Validity of administrative acts issued by public body board constituted with incomplete representation of statutory institutional members

Decizia nr. 496/2017

Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe;

1. Cadrul procesual;

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,la data de 18 februarie 2014, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâții B. și C., solicitând: anularea Ordinului B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013; anularea calendarului de atribuire și a documentației de atribuire a traseelor din programul de transport al zonei metropolitane pentru perioada 2014-2020, publicată pe pagina de Internet și acordarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluția instanței de fond;

Prin sentința nr. 3456 din 16 decembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția rămânerii fără obiect a primului capăt de cerere, a admis acțiunea reclamantei, a anulat Ordinul nr. 1430 din 20 noiembrie 2013 emis de B., precum și Calendarul sesiunilor de atribuire a licențelor pentru traseele/grupele de trasee cuprinse în programul de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București pentru perioada 2014-2020, Condițiile și modalitatea de depunere a dosarelor și solicitărilor de către operatorii de transport rutier, Metodologia de punctare a operatorilor de transport rutier, Acord privind aplicarea Regulamentului pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București, Criterii de evaluare a operatorilor de transport rutier, Regulamentul pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ teritoriale din zona metropolitană București.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că, prin Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013, a fost numit Consiliul de conducere al C., în componența arătată în anexa ordinului, din care fac parte 6 membri: directorul general al C., care are calitatea de președinte al Consiliului de conducere, 3 reprezentanți ai B., un reprezentant al Consiliului Județean Ilfov și un reprezentant al D., lipsind reprezentantul Consiliului General al Municipiului București.

Prin Ordinul B. nr. 270 din 25 martie 2014 a fost numit un alt Consiliu de conducere al C., compus din 7 membri: directorul general al C., care are calitatea de președinte al Consiliului de conducere, 3 reprezentanți ai B., un reprezentant al E. și un reprezentant al Consiliului General al Municipiului București.

A arătat instanța de fond că, la art. 2 din acest ultim ordin se menționează că, începând cu data de 25 martie 2014, Ordinul B. nr. 1430/2013 își încetează aplicabilitatea, însă acest fapt nu este de natură să determine încetarea vătămărilor produse prin emiterea de către C. a actelor administrative a căror anulare se solicită în cauză, acte care continuă să-și producă efectele juridice.

În consecință, a respins excepția rămânerii fără obiect a primului capăt de cerere, invocată de pârâtul B.

Pe fondul cauzei, curtea de apel a apreciat că acțiunea este întemeiată, reținând că, potrivit art. 10 alin. (1) și (3) din O.G. nr. 21/2011 și art. 11 alin. (1) și (3) din H.G. nr. 1204/2011, C. este condusă de un Consiliu de conducere format din 7 persoane, numite la propunerea următoarelor instituții publice: B., D., Consiliul Județean Ilfov și Consiliul General al Municipiului București, prin ordin al B.

Aceste prevederi legale au fost încălcate prin emiterea Ordinului nr. 1430 din 20 noiembrie 2013, întrucât în componența Consiliului de conducere al C. au fost desemnate 6 și nu 7 persoane, lipsind reprezentantul Consiliului General al Municipiului București.

A considerat judecătorul fondului că un argument în acest sens îl constituie și dispozițiile art. 14 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a C., conform cărora hotărârile Consiliului de conducere se iau cu majoritatea voturilor membrilor acestuia, astfel fiind evident că majoritatea voturilor în adoptarea unei hotărâri poate fi asigurată doar dacă organul de conducere al C. este format dintr-un număr impar de membri, respectiv 7, așa cum prevăd în mod expres O.G. nr. 21/2011 și H.G. nr. 1204/2011.

