Challenge to financial correction note inadmissible for failure to exhaust prior administrative remedy

Decizia nr. 3138/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Județul Bacău, prin Președintele Consiliului Județean, a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului (actualmente Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice), anularea actului administrativ - Notă de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. CA-90039 din 03.12.2012, întocmită de autoritatea pârâtă, cu privire la contractul de finanțare nr. 122/2009 încheiat în cadrul Proiectului intitulat „Reparații capitale (reabilitare și modernizare) pe DJ116, Târgu Ocna-Oituz km 15+800+26+700, jud. Bacău” - Cod SMIS 1025.

Prin întâmpinare, autoritatea pârâtă a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

1.2. Soluția primei instanțe

Curtea de Apel Bacău, secția a II- a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 163 din 26 septembrie 2013, a respins ca nefondată excepția inadmisibilității acțiunii și a admis acțiunea formulată de reclamantul Județul Bacău - prin Președintele Consiliului Județean și a anulat nota de constatare și de stabilire a corecțiilor financiare nr. CA-90039 din 3.12.2012 emisă de pârât.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței nr. 163 din 26 septembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea cererii de suspendare formulată de Județul Bacău, prin Președintele Consiliului Județean Bacău, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca nefondată.

În motivarea căii de atac, recurentul a invocat generic, dispozițiile art. 483 și urm. C. proc. civ., republicat, criticile subsumate acestui motiv de recurs vizând următoarele:

- în mod greșit instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, având în vedere că reclamantul nu a înțeles să formuleze contestație administrativă conform art. 46 alin. (1) și art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011;

- instanța de fond a reținut incorect aspectul aplicării greșite în speță a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, cu argumente în sensul că a fost încălcat principiul neretroactivității legii;

- instanța de fond a făcut aprecieri greșite în legătură cu dreptul reclamantului de a stabili anumite cerințe minime de calificare și selecție restrictive pentru atribuirea contractului de achiziție. Se susține că au fost încălcate dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. d), ale art. 178 alin. (1) și ale art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006, precum și prevederile art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele și pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

Prima critică adusă sentinței recurate vizează soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, excepție invocată la fond de autoritatea pârâtă.

Curtea de Apel Bacău a respins excepția inadmisibilității, motivând, în esență că, nota de constatare nereguli și aplicare a corecțiilor financiare este un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004 și reprezintă singurul act care produce efecte juridice, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (6) coroborat cu art. 21 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. A mai reținut instanța de fond că din interpretarea dispozițiilor art. 46 și ale art. 47 alin. (3), prin contestația administrativă se pot ataca numai sumele și măsurile stabilite și înscrise în actul constatator al creanței, și nu legalitatea acestuia în ansamblul său, astfel încât, în speță procedura formulării contestației administrative nu este obligatorie.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea și interpretarea greșită a dispozițiilor legale procedurale incidente speței, pe care le-a reținut în mod trunchiat.

Astfel, conform dispozițiilor art. 46 din actul normativ susmenționat, „Împotriva titlului de creanță se poate formula contestație în condițiile prezentei ordonanțe de urgență” [alin. (1)], iar „Contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătura dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii” [alin. (2)].

De asemenea, potrivit art. 51 alin. (2) din același act normativ, „Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Prin urmare, din economia dispozițiilor legale menționate rezultă că nota de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare reprezintă un titlu de creanță împotriva reclamantului Județul Bacău, care poate fi contestat pe cale administrativă, potrivit procedurii speciale instituite de O.G. nr. 66/2011, iar după finalizarea acestei proceduri, numai decizia de soluționare a contestației poate fi atacată de contestatar la instanța de contencios administrativ competentă, în condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Astfel, conform prevederilor legale menționate, O.U.G. 66/2011 reglementează atât o procedură administrativă specială de contestare (art. 46-47), cât și procedura judiciară de urmat [art. 51 alin. (2)].

Prin urmare, în temeiul dispozițiilor legale menționate și art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ, decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative formulate împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, iar nu, în mod direct, acest act administrativ fiscal.

Această interpretare este în acord cu principiul instituit de legiuitor în materia contenciosului administrativ și fiscal, respectiv acela al obligativității parcurgerii procedurii prealabile, pentru a da posibilitatea organului emitent al actului să revină asupra acestuia. Prin urmare, acest principiu se aplică și pentru actele administrativ-fiscale, procedura prealabilă fiind reglementată atât în C. proc. fisc., precum și în O.G. nr. 66/2001, act normativ special în materia stabilirii și recuperării creanțelor bugetare.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea de a-și revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată.

Pe de altă parte, motivarea primei instanțe este contradictorie și confuză, în sensul că, deși își bazează raționamentul pe aspectul că nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare contestată în prezentul litigiu este un act administrativ, iar procedura contestației administrative prevăzută de art. 46-47 din O.U.G. nr. 66/2011 nu se aplică reclamantului, în raport de obiectul pretențiilor deduse judecății, totuși, fără absolut nici un argument, înlătură și aplicarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, care instituie regula efectuării procedurii prealabile.

În fapt, instanța de fond, prin hotărârea recurată a instituit o excepție de la regulă, în sensul că împotriva notei de constatare, ca act administrativ, cel nemulțumit se poarte adresa direct instanței de contencios administrativ, fără ca o astfel de excepție să fie reglementată de legiuitor. Or, excepția de la regulă, fiind de strictă interpretare, trebuie prevăzută expres de legiuitor, astfel este cea reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, conform cărora în situațiile enumerate limitativ în text nu este obligatorie procedura prealabilă.

Așadar, dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu pot fi extinse în cazul altor acte administrative și, față de situația că nici O.U.G. nr. 66/2011 nu conține vreo dispoziție privind exceptarea notelor de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare de la regula parcurgerii procedurii prealabile, Înalta Curte constată că raționamentul instanței de fond este dat cu aplicarea și interpretarea greșită a legii.

În concluzie, găsind întemeiată prima critică dezvoltată de recurentul-pârât prin cererea de recurs, Înalta Curte reține că soluția de respingere a excepției inadmisibilității este nelegală și în consecință, se impune admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii reclamantului, ca inadmisibilă.

Față de soluția prefigurată în considerentele expuse anterior, Înalta Curte, constată că nu se mai impune analiza celorlalte critici formulate de recurentul-pârât, având în vedere că acestea vizează fondul cauzei, a cărui judecare este paralizată de admiterea excepției de inadmisibilitate.

Temeiul juridic al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în urma rejudecării, va respinge acțiunea ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva sentinței nr. 163 din 26 septembrie 2013 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Respinge acțiunea reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Județul Bacău, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 octombrie 2015.