Annulment of sugar quota allocation order for exceeding statutory reduction cap and lacking objective criteria

Asupra cererilor de recurs de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 31.12.2013, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele „A” S.A. şi „B” România au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR), solicitând:

(i) anularea în tot a Ordinului Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 707/24.07.2013, privind aprobarea repartizării cotei de producţie de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societăţile comerciale acreditate producătoare de zahăr, publicat în Monitorul Oficial nr. 463/26.07.20131;

(ii) suspendarea executării Ordinului nr. 707/24.07.2013 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a prezentei cauze;

(iii) obligarea MADR la suportarea cheltuielilor de judecată privind soluţionarea prezentei cereri.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2693 din 10 octombrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamantele „„B” România” SA şi „B” România, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi, în consecinţă, s-a dispus anularea Ordinului nr.707/24.07.2013, emis de pârât, suspendarea executării Ordinului nr.707/24.07.2013 până la soluţionarea definitivă a cauzei. Totodată a fost admisă în parte cererea de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată şi pe cale de consecinţă a fost obligat pârâtul la 7500 lei cheltuieli de judecată către reclamanta „B” România SA.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2693 din 10 octombrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat două cereri de recurs distincte pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, criticând soluţia atât cu privire la suspendarea Ordinului nr.707/2013, cât şi cu privire la fondul cauzei.

3.1. În dezvoltarea motivelor de recurs referitoare la suspendarea Ordinului nr. 707/2013, se susţine în esenţă că, pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, instanţa de fond trebuia să verifice îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii:

să fie dovedită existenţa unui caz bine justificat;

să se prevină o pagubă iminentă.

Referitor la existenţa cazului bine justificat arată că, deşi în preambulul Ordinului nr.707/2013 nu se regăseşte în mod expres şi alin.(2) al art. 60 din Regulament, aceasta nu constituie un temei suficient care să susţină existenţa unui caz bine justificat, aşa cum este definit la art.2 alin.1 lit.t) din Legea nr.5540/2004, care să conducă la necesitatea suspendării acestui ordin.

Ordinul nr.707/2013 a fost emis în baza prevederilor Regulamentului /C.E.) nr.1234/2007 de instituire a unei organizări comune a pieţelor agricole şi privind dispoziţii specifice referitoare la anumite produse, ale Regulamentului nr.13/2010 al Comisiei, de modificare a Anexei VI la Regulamentul (C.E.) nr.1234/2007, astfel cum se poate observa din cuprinsul preambulului.

Apariţia Ordinului nr.707/2013 intervine ca o corecţie care să echilibreze cotele alocate, cu posibilităţile întreprinderilor de a le realiza.

Prin suspendarea Ordinului nr.707/2013, toate fabricile sunt afectate, având o producţie de zahăr peste cotă mult mai mare decât „B” România S.A.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie – prevenirea unei pagube iminente – se susţine că nu s-a putut proba existenţa producerii iminente a unei pagube în patrimoniul reclamantelor astfel cum prevede Legea nr.554/2004, actul administrativ contestat producând prejudicii mult mai mari prin suspendarea tuturor părţilor implicate în sectorul de zahăr.

Pe de o parte, presupusa vătămare nu a fost demonstrată scriptic, iar pe de altă parte, reclamanta îşi numeşte pretinsa pierdere „profit”, motiv pentru care consideră că instanţa nu poate să reţină argumentele unui comerciant în ceea ce priveşte posibilitatea realizării unui profit, în detrimentul argumentelor Statului Român care a motivat că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a acţionat pentru protecţia fermierilor şi a suprafeţelor agricole prin realocare legitimă, legală şi în conformitate cu realităţile din teritoriu şi normele europene vizând cota de producţie a zahărului.

3.2. Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât susţine că Ordinul nr.707/2013 privind aprobarea repartizării cotei de producţie de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societăţile comerciale acreditate producătoare de zahăr, a cărui anulare a dispus-o instanţa de fond, are ca obiect repartizarea cotei de producţie de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societăţile comerciale acreditate, producătoare de zahăr din România.

