Long-term residence denial for national security threats and the state’s margin of discretion in withholding classified intelligence from foreign applicants.

Decizia nr. 997/2015

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei;

1. Cererea de chemare în judecată;

Prin cererea înregistrată la data de 01 iulie 2013 sub nr. x/2/2013, contestatorul A. a solicitat instanței de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâții B. și C. - D., ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea refuzului de acordare a dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României nr. 2447315/S2/BF emis de către C. - D. la data de 21 mai 2013.

2. Hotărârea primei instanțe;

Prin sentința civilă nr. 2546 din 12 septembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții B., și C. - D., ca neîntemeiată.

II. Motivele de casare invocate;

Împotriva sentinței civile nr. 2546 din 12 septembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, atât reclamantul A., cât și pârâtul B. au declarat recurs.

II.1. Recursul declarat de reclamant;

Invocând dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., reclamantul susține că hotărârea pronunțată a încălcat prevederile Directivei Europene din 25 noiembrie 2003 privind statutul resortisațiilor țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung, care nu a fost transpusa în legislația română prin O.U.G. nr. 194/2002 în totalitate.

Așa cum intimații au ales ca într-un mod superficial să respingă cererea sa de acordare a dreptului de ședere de lunga durata pe teritoriul României, de aceeași maniera a procedat și instanța de judecată pronunțând hotărârea cu încălcarea prevederilor comunitare.

Prin urmare consideră ca aceste prevederi au fost încălcate, întrucât instanța nu a analizat documentele prin existente la dosarul cauzei din perspectiva duratei șederii în România a la - 33 de ani si existenta unor legături foarte strânse cu țara de reședința prin întemeierea unei familii cu doi copii, a activității medicale pe care o desfășor, a activităților comerciale. Chiar si atunci când se discută despre ordinea publică sau securitatea publică, directiva europeana face referire ca aceste aspecte se analizează în contextul duratei șederii și legăturilor existente intre resortisant și țara în care solicitî drept de ședere.

În situația sa instanța s-a mărginit a analiza legalitatea si temeinicia refuzului de acordarea a dreptului de ședere pe termen lung în România, prin raportare strict la adresa din 04 februarie 2013 emisa de fără însă a face nici o apreciere de natura celor prevăzute în mod expres în textele legale ale Directivei Europene.

In speța statul, atât prin decizia C., cât si prin hotărârea instanței de judecata, se eschivează de la motivarea refuzului de acordarea a dreptului de ședere de lunga durata bazându-se pe documentul emanat de la E. cu nivel de clasificare „strict secret", fapt care aduce grave prejudicii în primul rând prin încălcarea dreptului la apărare, lăsând loc arbitrariului.

În ceea ce privește chestiunea dreptului la viață privată și de familie, arată faptul ca hotărârea pronunțată încalcă si prevederile art. 8 ale Convenției Europene a Drepturilor Omului întrucât refuzul repetat și nemotivat al autorităților naționale de a-i acorda un drept de ședere pe termen lung i-a creat și îi creează o situație de precaritate și incertitudine, justificat de lipsa motivelor refuzului care îmi îngrădește posibilitatea de a-mi apăra în mod eficient interesele fiind supus unei măsuri arbitrare și injuste.

Prin urmare consideră faptul ca instanța prin soluția pronunțată a încălcat legislația comunitară în materie cat si cea privitoare la drepturile si libertățile fundamentale, mai exact, nu a pus in balanță interesele contrare în cauză, și anume gravitatea sau natura infracțiunii contra ordinii publice sau a securității naționale ori pericolul pe care l-ar prezenta, iar pe de altă parte, durata șederii și existența unei legături cu țara de reședință, în speță România.

II.2. Recursul formulat de autoritatea pârâtă;

Pârâtul B. susține în cererea sa de recurs că, deși în considerentele hotărârii atacate instanța reține că B. a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, menționându-se totodată în practicaua hotărârii concluziile reprezentantului Ministerului Public de admitere a acestei excepții, instanța a omis să se pronunțe cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a B. pronunțând astfel o hotărâre în contradictoriu cu o persoană lipsită de calitate procesuală.

Așadar, cererea intimatului-reclamant de acordare a dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României a fost soluționată de către C., conform competențelor, fără ca acest lucru să determine nașterea vreunui raport juridic de drept administrativ între intimatul-reclamant și B.

Față de cele prezentate, solicită onoratei instanțe de judecată să admită recursul instituției astfel cum a fost formulat, să caseze sentința civilă atacată și rejudecând cauza, să respingă acțiunea intimatului-reclamant față de instituție ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare;

1.Procedura de filtrare;

Recursurile fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 din C. proc. civ. din 2010, iar, prin încheierea din 10 iulie 2014, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte a admis în principiu recursurile și a fixat termen de judecată pe fond la data de 5 martie 2015.

