Suspended enforcement of driving school authorization order: failure to establish well-justified case and imminent harm under Law No. 554/2004

Decizia nr. 2827/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 21 iunie 2013, A., în numele membrilor de sindicat menționați în tabelul anexat acțiunii, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând suspendarea executării Ordinului nr. 733/2013 emis de Ministrul Transporturilor, până la pronunțarea instanței de fond.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 231 din 23 septembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea și a suspendat actul administrativ contestat, până la soluționarea acțiunii în anularea acestuia.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat.

În motivarea cererii, recurentul a solicitat, mai întâi, să se constate că măsura suspendării a încetat de drept, conform art. 14 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care reclamantul intimat nu a înregistrat o cerere pentru anularea O.M.T. nr. 733/2013.

În continuare, a susținut că instanța de fond a pronunțat o soluție nelegală în ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât îndeplinirea procedurii prealabile trebuia verificată în persoana A. și nu în persoana membrilor de sindicat.

Instanța de fond a dispus în mod nelegal suspendarea ordinului în integralitatea lui, în condițiile în care reclamantul a motivat suspendarea doar în ceea ce privește conținutul parțial al Anexei 1 la O.M.T. nr. 733/2013 și al Anexei 2 la O.M.T. nr. 733/2013 și nu a făcut nici mențiunea că această măsură este aplicabilă doar membrilor de sindicat a căror reprezentare este asigurată de A..

S-a dispus suspendarea executării fără a se indica aparentele motive de nelegalitate care au creat convingerea instanței că se impune suspendarea ordinului contestat, care să fi fost nesocotite de minister la emiterea ordinului, și în temeiul unor aprecieri subiective.

Prima instanță nu a indicat corect temeiurile de drept care au stat la baza fundamentării soluției dispuse, dar a reținut argumente ce vizează oportunitatea impunerii unor condiții de autorizare, fără a analiza legalitatea actului administrativ contestat și fără a fundamenta în drept soluția adoptată, folosind motive contradictorii și confuze și cu indicarea unor prevederi care nu au legătură cu cauza, respectiv prevederile O.U.G. nr. 195/2002 și ale H.G. nr. 1391/2006, abrogate.

O.M.T. nr. 733/2013 a fost emis de Ministerul Transporturilor în calitate de autoritate cu deplină competență de reglementare conferită de O.G. nr. 27/2011 și respectă dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii acestuia.

Cu referire la condiția privind prevenirea unei pagube iminente, recurentul-pârât a susținut că, prin dispozițiile ordinului, nu este împiedicată exercitarea profesiei de către reclamant, ci doar sunt impuse condiții suplimentare.

Prima instanță a reținut în mod eronat îndeplinirea condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în pofida faptului că actele dosarului și ansamblul circumstanțelor cauzei nu atestă îndeplinirea acesteia.

Recurentul-pârât a solicitat, în consecință, casarea hotărârii atacate iar, pe fond, respingerea cererii reclamantului de suspendare a executării, ca nefondată.

2. Procedura de soluționare a recursului

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 30 septembrie 2014, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 17 martie 2015, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

În cauză, B. a formulat, în baza art. 61 - 63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ., cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor.

S-a arătat că această confederație este reprezentativă pentru sectorul de activitate "transporturi rutiere", respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.

În motivarea cererii de intervenție au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii primei instanțe, precizându-se că intimatul-reclamant nu a indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.

Intervenienta B. a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de Ministerul Transporturilor, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de intimatul-reclamant.

Cererea de intervenție a fost admisă în principiu prin încheierea de ședință din data de 12 mai 2015.

3. Soluția și considerentele instanței de control judiciar

3.1. Analiza motivelor de casare invocate

Motivul de casare prevăzut de 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii, nu este întemeiat.

În speța de față, hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Nu poate fi reținută nici incidența dispozițiilor art. 14 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care intimatul-reclamant a înregistrat, în data 25 noiembrie 2013, sub nr. x/39/2013, cererea privind anularea O.M.T. nr. 733/2013.

În cauză s-a făcut corespunzător dovada îndeplinirii procedurii prealabile, prin înscrisurile depuse în dosarul de fond, A., prin președintele său, având calitatea de reprezentant procesual al reclamanților.

În continuare, analizând hotărârea recurată din perspectiva criticilor subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente.

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, solicitând suspendarea executării Ordinului nr. 733/2013 emis de Ministrul Transporturilor, până la pronunțarea instanței de fond.

În practica judiciară, s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

În cauză, singurul aspect reținut de prima instanță, în motivarea cazului bine justificat, l-a reprezentat, în esență, impunerea în sarcina instructorilor auto a obligației de a obține autorizație ca școli de conducători auto - art. 4 lit. d) din Anexa nr. 1 la Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 733/2013, autorizație care este condiționată de deținerea în proprietate, cu contract de închiriere sau cu contract de comodat, a unor spații adecvate procesului de învățământ, descrise în Anexa nr. 2 la Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto.

S-a apreciat că există dubii serioase cu privire la legalitatea unui ordin care condiționează desfășurarea unei activități practice - conducerea autovehiculului - de deținerea de spații în condițiile prevăzute de art. 6 lit. b) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013.

Înalta Curte apreciază că aspectele reținute de instanța de fond nu constituie argumente juridice valabile cu privire la aparenta nelegalitate a ordinului contestat.

Ministerului Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și 3, art. 63 - 64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 a adoptat prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o pregătire teoretică și practică reală și calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obținerii permisului de conducere.

Obligația de a deține în folosință exclusivă și permanentă spațiul pentru procesul de învățământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spațiu poate fi deținut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condițiilor optime de desfășurare a procesului de instruire teoretică.

Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 733/2013 pentru necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal, apropierea condițiilor specifice de dotare a celor care exercită activitatea este în concordanță cu interesul public care, în materia dreptului administrativ este primordial interesului privat.

Înalta Curte mai apreciază și că existența unei pagube iminente, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil, nu poate fi reținută în cauză, dat fiind că intimatul - reclamant nu a administrat probe concludente pentru dovedirea susținerilor sale din cerere privind lipsirea sa de venituri, ca urmare a executării ordinului contestat, care a stabilit un termen de 6 luni pentru îndeplinirea condițiilor prevăzute în noua reglementare.

În consecință, se apreciază că nu sunt îndeplinite cerințele impuse de lege pentru suspendarea executării actului administrativ.

Se mai constată că, prin Sentința nr. 50 din 10 martie 2014, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/39/2013, a fost respinsă acțiunea reclamantului A. privind anularea O.M.T. nr. 733/2013, apreciindu-se că actul contestat este legal și temeinic.

Soluția pronunțată de instanța învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ reprezintă implicit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul a cărui suspendare se solicită și conferă consistență concluziei că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reținând că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat, în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta B.

3.2.Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 67 și 497 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și cererea de intervenție accesorie și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinței nr. 231 din 23 septembrie 2013 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința recurată, în sensul că respinge cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta B.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 septembrie 2015.

Procesat de GGC - GV