Revocation of administrative mandate as ad nutum civil law revocability precluding abuse of power claims

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti Secţia a VIII - a Contencios Administrativ şi Fiscal, la data de 12.06.2014, sub nr. 3909/2/2014, reclamantul A a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor, prin ministru, şi Centrul de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile (denumită în continuare C.I.A.S), prin Director General:

anularea Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 252/25.03.2014 privind revocarea reclamantului din funcţia deţinută în cadrul Consiliului de conducere al C.I.A.S., cu consecinţa desfiinţării, în parte, a actelor juridice subsecvente, şi repunerea în funcţia deţinută anterior de reclamant;

obligarea pârâţilor să achite indemnizaţia lunară de la data emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 252/23.03.2014 şi până la data repunerii în funcţia anterior deţinută, în cuantumul prevăzut de Ordinul Ministrului Transporturilor nr.2237/13.12.2012, respectiv 20 % din venitul salarial lunar brut, al directorului general al CLAS.;

obligarea pârâţilor să achite dobânda legală aferentă sumelor cuvenite reclamantului cu titlul de indemnizaţie lunară, până la data achitării efective a acestora;

rectificarea modului de întocmire a Ordinelor de numire şi revocare din funcţie a membrilor consiliului de conducere al C.I.A.S., respectiv a anexelor, în conformitate cu art. ll, pct.(6) al Regulamentului de Organizare şi Funcţionare al C.I.A.S. prevăzut în Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1013 din 06 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 720 din 20 octombrie 2010;

obligarea pârâţilor, la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecata prezentului litigiu, constând din taxă judiciară de timbru şi onorariu avocaţial, în temeiul art. 453 alin. 1 C.proc.civ.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2528 din data de 29.09.2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal s-a admis excepţia lipsei de interes invocată din oficiu şi s-a respins, în consecinţă, capătul 4 al cererii de chemare în judecată ca lipsit de interes.

A fost admisă, în parte, acţiunea promovată de reclamantul A în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Centrul de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile.

A fost anulat Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 252/25.03.2014 şi actele subsecvente care îl privesc pe reclamant.

Au fost obligaţi pârâţii la repunerea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului contestat.

S-a dispus obligarea pârâţilor la plata către reclamant a indemnizaţiei lunare de la data emiterii Ordinului nr. 252/23.03.2014 şi până la data repunerii în funcţia anterior deţinută, în cuantumul prevăzut de Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 2237/13.12.2012, respectiv 20% din venitul salarial lunar brut, al directorului general al CIAS, precum şi la plata dobânzii legale aferente sumelor cuvenite reclamantului cu titlu de indemnizaţie lunară, până la data achitării efective a acestora.

Au fost obligaţi pârâţii la plata către reclamant a sumei de 650 lei cu titlu de cheltuieli de judecată (taxă judiciară de timbru în parte) cu aplicarea art. 453 C.pr.civ.

În baza dispoziţiilor art. 452 C.pr.civ., a fost respinsă cererea reclamantului de obligare a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată constând în onorariu de avocat.

S-a respins cererea pârâtului CIAS de obligare a reclamantului la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor invocând în drept disp. art. 488 alin. 1, punctele 6 şi 8 din Codul de procedură civilă.

În motivarea cererii de recurs a arătat că instanţa de fond a reţinut, în mod greşit, faptul că raporturile dintre membrii Consiliului de Conducere al CIAS şi Ministerul Transporturilor nu pot fi asimilate raporturilor specifice mandatului, cu toate consecinţele juridice aferente, sens în care, prin Sentinţa civilă nr. 2528/29.09.2014, instanţa de fond a admis în parte cererea de chemare în judecată.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, în cauza dedusă judecăţii mandatul este cel care guvernează relaţia dintre părţi, fapt ce reiese chiar din dispoziţiile art. 11 din Regulamentul de Organizare şi Funcţionare al C.I.A.S., aprobat prin H.G. nr.1013/06.10.2010, avut în vedere de către instanţă în soluţionarea cererii, şi care, prin conţinutul său, face referire expresă la mandat şi la revocarea mandatului.

Or, Codul civil, prin prevederile sale referitoare la mandat, stipulează că încetarea acestuia decurge din caracterul intuitu personae al mandatului, ce presupune pe tot parcursul său existenţa încrederii.

Felul în care este formulat textul art.2031 alin (1) Cod Civ - mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat şi chiar dacă a fost declarat irevocabil - nu lasă loc la interpretarea voinţei legiuitorului de a deroga în această materie de la principiul forţei obligatorii, consacrând practic revocabilitatea ad nutum a mandatului, sens în care recurentul a invocat practica judiciară constantă în a admite revocarea unilaterală a mandatului.