2. Analiza motivelor de casare;

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurenți, precum și de reglementările legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, iar recursul formulat de pârâtul B. este fondat, pentru considerentele expuse în continuare.

2.1. În ceea ce privește recursul declarat de pârât

Argumentele expuse de autoritatea pârâtă cu privire la excepția lipsei calității sale procesuale sunt întemeiate.

Astfel, prin acțiunea care face obiectul prezentei cauze intimatul reclamant solicită să se constate că refuzul de acordare a dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României, concretizat prin adresa, emisă de C. (unitate cu personalitate juridică conform art. 1 din H.G. nr. 639/2007 privind structura organizatorică și atribuțiile C., cu modificările și completările ulterioare), este arbitrar și ilegal.

Pe cale de consecință, cererea de chemare în judecată al cărei obiect constă în constatarea existenței unui refuz nejustificat, care, în prealabil, a făcut obiectul unei solicitări extrajudiciare nu se poate judeca decât în contradictoriu cu unitatea despre care se pretinde că a refuzat nejustificat să soluționeze cererea și nu cu autoritatea publică din care aceasta face parte, care, în acest caz, este străină de cauză și, pe cale de consecință nu i se poate imputa conduita unității care a soluționat efectiv cererea conform competențelor legale.

Așadar, cererea intimatului-reclamant de acordare a dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României a fost soluționată de către C., conform competențelor, fără ca acest lucru să determine nașterea vreunui raport juridic de drept administrativ între intimatul-reclamant și B..

De altfel, B. nici nu are ca atribuții dispunerea de măsuri de genul celei solicitate de intimatul reclamant, aspect care rezultă fără dubiu atât din analizarea actului normativ care reglementează organizarea și funcționarea instituției, respectiv O.U.G. nr. 30/2007 cu modificările și completările ulterioare, dar mai ales din prevederile art. 73 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată cu modificările și completările ulterioare, conform cărora dreptul de ședere pe termen lung se aprobă de către șeful C..

Participarea instituției în acest litigiu nu se justifică nici prin prisma faptului că C. este o instituție în subordinea B., întrucât, la momentul formulării răspunsului către intimatul-reclamant, conducerea structurilor acestei instituții a beneficiat de competență deplină, nefiind necesară aprobarea sau avizarea acestei activități de către B.

Mai mult decât atât, se reține că în materia contenciosului administrativ, capacitatea de a sta în propriu în instanță în calitate de pârât a unei instituții publice nu este condiționată de faptul că aceasta se află sau nu într-un raport de subordonare sau coordonare cu alte autorități, această calitate putând fi apreciată doar în raport cu capacitatea administrativă a instituției, respectiv cu atributul acesteia de a emite acte administrative în regim de putere publică.

Așa cum a reținut și Înalta Curte de Casație și Justiție, în cuprinsul Deciziei civile nr. 1441 din 07 decembrie 2006, în cadrul unui litigiu având ca obiect o acțiune formulată în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, o autoritate publică poate avea calitatea de pârât numai în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluționat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau la un interes legitim".

2.2. În ceea ce privește recursul formulat de reclamant;

Astfel cum rezultă din actele și lucrările Dosarului, prin cererea înregistrată la data de 01 iulie 2013 sub nr. x/2/2013, contestatorul A. a solicitat instanței de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâții B. și C. - D., să dispună anularea refuzului de acordare a dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României emis de către C. - D. la data de 21 mai 2013.

Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate refuzul intimatului-pârât C. - D. București de a-i acorda dreptul de ședere pe termen lung în România, exprimat prin decizia din 25 iulie 2013.

Unicul motiv al refuzului autorității a fost fundamentat pe informațiile transmise de către E. prin adresa din 04 februarie 2013, din care rezultă că străinul prezintă pericol pentru ordinea publică și siguranța națională, ipoteză încadrată în dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România.

Curtea de apel a avut acces la documentele cu caracter secret pe care s-a întemeiat decizia administrativă, concluzionând în sensul că refuzul pârâtului nu este nejustificat.

Soluția curții de apel este legală, fiind adoptată și de Înalta Curte în urma propriului demers de interpretare și aplicare a cadrului normativ la situația de fapt specifică pricinii.

Potrivit dispozițiilor art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, „dreptul de ședere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuți la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiții: (…) nu prezintă pericol pentru ordinea publică și siguranța națională”.

În același timp, art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane” iar la lit. n) a aceluiași articol excesul de putere în sensul că reprezintă „exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor”.

În aceste coordonate normative, Înalta Curte, pe baza conținutului relevat de documentația furnizată de SRI la care a avut acces, a ajuns la concluzia că soluția de neacordare a dreptului de ședere pe termen lung este legală.