A constatat, de asemenea, instanța că, după numirea Consiliului de conducere al C., această autoritate a emis mai multe acte administrative (Calendarul sesiunilor de atribuire a licențelor pentru traseele/grupele de trasee cuprinse în programul de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București pentru perioada 2014-2020, Condițiile și modalitatea de depunere a dosarelor și solicitărilor de către operatorii de transport rutier, Metodologia de punctare a operatorilor de transport rutier, Acord privind aplicarea Regulamentului pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București, Criterii de evaluare a operatorilor de transport rutier, Regulamentul pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ teritoriale din zona metropolitană București) și a considerat că aceste acte administrative au un caracter nelegal, fiind emise de autoritatea publică în perioada în care conducerea sa era exercitată de un Consiliu de conducere nelegal, iar nelegala constituire a organului de conducere afectează legalitatea actelor administrative ale autorității.

A concluzionat că reținerea acestui motiv de nelegalitate nu mai impune analizarea celorlalte motive invocate în susținerea capătului 2 al acțiunii.

3. Calea de atac exercitată;

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâta C., pentru motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 Codul de procedură civilă.

Recurenta pârâtă a arătat că instanța de fond a reținut nelegalitatea ordinului contestat în cauză, constatând că în conducerea C. au fost numiți 6 membri, față de 7, cum prevedeau dispozițiile art. 10 din O.G. nr. 21/2011.

Or, la data inițierii litigiului, ordinul incriminat nu mai era in vigoare, fiind înlocuit de Ordinul B. nr. 270/2014, astfel încât anularea acestuia a rămas fără obiect, fapt constatat anterior de Curtea de Apel București în Dosarul nr. x/2/2014.

Instanța de fond pornește, deci, de la o premisă greșită, ceea ce nu poate conduce decât la o soluție greșită.

Faptul că la data adoptării actelor administrative Consiliul de Conducere nu avea decât 6 membri nu este in măsura să conducă la concluzia ca actele adoptate de acest Consiliu ar fi in mod automat lovite de nulitate. Acest lucru este si in concordanta cu prevederile H.G. nr. 1204/2011, care nu impun ca o condiție esențiala prezența tuturor membrilor la lucrările Consiliului.

De asemenea, a arătat recurenta pârâtă și aspectul că, deși reclamanta nu a avut in vedere anularea in întregime a actelor emise de parata, ci doar a unor părți din acestea, instanța de fond greșit a dispus anularea in întregime a tuturor actelor menționate de reclamantă.

Împotriva sentinței civile nr. 3456 din 16 decembrie 2014 pronunțată în Dosarul nr. x/2/2014 a declarat recurs și pârâtul B., pentru următoarele motive:

În cauză, instanța de fond a pronunțat o soluție bazată pe motive străine de natura pricinii și dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.).

Verificarea legalității unui act administrativ presupune analizarea de către instanța de judecată a actului respectiv prin raportare la lege, respectiv verificarea respectării condițiilor de validitate ale acelui act: dacă actul administrativ contestat a fost adoptat sau emis de autoritatea competentă din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; dacă conținutul actului este conform cu legea în baza căreia a fost emis; dacă actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare și dacă a fost adoptat sau emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă.

În speță, instanța de fond a fost învestită cu soluționarea unei cereri având ca obiect anularea Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013 privind numirea Consiliului de conducere al C., anularea calendarului de atribuire și a documentației de atribuire a traseelor din programul de transport al zonei metropolitane pentru perioada 2014-2020 (acte administrative emise de către C.).

Instanța de fond reținut în mod greșit faptul că actele administrative contestate au fost emise cu nerespectarea "tuturor prevederilor legale incidente în materie".

Contrar celor reținute de către instanța de fond, Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013 a fost emis în temeiul dispozițiilor art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea B., în conformitate cu art. 10 alin (1) O.G. nr. 21/2011 privind înființarea C. și ale art. 11 din Regulamentul de organizare și funcționare al C., aprobat prin H.G. nr. 1204/2011.