Prin urmare, având în vedere faptul că mandatul acordat intimatului reclamant prin O.M.T. 1338/24.10.2013 a avut la bază, pe lângă temeiurile de drept identice cu cele ale ordinului contestat, încrederea autorităţii tutelare în mandatar (reclamant), în mod evident, atunci când nu mai subzistă încrederea mandantului în mandatar, mandatul acordat poate fi revocat, acest lucru fiind de însăşi esenţa mandatului.

Pentru aceleaşi considerente, conduita ministerului în ceea ce priveşte retragerea încrederii acordate mandatarului nu poate fi asimilată unui exces de putere, astfel cum în mod greşit a apreciat instanţa de fond. În cauză nu se poate vorbi despre o încălcare a limitelor competenţei prevăzute de lege sau de o încălcare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Potrivit temeiurilor de drept care au stat la baza emiterii ordinului contestat şi care nu prevăd condiţiile în care cel căruia legea îi conferă aceste atribuţii poate dispune în consecinţă, membrii Consiliului de Conducere al CIAS sunt numiţi şi revocaţi prin ordin de ministru, sens în care ordinul de numire a Consiliului de conducere al CIAS în noua componenţă reprezintă o revocare, lăsată de legiuitor la latitudinea ministrului, fără impunerea vreunei condiţii în care acesta poate fi emis.

Mai mult decât atât, se apreciază de către instanţa de fond existenţa excesului de putere pornindu-se de la aprecierea greşită că ministerul ar fi făcut abstracţie de drepturile pretinse de personalul angajat. Or, între reclamant şi minister nu existau niciun fel de raporturi de serviciu nici la momentul numirii în Consiliul de Conducere al CIAS şi nici la momentul revocării din calitatea de membru, fapt ce demonstrează o dată în plus că pentru retragerea mandatului acordat exclusiv pe baza încrederii nu este necesară o motivare din partea mandantului care să explice conduita adoptată.

Aşadar, în condiţiile în care raportul juridic dedus judecăţii s-a născut sub incidenţa unor dispoziţii legale, fără o motivare în fapt (OMT nr. 1338/24.10.2013), şi a fost însuşit de reclamant ca atare, este indubitabil just ca efectele lui să fie stinse în conformitate cu aceleaşi prevederi legale (OMT nr. 252/25.03.2014).

De asemenea, soluţia instanţei de fond privind repunerea în situaţia anterioară emiterii ordinului contestat este neîntemeiată şi apare ca fiind contradictorie măsurii privind anularea actelor subsecvente OMT nr. 252/25.03.2014 în ceea ce-l priveşte pe reclamant.

Prin acest ordin a fost numit Consiliul de Conducere al CIAS într-o altă componenţă decât cea stabilită prin OMT nr. 1338/24.10.2013, Consiliul de Conducere fiind schimbat în integralitate şi nu doar în ceea ce-l priveşte pe reclamant, motiv pentru care în speţă nu ne aflăm în situaţia vacantării unui loc în Consiliu care să poată permite repunerea reclamantului în calitatea de membru, ca urmare a anulării de către instanţă a OMT nr. 252/25.03.2014.

De altfel, o asemenea măsură ar veni în contradicţie cu considerentele instanţei de fond în aprecierea făcută asupra excesului de putere prin invocarea "drepturilor pretinse de personalul angajat" care, în situaţia actuală, urmare a numirii noii componenţe a Consiliului de conducere, va crea un precedent, de data aceasta în favoarea noilor membri, întrucât între aceştia şi minister, spre deosebire de cazul reclamantului, există raporturi de serviciu/muncă.

Sentinţa a fost criticată şi sub aspectul obligării ministerului la plata către reclamant a indemnizaţiei lunare şi a dobânzii legale aferente, întrucât această obligaţie nu este în sarcina ministerului.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art.1 din H.G. nr.1013/06.10.2010 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Centrului de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile, CIAS este organism tehnic permanent specializat, aflat în subordinea Ministerului Transporturilor, care se organizează şi funcţionează ca instituţie publică finanţată integral din venituri proprii.

OMT nr.2237/13.12.2012 privind stabilirea indemnizaţiei membrilor Consiliului de conducere al CIAS, reţinut de către instanţa de fond în pronunţarea soluţiei, stabileşte faptul că pentru activitatea depusă în cadrul Consiliului, membrii acestuia beneficiază de o indemnizaţie lunară de 20% din venitul salarial lunar brut al directorului general. Potrivit aceluiaşi text, CIAS va pune în aplicare dispoziţiile ordinului.