Referitor la critica potrivit căreia sentința ar încălca un principiu fundamental al procesului civil, respectiv dreptul la apărare, Înalta Curte remarcă mai întâi că nu se poate pretinde nici instanței de judecată și nici intimatului C. - D. București să comunice recurentului înscrisurile care au caracter de secret de stat, nivel de secretizare strict secret, accesul la acestea fiind reglementat prin Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate și H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, în același sens fiind și dispozițiile art. 294 pct. 2 C. proc. civ.

Recurentul a prezentat motivele sale prin cererile adresate instanțelor judecătorești competente, cauza a beneficiat de o judecată în fond și în recurs, când partea a fost asistată de avocat și a avut posibilitatea să își prezinte și personal susținerile.

Atât legislația europeană și națională, cât și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului nu impun statului obligația de a asigura accesul străinului și a apărătorului său la documentele clasificate depuse la compartimentele specializate ale celor două instanțe (Curtea de Apel București și Înalta Curte de Casație și Justiție).

Important este ca, prin cererea formulată să fie oferite străinului indicii referitoare la faptele ce i se reproșează.

Or, asemenea indicii au fost prezentate, atât recurentul cât și apărătorului său arătând argumentele pentru care ar trebui respinse acuzațiile aduse.

Prin urmare, Înalta Curte consideră că recurentul a beneficiat de garanții concrete/ efective, iar exercitarea drepturilor sale nu a fost iluzorie, astfel cum în mod neîntemeiat s-a afirmat în cuprinsul motivelor de recurs.

Conchizând, în acord cu jurisprudența sa constantă (e.g. Deciziile nr. 5229 și nr. 4985/2013, ori nr. 2454 și nr. 1028/2014) Înalta Curte reține că autoritatea publică intimată beneficiază de o marjă largă de apreciere în privința elementelor care conturează o stare de pericol pentru ordinea publică și siguranța națională.

Faptul că unui străin i se acordă un drept de ședere temporară nu determină cu necesitate dreptul acestuia de a obține un drept de ședere pe termen lung.

Într-adevăr, condiția prevăzută la art. 71 alin. (1) lit. f) se cere a fi îndeplinită și în situația solicitării acordării dreptului de ședere temporară potrivit art. 50 alin. (1) lit. a) raportat la art. 6 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 194/2002, însă pârâtul a justificat corespunzător modul diferit de apreciere a îndeplinirii acestei condiții în cele două ipostaze, prin prisma efectelor pe care le generează decizia administrativă.

Decisiv în pricina supusă judecății este de a stabili dacă informațiile cuprinse în documentația prezentată în justificarea refuzului de soluționare favorabilă a cererii evidențiază îndeplinirea condiției instituite de art. 71 alin. (1) lit. f), aceea de a nu prezenta pericol pentru ordinea publică și siguranța națională, și nu de a examina dacă a existat sau nu o justificare obiectivă și rezonabilă pentru modul diferit în care autoritatea pârâtă a apreciat îndeplinirea acestei condiții în cele două ipoteze avute în vedere de legiuitor.

Aceasta deoarece constatarea neîndeplinirii condiției de a nu prezenta pericol pentru ordinea publică și siguranța națională este suficientă pentru a reține legalitatea refuzului de acordare a dreptului de ședere pe termen lung, față de neîndeplinirea uneia dintre condițiile legale ce trebuie realizate cumulativ și nu poate determina nicidecum acordarea acestui drept, pe considerentul că autoritatea pârâtă a apreciat diferit îndeplinirea condiției respective atunci când a examinat cererea reclamantului de acordare a dreptului de ședere temporară, prelungind succesiv acest drept.

Sunt neîntemeiate susținerile recurentului reclamant cu privire la faptul că O.U.G. nr. 194/2002 nu ar fi transpus în mod corect dispozițiile Directivei nr. 2003/109/CE a Consiliului Uniunii Europene și că soluția de neacordare a dreptului de ședere pe termen lung nu ar fi fost motivată.

Astfel, potrivit textului Directivei mai sus menționate, resortisanții țărilor terțe care doresc să dobândească și să păstreze statutul de rezident pe termen lung nu trebuie să reprezinte o amenințare pentru ordinea publică și siguranța publică, statele membre ale Uniunii Europene putând refuza acordarea acestui statut, pe baza acestor motive.

Aceste dispoziții au fost transpuse în legislația națională prin dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002 care au reprezentat temeiul de drept al soluției de respingere a cererii recurentului - reclamant.

În consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. din 2010 coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 2546 din 12 septembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de B. împotriva aceleiași sentințe, casează în parte sentința atacată și, rejudecând cauza, respinge acțiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul B. ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menține dispoziția din sentința recurată de respingere ca neîntemeiată a acțiunii formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul C. - D..

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 5 martie 2015.