Faptul că ministrul transporturilor a emis Ordinul nr. 1430 din 20 noiembrie 2013 având în componență nominalizați doar 6 membri din cei 7 prevăzuți în anexă nu constituie motiv de nelegalitate al acestuia, întrucât, potrivit legii componența nominală nu este condiție de validitate a actului juridic în cauză, în anexa Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013 componența Consiliului de conducere al C. cuprinde 7 membri și, deși nu este nominalizat membrul din partea Consiliului General al Municipiului București, acesta este prevăzut în componența din Anexă.

Totodată, critică recurentul pârât soluția instanței de fond și sub aspectul reținerii nelegalității Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013 prin raportare la dispozițiile art. 14 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare al C., aprobat prin H.G. nr. 1204/2011, potrivit cărora hotărârile Consiliului de Conducere se iau cu majoritatea voturilor membrilor acestuia. Sub acest aspect, instanța de fond analizează ipoteza luării unei decizii în Consiliul de Conducere cu majoritatea voturilor, concluzia instanței de fond fiind aceea că adoptarea unei hotărâri poate fi asigurată doar dacă organul de conducere al C. este format dintr-un număr impar de membri.

În fapt însă, instanța de fond a analizat dispozițiile 14 alin. (2) din Regulament doar din punct de vedere teoretic, in abstracto, fără să aplice în practică aceste dispoziții și fără să verifice documentele care atestă cum au fost luate hotărârile Consiliul de Conducere în componența dată de Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013.

Aprobarea actelor ce fac obiectul petitului 2 al cererii de chemare în judecată a fost hotărâtă de Consiliul de conducere la data de 19 decembrie 2013, cu majoritatea membrilor din compunerea aprobată, respectiv 4 voturi din totalul de 7 voturi, anularea acestora de către instanța de fond fiind nelegală.

Astfel cum rezultă din Procesul verbal al ședinței Consiliul de Conducere din data de 19 decembrie 2013și din Hotărârea Consiliului General al Municipiului București din data 30 august 2012, Consiliul General al Municipiului București avea reprezentant în Consiliul de Conducere al C. în persoana doamnei F., fiind deci respectat numărul de 7 membri nominalizați.

De asemenea, recurentul pârât a criticat soluția pronunțată de către instanța de fond ca nelegală și sub aspectul respingerii excepției rămânerii fără obiect a cererii de anulare a Ordinul B. nr. 1430/2013.

II. Procedura în fața instanței de recurs;

Intimata reclamantă nu a formulat întâmpinare, dar la data de 15 februarie 2017 a depus concluzii scrise, solicitând respingerea recursurilor pârâților ca nefondate.

Prin Încheierea de ședință din 15 februarie 2017, pronunțată în condițiile art. 493 C. proc. civ., recursurile au fost admise în principiu.

În faza procesuală a recursului au fost depuse înscrisuri noi de către recurentul pârât B.

III. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor;

Examinând cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepțiile lipsei dovezii calității de reprezentanți a semnatarilor cererilor de recurs, invocate de apărătorul intimatei reclamante, Înalta Curte constată că acestea nu sunt întemeiate.

Astfel, se constată că recursul pârâtei C. a fost exercitat de reprezentantul legal al instituției, director general G., prin avocat H., care a reprezentat partea și în fața instanței de fond, în baza împuternicirii din 24 noiembrie 2014.

Or, potrivit art. 87 alin. (2) C. proc. civ., avocatul care a reprezentat sau asistat partea la judecarea procesului poate face, chiar fără mandat, orice acte pentru păstrarea drepturilor supuse unui termen și care s-ar pierde prin neexercitarea lor la timp și poate, de asemenea, să introducă orice cale de atac împotriva hotărârii pronunțate.

Cât privește recursul formulat de pârâtul B., se constată că acesta a fost exercitat prin direcția juridică autorității publice, fiind respectate dispozițiile art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 84 C. proc. civ., coroborate cu prevederile Regulamentului de organizare și funcționare a B. adoptat prin Ordinul nr. 1417 din 8 octombrie 2014 al B.