Prin urmare, prin ordin de ministru se stabileşte doar cuantumul indemnizaţiei, urmând ca aceasta să fie plătită de către CIAS, pentru activitatea depusă în cadrul acestuia.

Este evident faptul că Ministerul Transporturilor nu poate fi obligat nici la plata indemnizaţiei lunare a membrilor Consiliului de conducere pentru activitatea depusă în cadrul CIAS şi nici la dobânzile aferente acesteia, acordate de către instanţa de fond, având în vedere, pe de o parte caracterul accesoriu al acestora, iar pe de altă parte, faptul că plata indemnizaţiei a fost stabilită prin OMT nr.2237/13.12.2012 în sarcina CIAS.

De asemenea, în mod greşit instanţa de fond a dispus obligarea Ministerului Transporturilor la plata cheltuielilor de judecată, în condiţiile în care nu se poate reţine culpa ministerului cu privire la celelalte pretenţii.

Procedura in faţa instanţei de recurs.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin.(2) și (3) din Codul de procedură civilă, republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 11 februarie 2016, în conformitate cu dispozițiile art.493 alin.(4) din Codul de procedură civilă, republicat.

Prin Încheierea din Camera de Consiliu din data de 26 aprilie 2016 s-a admis în principiu recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinţei nr. 2528 din 29 septembrie 2014 a Curții de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal.

Apărările intimaţilor

Intimatul Centrul de Investiţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, precum şi a solicitării recurentei cu privire la plata de către CIAS a despăgubirilor.

A susţinut că în mod greşit recurenta apreciază că mandatul poate fi revocat oricând expres sau tacit, conform prevederilor Codului civil, fără a ţine cont de dispoziţiile HG nr. 1013/2010.

Intimatul reclamant A a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei primei instanţe ca fiind legală şi temeinică.

A susţinut, în esenţă, că revocarea din funcţie poate fi făcută numai pentru motivele limitativ şi expres prevăzute de legea specială, respectiv art. 11 din Regulamentul de Organizare şi Funcţionare al CIAS, prevăzut în Anexa la HG nr. 1013/2010.

A mai arătat că, în lipsa unui ordin de revocare întocmit conform legii speciale, ordinul de numire se încadrează in categoria actelor administrative cu caracter individual, fiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004, cu rigorile şi protecţiile aduse inclusiv contra excesului de putere, prevăzut la art. 2 alin 1 lit. (n).

Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

Prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1338/24.10.2013 a fost numit Consiliul de conducere al Centrului de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile, în componenţa din anexa la ordin, dată cu care Ordinul nr. 1303/2013 îşi încetează aplicabilitatea. Conform anexei la menţionatul ordin, reclamantul este membru al Consiliului de conducere.

Prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 252/25.03.2014, contestat în speţă, este numit noul Consiliu de conducere al Centrului de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile, în componenţa din anexa la ordin, dată cu care Ordinul nr. 1338/2013 îşi încetează aplicabilitatea. Conform anexei la menţionatul ordin, reclamantul nu mai este numit membru al Consiliului de conducere.

Potrivit menţiunilor din preambul, cele două ordine au fost emise în conformitate cu disp. art. 11 alin. 1 şi 2 din OG 26/2009 privind înfiinţarea Centrului de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile şi ale art. 5 alin. 4 din HG 24/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor, cu modificările şi completările ulterioare, nefiind indicate disp. art. 11 alin. 9 lit. h din HG 1013/2010 ca temei al încetării aplicabilităţii Ordinului ministrului transporturilor nr. 1338/24.10.2013.

Conform art. 11 alin. 1 şi 2 din OG 26/2009, conducerea CIAS este asigurată de către un consiliu de conducere format din 5 persoane, al cărui preşedinte este directorul general.

(2) Directorul general şi ceilalţi membri ai consiliului de conducere sunt numiţi şi revocaţi prin ordin al ministrului transporturilor şi infrastructurii.

Se constată, aşadar, că prerogativei legale de numire în funcţia de membru al Consiliului de conducere, prerogativă ce aparţine ministrului, îi este ataşată, potrivit principiului simetriei actelor juridice, prerogativa de revocare din funcţie.