Ordinul contestat a fost emis în baza Regulamentului (C.E.) nr.1234/2007 din 22.10.2007, de instituire a unei organizări comune a pieţelor agricole şi privind dispoziţii specifice referitoare la anumite produse agricole. Consideră că în mod greşit a apreciat instanţa de fond că ordinul nu îndeplineşte condiţiile impuse de lege privind motivarea sa deoarece, în referatul de aprobare al ordinului se precizează foarte clar dispoziţiile legale şi motivele care au stat la baza repartizării cotei de producţie de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societăţile comerciale producătoare de zahăr şi anume: art.56 alin.(2), art.60 alin.(1) şi (2) din Regulamentul nr.1234/2007. În preambulul actului administrativ normativ, alături de dispoziţiile legale invocate este enumerat şi Referatul de aprobare nr.79.009 din 23 iulie 2013, iar proiectul de act normativ a fost însoţit de Referatul de aprobare pe tot parcursul dezbaterilor publice, persoanele interesate putând solicita copii ale acestor documente.

Constatarea de către instanţa de fond a inexistenţei criteriilor şi obiectivelor nediscriminatorii este greşită în opinia recurentului, deoarece, datele de producţie ale societăţii reclamante din perioada 2008-2012 demonstrează incapacitatea fabricii de a produce cota alocată. Nerealizarea cotei s-a datorat contractării unei suprafeţe de sfeclă reduse, peste 4000 de hectare/an, ceea ce nu a permis realizarea unei producţii de sfeclă, necesară cotei respective. Societatea SC „A” SA nu putea să realizeze cota din suprafaţa contractată cu producătorii agricoli din ţară, iar diferenţa de cotă a fost completată la alţi operatori, în afara ţării, prin încheierea de contracte în care se stipula cantitatea de sfeclă cumpărată şi zahărul procesat.

A mai susţinut recurentul că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că Ordinul nr.707/2013 nu respectă condiţiile prevăzute de art.60 alin.(1) din Regulamentul nr.1234/2007 pentru că, în perioada 2008-2012 singura entitate care nu a realizat cota cu fermierii români a fost reclamanta.

De asemenea, se susţine că prin anularea Ordinului nr.707/2013 privind aprobarea repartizării cotei de producţie de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societăţile comerciale acreditate producătoare de zahăr, sectorul zahărului este paralizat, datorită vidului legislativ creat, cu repercusiuni şi asupra celorlalţi trei producători.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatele-reclamante „B” România SA şi „B” România au formulat întâmpinare prin care , în esenţă, au solicitat:

- în ceea ce priveşte soluţia suspendării Ordinului nr.707/2013 solicită respingerea acestuia ca inadmisibil şi/sau ca lipsit de interes , făcând trimitere la un precedent judiciar, respectiv la Decizia ÎCCJ-SCAF nr. 2206/2.06.2015;

- în ceea ce priveşte fondul cauzei respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 09 martie 2016, s-au admis în principiu recursurile declarate de pârât şi s-a fixat termen pentru judecarea recursului în şedinţă publică.

În temeiul art. 492 Cod procedură civilă, instanţa de recurs a încuviinţat proba cu înscrisuri noi solicitată de intimatele reclamante.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse raportat la probatoriul administrat dar şi la prevederile legale incidente, Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate invocate, în sensul reformării sentinţei primei instanţe, în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Cu referire la fondul cauzei

Reclamantele intimate (cu precizarea că denumirile societăţilor din acţiunea iniţială, SC „A” SA şi „B” România sunt, în prezent, cele menţionate în dispozitivul sentinţei atacate dar şi în etapa recursului, respectiv SC „B” România SA şi „B” România) au investit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de anulare în tot a Ordinului Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, nr. 707/22.07.2013, privind aprobarea repartizării cotei de producţie de zahăr, din sfeclă de zahăr, începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societăţile comerciale acreditate, producătoare de zahăr, publicat în Monitorul Oficial nr. 463/26.07.2013, ca şi cu cea de suspendare a executării acestui ordin, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.