Astfel, persoana juridică poate exercita drepturile sale procedurale prin reprezentant legal sau convențional, iar potrivit prevederilor Secţiunii 10 ”Direcţia Juridică” din Regulamentul menționat:

”Art. 1. - Direcţia Juridică este compartiment funcţional în structura organizatorică a B., organizat la nivel de direcţie, subordonată direct B., care asigură îndeplinirea funcţiilor acestuia în limitele competenţelor acordate în domeniul specific.

Art. 2. - 1) Conducerea Direcției Juridice este asigurată de director. În lipsa acestuia, conducerea este asigurată de către directorul adjunct/ unul din șefii de serviciu, în limitele mandatului dat de director. (…) 4) Directorul dă delegaţie de reprezentare a B. în faţa instanţelor judecătoreşti şi semnează acţiunile şi apărărire formulate, exercită căile de atac pentru şiîn numele B.”

Din ordinele depuse în copie la filele 110-111 ale dosarului de recurs, reiese calitatea de director a numitei I. și, respectiv, calitatea de director adjunct a numitului J., la data de 19 februarie 2015, prin nota de la fila 86 fiind și ratificate expres actele procedurale semnate de acesta din urmă.

Prin urmare, este lipsită de temeinicie contestarea calității de reprezentant a semnatarilor celor două recursuri.

Analizând în continuare hotărârea atacată, prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat formal de recurentul pârât B., nu a fost dezvoltat în niciun fel de către parte, iar Înalta Curte apreciază că nici nu este incident în cauză, în sensul că hotărârea recurată nu cuprinde „numai motive străine de natura cauzei” și respectă cerințele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit căruia considerentele trebuie să cuprindă „expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților”.

Este fondată însă invocarea de către ambii recurenți pârâți a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța de fond, deși a identificat dispozițiile legale aplicabile, a dat o interpretare greșită acestora, cu consecința unei aplicări denaturate a normelor juridice la situația de fapt ce rezulta din actele dosarului.

Astfel, Înalta Curte reține că C. este, potrivit actului normativ de înființare (O.G. nr. 21/2011), o instituție publică cu personalitate juridică proprie, cu atribuții în gestionarea transportului rutier de persoane în zona metropolitană București.

De asemenea, potrivit Regulamentului de organizare și funcționare al C., aprobat prin H.G. nr. 1204/2011, C. este instituția publică desemnată să asigure planificarea strategică, monitorizarea și avizarea activităților privind autorizarea, organizarea și controlul funcționării serviciilor de transport public de călători în zona metropolitană București, pentru transportul cu metroul, autobuze, microbuze, tramvaie, troleibuze, trenuri regionale și transport naval.

În conformitate cu art. 11 din H.G. nr. 1204/2011, „(1) Conducerea C. este asigurată de către un consiliu de conducere, compus din 7 persoane, al cărui președinte este directorul general, astfel:

a) 3 reprezentanți ai B. și Infrastructurii;

b) un reprezentant al D.;

c) un reprezentant al Consiliului General al Municipiului București; și;

d) un reprezentant al Consiliului Județean Ilfov. (…).

(3) Membrii consiliului de conducere se numesc și sunt revocați din funcție prin ordin al B. și infrastructurii, la propunerea instituțiilor menționate la alin. (1).”

Potrivit art. 14 alin. (2) din Regulament, „hotărârile Consiliului de conducere se iau cu majoritatea voturilor membrilor acestuia.”

Se observă deci că hotărârile luate de Consiliul de conducere sunt valabile, cu condiția respectării dispozițiilor art. 14 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare a C. (întrunirea majorității membrilor care compun Consiliul) și cu condiția constituirii Consiliului de conducere potrivit prevederilor legale în vigoare.