Instanţa de fond a reţinut că actul de revocare a mandatului reclamantului nu este motivat, nici în fapt şi nici în drept, astfel că nu se poate decât prezuma că revocarea Ordinului nr. 1338/2013 a constituit o măsură întemeiată pe art. 11 alin. 9 lit. h din HG 1013/2010 potrivit cărora mandatul preşedintelui şi al membrilor Consiliului de conducere încetează în următoarele situaţii: h) prin revocare de către ministrul transporturilor şi infrastructurii pentru încălcarea prevederilor prezentului regulament, ale Ordonanţei Guvernului nr. 26/2009, aprobată cu modificări prin Legea nr. 55/2010, şi ale Ordonanţei Guvernului nr. 51/1999 privind investigaţia tehnică a accidentelor şi incidentelor din aviaţia civilă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 794/2001.

Înalta Curte constată că actul administrativ de numire a intimatului reclamant ca membru al Consiliului de conducere al Centrului de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile are aceeaşi formă cu ordinul prin care a fost revocat din funcţie, în sensul că se menţionează dispoziţia de numire a Consiliului de conducere, în componenţa din anexa la ordin, şi încetarea aplicabilităţii ordinului prin care a fost numit Consiliul de conducere anterior, şi sub acest aspect reţinându-se aplicarea principiului simetriei actelor juridice.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că relaţiile dintre părţi sunt guvernate de mandat, HG 1013/2010 făcând referire în mod expres la noţiunea de „mandat” al membrilor Consiliului de conducere, aceştia având, în consecinţă, calitatea de mandatari, iar Ministerul Transporturilor calitatea de mandant.

Potrivit art. 2030 lit. a Cod civil, pe lângă cauzele generale de încetare a contractelor, mandatul încetează prin oricare dintre următoarele moduri: a) revocarea sa de către mandant.

Art. 2031 alin.1 Cod civil prevede că mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat şi chiar dacă a fost declarat irevocabil.

Rezultă că mandatul este esenţialmente revocabil, fiind valabil cât timp există încrederea mandantului, care a stat, de altfel, la baza încheierii contractului de mandat.

Se constată că în speţă a intervenit o revocare a mandatului intimatului reclamant, mandat care s-a bazat exclusiv pe încrederea mandantului, astfel că nu este necesară o motivare prin care să fie justificată conduita de retragere a încrederii acordate la momentul emiterii ordinului de numire.

Această manifestare de voinţă a mandantului este concretizată în ordinul contestat, care nu conţine o motivare de natură să satisfacă exigenţele menţionate de instanţa de fond, având în vedere tocmai cauza revocării constând în retragerea încrederii, care decurge din caracterul intuitu personae al mandatului şi din derogarea de la principiul forţei obligatorii a contractului.

Astfel, această modalitate de încetare a mandatului unui membru, în calitate de reprezentant al unei autorităţi, ţine de voinţa autorităţii care l-a mandatat să o reprezinte.

Nu este lipsit de relevanţă nici faptul că nu exista un raport de serviciu între intimatul reclamant şi ministerul pârât la data numirii ca membru în Consiliul de conducere, rezultând că temeiul numirii l-a reprezentat încrederea acordată de minister, fiind vorba despre un mandat reglementat de prevederile Codului civil.

În consecinţă, nu poate fi reţinut argumentul instanţei de fond potrivit căruia ordinul contestat este emis cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. 1 lit. n din Legea 554/2004, fiind emis cu depăşirea limitelor dreptului de apreciere recunoscut autorităţii publice, în raport de împrejurarea că nu a fost motivat, câtă vreme revocarea este consecinţa retragerii încrederii în considerarea căreia a fost încredinţat intimatului reclamant mandatul de membru al Consiliului de conducere şi nu a unei conduite dintre cele la care se referă art. 11 alin. 9 lit. h din HG 1013/2010, care nu a fost menţionat ca temei de drept al emiterii ordinului.

Instanţa de control judiciar constată că sunt fondate şi criticile privind modul de soluţionare a cererii de repunere în funcţia deţinută anterior, instanţa admiţând în mod greşit şi acest capăt al acţiunii prin repunerea reclamantului în funcţia de membru al Consiliul de conducere, întrucât raportul juridic dedus judecăţii nu era un raport de muncă sau de serviciu care să justifice această reintegrare.

Dat fiind caracterul accesoriu al celorlalte capete de cerere faţă de capătul principal de cerere, se reţine caracterul nefondat şi al acestora, ceea ce impune soluţia de respingere.

Faţă de toate aceste considerente, se reţine că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 NCPC, astfel că în temeiul art. 496 NCPC, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi rejudecând, va respinge acţiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE :

Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva Sentinţei nr. 2528 din 29 septembrie 2014 a Curtii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând;

Respinge acţiunea ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2016.