Instanţa de fond a admis cererea reclamantelor intimate, a anulat Ordinul nr. 707/24.07.2013 şi totodată a dispus suspendarea executării acestuia, cu acordarea în parte a cheltuielilor de judecată solicitate, reţinând, în esenţă, că respectivul ordin nu îndeplineşte condiţiile impuse de lege pentru motivarea sa, nu a respectat condiţiile referitoare la transparenţa decizională, şi este nelegal prin nerespectarea temeiului juridic invocat, respectiv art. 60 alin.1 din Regulamentul nr. 1234/2007, cu precizarea că eventuala conformitate cu prevederile art. 60 alin.2 din Regulament nu a fost examinată întrucât acest temei juridic nu a fost menţionat în cuprinsul ordinului atacat şi astfel nu a stat la baza emiterii acestuia.

Cu referire la criticile recurentului-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin.1 pct.6 Cod procedură civilă, Înalta Curte constată că nu este incident în cauză un atare motiv, dată fiind motivarea coerentă şi clară a soluţiei adoptate de prima instanţă, cuprinsă în sentinţa recurată.

Argumentele avute în vedere au fost prezentate de judecătorul fondului prin raportare la conţinutul actului atacat, la susţinerile părţilor, dar şi la probatoriul administrat şi la prevederile legale incidente, astfel că nu sunt întemeiate criticile vizând pretinsa motivare deficitară sau existenţa motivelor contradictorii.

Nefondate sunt şi criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin.1 pct.8 Cod procedură civilă, vizând aplicarea greşită a normelor de drept material.

Contrar celor susţinute în cererea de recurs de către recurent, cu referire la motivarea actului administrativ atacat, Înalta Curte apreciază că în mod temeinic şi legal a reţinut prima instanţă că Ordinul nr. 707 nu îndeplineşte condiţiile impuse de lege privind motivarea sa, indicarea temeiului de drept greşit sau confundarea dispoziţiilor legale incidente în materie echivalând cu nemotivarea şi constituind împrejurări ce atrag nelegalitatea actelor administrative.

Astfel, deşi Ordinul nr. 707 este întemeiat pe dispoziţiile art. 60 alin. (1) din Regulamentul nr. 1234/2007, dispoziţii pe care de altfel nici nu le respectă, după cum s-a arătat şi în hotărârea primei instanţe, emitentul actului motivează măsura adoptată raportându-se la dispoziţiile art. 60 alin. (2) din acelaşi Regulament, încercând să schimbe în mod inadmisibil temeiul în drept al emiterii Ordinului nr. 707.

Din cuprinsul cererii de recurs a recurentului, ce conţine o serie de susţineri apreciate ca fiind contradictorii şi oricum neclare, rezultă că la momentul emiterii Ordinului nr. 707, acesta fie s-a întemeiat pe dispoziţii legale greşite, fie a făcut o gravă confuzie între dispoziţiile legale incidente în materie, ceea ce, pe cale de consecinţă, semnifică că recurentul oricum a făcut o aplicare greşită a acestora.

Apare astfel ca fiind neîntemeiată critica recurentului în sensul că dispoziţiile art. 60 alin. (2) din Regulamentul nr. 1234/2007 erau temeiul legal al actului, întrucât erau menţionate în cuprinsul Referatului de aprobare al Ordinului nr. 707, cât timp această împrejurare nu este de natură să suplinească cerinţele exprese ale Legii nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă.

Încălcarea este cu atât mai evidentă cu cât Referatul de aprobare nici nu a fost făcut public sau adus în vreun fel la cunoştinţa intimatelor. Acest lucru ar fi fost şi imposibil cât timp acesta a fost aprobat în data de 23.07.2013, iar Ordinul nr. 707 a fost adoptat a doua zi, în data de 24.07.2013.

