Observând că interesul invocat de reclamantă are în vedere obţinerea anulării menţiunilor din anexa nr. 2 la celălalt ordin contestat, respectiv Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 1167 din 29 mai 2009, cu privire la cei doi contribuabili inactivi, şi că reclamanta nu a fost în măsură să precizeze incidenţa Ordinului nr. 2258/2010 asupra unui ordin adoptat anterior, prima instanţă a apreciat că o eventuală statuare a nelegalităţii ordinului ce face obiectul primului capăt de cerere nu ar avea nicio înrâurire asupra celui de-al doilea capăt de cerere şi, cu atât mai puţin, asupra dosarului în care reclamanta contestă actele de impunere.

Criticile formulate de recurentă în privinţa soluţiei date excepţiei lipsei calităţii procesuale active sunt neîntemeiate, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, aceste dispoziţii legale conferă calitate procesuală activă în promovarea unei acţiuni în contencios administrativ oricărei persoane ale cărei drepturi ori interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Calitatea procesuală activă este indisolubil legată de interesul legitim vătămat, în sensul art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. p) şi r) din Legea nr. 554/2004.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că reclamanta nu a justificat interesul şi, implicit, calitatea procesuală activă în a solicita anularea actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2258 din 05 septembrie 2010, atât timp cât împrejurările invocate au în vedere obţinerea anulării parţiale a Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1167 din 29 mai 2009, în ceea ce priveşte declararea ca inactivi a doi contribuabili.

Aceasta, cu atât mai mult cu cât nu s-a precizat ce relevanţă ar avea modificarea Procedurii de declarare a contribuabililor inactivi intrată în vigoare în anul 2010 asupra Ordinului pentru aprobarea Listei contribuabililor inactivi intrat în vigoare anterior, în anul 2009.

Faptul că Ordinul nr. 2258/2010 a avut incidenţă în perioada supusă inspecţiei fiscale (2009 - 2012) nu este de natură să conducă la o altă concluzie, astfel că în mod legal prima instanţă a dispus admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active invocată de intimata-pârâtă.

Această excepţie a fost pusă în discuţia părţilor în şedinţa publică din data de 18 iunie 2014, iar reclamanta a avut posibilitatea să-şi prezinte poziţia procesuală atât la acest termen de judecată, cât şi anterior, prin răspunsul la întâmpinare. Prin urmare, au fost respectate de către prima instanţă principiile contradictorialităţii şi dreptului la apărare, astfel că hotărârea recurată se impune a fi menţinută şi sub acest aspect.

(ii) Referitor la excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anularea parţială a Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1167/2009

Prin acest ordin a fost aprobată Lista contribuabililor declaraţi inactivi prevăzută în Anexa care face parte integrantă din ordin, iar la poziţiile nr. 69585 şi 68466 au fost identificaţi contribuabilii în privinţa cărora reclamanta a solicitat anularea parţială a ordinului, respectiv B. SRL şi C. SRL.

Ţinând seama de conţinutul actului administrativ şi de efectele juridice pe care le produce, în mod legal prima instanţă a calificat ordinul contestat ca fiind un act administrativ cu caracter individual, şi nu normativ.

În condiţiile în care reclamanta nu a înţeles să solicite introducerea în cauză şi a celor două societăţi comerciale vizate de ordinul contestat, deşi prima instanţă a pus în discuţia părţilor această împrejurare în şedinţa publică din data de 18 iunie 2014, în mod corect au fost interpretate şi aplicate prevederile art. 161 din Legea nr. 554/2004 şi art. 78 alin. (2) C. proc. civ., astfel că sunt neîntemeiate şi criticile ce vizează greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii celui de-al doilea capăt de cerere.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu este incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi urmează să dispună, în temeiul art. 496 din acest act normativ, respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC A. SRL, societate în insolvenţă prin administrator judiciar C.I.I. D. - E. SPRL împotriva Sentinţei nr. 1930 din 18 iunie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 ianuarie 2018.

Procesat de GGC - CT