Or, Consiliul de conducere este legal constituit prin ordinul B.,dacă are compunerea prevăzută de art. 11, întrucât în sensul avut în vedere de legiuitor, compunerea Consiliului se referă la instituțiile implicate și la numărul de reprezentanți ce urmează a fi propuși de aceste instituții, iar nu la numele acestor reprezentanți.

O altă interpretare ar fi de natură să conducă la posibilitatea ca activitatea C., și - mai ales - întreaga activitate de transport în zona metropolitană să poată fi blocată sau semnificativ perturbată prin simpla omisiune a vreuneia dintre autoritățile implicate de a își îndeplini la timp obligația legală de a formula propuneri de reprezentanți în Consiliul de conducere.

Rezultă deci că, în condițiile în care în anexa la Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013,figurează compunerea Consiliului de conducere al C. din cei 7 membri stipulați în Regulament, concluzia de nelegalitate la care instanța de fond a ajuns este neîntemeiată.

De altfel, prin înscrisurile noi depuse în faza recursului, recurentul pârât a făcut dovada nominalizării prealabile a reprezentantului Consiliului General al Municipiului București, în persoana numitei F.

De asemenea, Înalta Curte constată că Ordinul B. nr. 1430 din 20 noiembrie 2013 corespunde scopului urmărit de dispozițiile legale pe care le pune în aplicare, prin emiterea sa asigurându-se funcționarea efectivă a C., exercitarea de către aceasta, prin unicul său organ de conducere, a atribuțiilor conferite de lege în domeniul transportului public de călători din zona metropolitană București.

Având în vedere constatarea eronată a nelegalității Ordinului nr. 1430/2013, este evident că și raționamentul pe care s-a întemeiat constatarea că și actele subsecvente ar fi nelegale, fiind adoptate de un consiliu nelegal constituit este lipsit de temei.

Nici argumentul primei instanțe în sensul că actele subsecvente ordinului contestat au fost adoptate nelegal, neputându-se întruni o majoritate decât în cazul unui număr impar de membri nu este unul valid.

În acest context, Înalta Curte constată, contrar celor reținute de instanța de fond, că, în condițiile în care legiuitorul nu a impus o majoritate calificată pentru adoptarea hotărârilor Consiliului de conducere, înseamnă că s-a referit la o majoritate simplă (jumătate plus unul dintre membrii consiliului).

Această majoritate simplă a fost întrunită în speță, actele fiind adoptate cu prezența și votul a 4 dintre cei 7 membri prevăzuți în structura Consiliului, astfel cum rezultă din Procesul verbal al Ședinței Consiliul de Conducere din data de 19 decembrie 2013, depus la fila 20 din dosarul de recurs și semnat inclusiv de numita F., reprezentant Consiliului General al Municipiului București, conform Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 94 din 30 august 2012 (fila 19).

De altfel, în regulă generală, majoritatea simplă poate fi realizată și în cazul structurilor cu număr par de membri (de exemplu, jumătate plus unul din 6 membri înseamnă 4 membri).

În sfârșit, apreciind și că soluția primei instanțe de a anula integral Calendarul de atribuire și celelalte documente care au urmat emiterii Ordinului nr. 1430/2013 este bazată pe un formalism excesiv și nu asigură prevalența interesului public al menținerii acestor acte în raport cu interesul privat, Înalta Curte constată întemeiat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de ambii recurenți.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia;

În temeiul art. 248 alin. (1) coroborat cu art. 82 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepțiile lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarilor cererilor de recurs, invocate de intimata - reclamantă.

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâții B. și C. va casa în parte sentința recurată și va respinge acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL ca neîntemeiată, menținând, totodată, soluția dată de prima instanță excepției rămânerii fără obiect a primului capăt de cerere din acțiunea introductivă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepțiile lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarilor cererilor de recurs, invocate de intimata - reclamantă.

Admite recursurile declarate de pârâții B. și C. împotriva sentinței civile nr. 3456 din 16 decembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, ca neîntemeiată.

Menține în rest sentința.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 15 februarie 2017.