În fine, este de reţinut ca fiind relevantă şi poziţia reclamantelor care, corect au indicat, că, nici Referatul de aprobare şi nici Ordinul nr. 707 nu conţin vreo menţiune cu privire la criteriile obiective şi nediscriminatorii în baza cărora cota societăţii „A” a fost redusă. Astfel, deşi invocă media de producţie din ultimii ani, recurentul nu a corelat aceste medii de producţie cu cotele alocate, neexistând, de fapt, nicio explicaţie matematică/statistică, clară, referitoare la modalitatea în care au fost stabilite cotele în cuprinsul Ordinului nr. 707.

Nefondate sunt şi criticile recurentului în ceea ce priveşte cerinţele transparenţei decizionale în administraţia publică, cu referire la care prima instanţă a reţinut că au fost încălcate în procesul de emitere a Ordinului nr. 707.

Şi aceasta, întrucât, actele şi probatoriul administrat în cauză atestă că, prin răspunsul la întrebarea nr. 3 din interogatoriul formulat de intimate, recurentul a recunoscut că proiectul Ordinului nr. 707 nu a fost adus la cunoştinţa publicului şi a mediului de afaceri.

În plus, nu au fost depuse niciun fel de documente din care să rezulte respectarea cerinţelor transparenţei decizionale în administraţia publică, instituite prin Legea nr. 52/2003, dimpotrivă, din modul în care a fost adoptat Ordinul nr. 707 reiese încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi b), şi a art. 7 alin. (1), (2) şi (3) din acest act normativ.

În mod obiectiv, astfel cum corect au susţinut intimatele, nu a fost posibilă dezbaterea publică a Referatului de aprobare sau a proiectului Ordinului nr. 707 cât timp aceste două acte au fost adoptate la diferenţă de o zi şi nu au fost aduse la cunoştinţa publicului sau a părţilor.

Nefondate sunt şi urmează a fi respinse ca atare şi celelalte critici ale recurentului vizând temeiul juridic indicat, al emiterii Ordinului nr. 707, respectiv dispoziţiile art. 60 alin.(1) din Regulamentul nr. 1237/2007.

Instanţa de fond, în mod corect a reţinut că, astfel cum se menţionează expres în Preambulul Ordinului nr. 707 că acesta a fost emis în temeiul art. 60 alin. (1) din Regulamentul nr. 1234, motivele de nelegalitate ce decurg din nerespectarea condiţiilor imperative impuse de acest text de lege, fiind:

(i) reducerea cotei de zahăr alocate „A” cu încălcarea plafonului maximal de 10%; şi

(ii) reducerea cotei de zahăr alocate „A” în lipsa unor criterii „obiective şi nediscriminatorii".

Astfel, în ceea ce priveşte nerespectarea primei condiţii, s-a reţinut corect că prin Ordinul nr. 707 cota alocată societăţii „A” a fost redusă cu 22,11%, de la cuantumul de 33.391,4 tone la cel de 26.008 tone.

În mod similar, cota de zahăr a societăţii Zahărul Oradea a fost redusă cu 32,45%, de la cuantumul de 28.651,40 tone la cel de 19.355,80 tone. De altfel şi acest producător a obţinut în instanţă o primă hotărâre în sensul anulării Ordinului nr. 707 respectiv sentinţa nr. 229 din 28.11.2014 a Curţii de Apel Oradea, nedefinitivă la data soluţionării prezentei cereri (dos.30/35/2014).

Argumentele reclamantelor intimate vizând caracterul arbitrar al măsurilor luate prin ordinul atacat, în sensul reducerii nelegale, peste plafonul maximal a cotei de zahăr alocate, reţinute de prima instanţă, sunt corecte şi în opinia Înaltei Curţi, lipsa justificării obiective derivând de altfel şi din nemotivarea actului contestat.

Cu referire la susţinerile recurentului-pârât, cuprinse şi în cererea de recurs, vizând conformitatea actului cu pretinsul temei juridic al actului atacat, respectiv art. 60 alin.(2) din Regulamentul nr. 1234/2007, Înalta Curte arată că nu se impune examinarea distinctă a acestora întrucât, pentru aceleaşi argumente ca cele reţinute în sentinţa atacată, acest temei juridic, nefiind indicat şi menţionat expres în cuprinsul Ordinului, nu poate fi apreciat ca fiind temeiul real la care s-a raportat recurentul-pârât. În plus, sunt de reţinut şi consideraţiunile mai sus expuse, referitoare la efectele juridice ale referatului la care a făcut în mod constant trimitere recurentul.

În fine, Înalta Curte reţine şi netemeinicia criticilor şi susţinerilor recurentului vizând eronata anulare în tot a Ordinului nr. 707, pe considerentul că „ordinul trebuia anulat doar în ceea ce priveşte cota alocată reclamantei”, întrucât în atare situaţie s-a produs un vid legislativ în ceea ce priveşte reglementarea pieţei de zahăr pe plan naţional.

Înalta Curte, în acord cu cele susţinute şi de reclamantele intimate, reţine că Ordinul nr. 707 nu ar putea fi anulat în parte, respectiv doar în ceea ce priveşte cota alocată „A”, cât timp toate cotele repartizate producătorilor naţionali autorizaţi de zahăr sunt interdependente şi însumează cota de zahăr alocată României de către Uniunea Europeană.

Astfel, suma acestora este şi nu poate depăşi 104.688,80 tone, reprezentând cota de zahăr alocată României, în speţă existând aşadar o imposibilitate obiectivă de anulare a Ordinului nr. 707 doar în parte.

Prin anularea Ordinului nr. 707 nu s-a produs un vid legislativ, dimpotrivă, a fost înlăturat un act administrativ nelegal ce contrazicea dispoziţiile obligatorii ale dreptului Uniunii Europene, fiind, totodată, „reactivat" Ordinul anterior, nr. 182/2011, acesta producându-şi efectele „începând cu anul de comercializare 2012/2013".

Concluzionând, pentru toate cele mai sus arătate, Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate criticile recurentului-pârât cuprinse în cererea de recurs vizând fondul cauzei, respectiv cererea de anulare a Ordinului nr. 707/24.07.2013 emis de recurentul-pârât.

6.2. Cu referire la criticile vizând cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 707/2013

Printr-o cerere de recurs distinctă, recurentul-pârât a susţinut netemeinicia hotărârii primei instanţe şi în ceea ce priveşte soluţia de suspendare a executării Ordinului nr. 707 până la soluţionarea definitivă a cauzei, adoptată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Independent de împrejurarea că se reţine de către instanţa de recurs că şi sub acest aspect soluţia primei instanţe apare ca fiind corectă şi judicios motivată, Înalta Curte arată că relevanţă deosebită prezintă împrejurarea că, printr-o decizie anterioară, irevocabilă, a Înaltei Curţi, nr. 2266 din 2 iunie 2015 s-a decis în sensul suspendării executării acestui ordin.

Chiar reţinând natura sumară şi caracterul vremelnic al acestei proceduri, Înalta Curte apreciază că în virtutea puterii de lucru judecat relative a deciziei irevocabile sus arătate, ce constituie în mod evident un reper în ceea ce priveşte modalitatea în care au fost verificate condiţiile acordării suspendării de executare în temeiul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, republicată, se impune respingerea pe acest temei şi a recursului distinct promovat de recurentul-pârât.

Drept urmare, pentru toate cele mai sus arătate, în baza art.496 alin.1 Cod procedură civilă, cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată vor fi respinse ca nefondate ambele cereri de recurs ale recurentului-pârât, cu acordarea cheltuielilor de judecată în favoarea reclamantelor-intimate, în cuantum de 10.000 lei, în condiţiile aplicării dispoziţiilor art. 451 alin.2 Cod procedură civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge recursurile declarate de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 2693 din 10 octombrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenta-pârâtă la 10.000 lei cheltuieli de judecată, stabilite cu aplicarea art. 451 alin.2 Cod procedură civilă, către intimata reclamantă „B” România SA.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 23 septembrie 2016.