Scope of "knowledge of damage" for compensation statute of limitations following annulment of administrative act

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin cererea înregistrată, iniţial, pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, la data de 10.05.2013, şi pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.05.2014 (urmare a stabilirii competenţei prin Decizia nr. 1192 din 7 martie 2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal), reclamanta S.C. „A” S.A. a solicitat obligarea în solidar a pârâţilor Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Serviciul Român de Informaţii la plata despăgubirilor de 289.100 lei, pentru repararea prejudiciului cauzat prin emiterea nelegală a Adresei nr. 387771/12.04.2005 anulate, irevocabil, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 2430 din 11 mai 2010, precum şi la plata daunelor moratorii în sumă de 147.313,70 lei, constând în dobânda legală pentru întârzierea executării obligaţiei.

Curtea de Apel Bucureşti, prin Încheierea de şedinţă din 19 iunie 2014, a respins cererea reclamantei de unire cu fondul cauzei a excepţiei de tardivitate invocată de pârâtul I.G.P.R. şi, pentru a da părţilor posibilitatea de a depune concluzii scrise, a amânat pronunţarea asupra excepţiei de tardivitate.

Prin Sentinţa nr. 2126 din 3 iulie 2014, Curtea a admis excepţia tardivităţii acţiunii, invocată de pârâtul I.G.P.R., şi a respins acţiunea reclamantei, ca fiind tardiv introdusă.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe şi împotriva Încheierii din 19 iunie 2014, reclamanta S.C. „A” S.A. a declarat recurs, întemeiat pe art. 488 alin.(1) pct. 5, 6 şi 8 Codul de procedură civilă, solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

2.1. În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin.(1) pct. 5 Cod procedură civilă, susţine recurenta-reclamantă că instanţa a încălcat regulile de procedură instituite de art. 248 Cod procedură civilă, a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Întâmpinarea formulată de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, prin care a invocat excepţia tardivităţii acţiunii, a fost formulată tardiv, cu depăşirea termenului de 25 de zile reglementat de art. 201 Cod procedură civilă.

A invocat excepţia tardivităţii întâmpinării în faţa instanţei de fond, excepţie care se impunea a fi soluţionată cu prioritate faţă de excepţia tardivităţii cererii principale.

Însă, instanţa de fond, ignorându-şi obligaţia de a se pronunţa mai întâi asupra excepţiei de procedură invocate, care ar fi făcut inutilă cercetarea excepţiei tardivităţii cererii de chemare în judecată invocate prin întâmpinare, s-a pronunţat în mod greşit asupra excepţiei tardivităţii acţiunii, în raport cu dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 11 alin.(2) din acelaşi act normativ.

Astfel, a fost vătămată prin respingerea cererii sale, ca tardiv introdusă, iar această vătămare nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

2.2. Referitor la motivul prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin.(1), recurenta-reclamantă apreciază că instanţa de fond a motivat insuficient şi neclar de ce a înlăturat apărările sale, considerentele acesteia nefiind de natură a corespunde exigenţelor art. 425 alin.(1) pct. b) Cod procedură civilă, de a convinge şi de a înlătura orice arbitrariu şi de a respecta exigenţele art. 6 paragraf 1 din CEDO.

Astfel, nu se regăsesc motivele pentru care instanţa a înlăturat criteriul subiectiv, prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004, referitor la data cunoaşterii întinderii pagubei, şi a preferat aplicarea greşită criteriului obiectiv, data la care întinderea pagubei trebuia să fie cunoscută de persoana vătămată.

2.3. În ceea ce priveşte motivul prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin.(1), susţine recurenta-reclamantă că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv prin aplicarea eronată a termenului instituit de art. 19 coroborat cu art. 11 alin.(2) din Legea nr. 554/2004.

Excepţia tardivităţii formulării acţiunii a fost invocată de pârâtul IGPR prin întâmpinare, având un conţinut diferit faţă de excepţia analizată de instanţă. Astfel, a fost grav prejudiciată în ceea ce priveşte respectarea dreptului la apărare, cu atât mai mult cu cât i-a fost respinsă inclusiv solicitarea de unire a excepţiei cu fondul cauzei.

Intimatul-pârât IGPR a arătat că termenul de 1 an se calculează din data de 23.04.2012, când a formulat acţiunea ce face obiectul dosarului nr. 3428/2/2012, însă instanţa a apreciat, faţă de criteriul obiectiv, că termenul se calculează din data de 01.02.2011, când a fost pronunţată încheierea de lămurire a întinderii şi aplicării dispozitivului Deciziei nr. 2430 din 11 mai 2010 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Apreciază că instanţa a făcut o greşită aplicare a art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru că, din prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, rezultă că executarea hotărârii definitive şi irevocabile se face în mod imperativ în termenul prevăzut în hotărâre sau în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

Autorităţile pârâte, Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Serviciul Român de Informații, aveau obligaţia executării Deciziei nr. 2430 din 11 mai 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie până la data de 11 iunie 2010, însă acestea au nesocotit dispoziţiile cuprinse în articolul menţionat.

Potrivit principiului exercitării cu bună credinţă a drepturilor şi obligaţiilor procesuale, instituit de art. 12 Cod procedură civilă, pârâtul IGPR avea obligaţia executării din oficiu a hotărârii judecătoreşti definitive, intrată în puterea de lucru judecat.

Astfel, întinderea pagubei nu o putea cunoaşte decât în momentul în care a conştientizat lipsa de preocupare a autorităţilor în punerea în executare a hotărârii, astfel că aplicarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 a fost făcută în mod greşit de instanţa de fond.

Ca atare, termenul instituit de art. 19 alin.(1) din lege începe să curgă de la data la care a formulat cerere de executare silită înregistrată la BEJ Răduţă Nicoleta, sub nr. 50 din 29.04.2013, încheierea de încuviinţare a executării silite fiind pronunţată la 20.05.2013.

Deci, având în vedere obligaţia executării din oficiu a hotărârilor judecătoreşti şi corespondenţa purtată cu IGPR, în perioada 24.10.2011-03.02.2012, în vederea executării voluntare a Deciziei nr. 2430/11.05.2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a avut reprezentarea refuzului autorităţilor de executare din oficiu a hotărârii la data de 29.04.2013, când a formulat cererea de executare silită, de la această dată fiind în măsură să calculeze estimativ şi valoarea despăgubirilor solicitate.

În perioada în care a corespondat cu IGPR a prezumat că solicitările acestuia au ca scop intenţia de respectare a hotărârii judecătoreşti, neavând interes, la acel moment, în formularea unei cereri de despăgubiri.

2.4. În susţinerea recursului, recurenta a mai invocat şi încălcarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi a principiului proporţionalităţii şi efictivităţii în aplicarea internă a dreptului comunitar.

Arată, invocând cele reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, că obstacolele de drept ce pun în discuţie substanţa dreptului la un tribunal constituie încălcări ale art. 6 din CEDO şi că o problemă ce ţine de principiul securităţii juridice este aceea privind interpretarea neraţională a unei exigenţe procedurale care poate fi de natură să împiedice examinarea pe fond a unei cereri în justiţie.

Mai face trimitere recurenta şi la Avizul nr. 11 (2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, care statuează că judecătorul are obligaţia de a orienta procedura într-un mod activ şi prompt, simpla existenţă a unei legi procedurale nefiind suficientă întrucât judecătorului nu îi este permis a se limita la invocarea mecanică şi statică a unor prevederi procedurale.

3. Apărările intimaţilor

3.1. Intimatul-pârât Serviciul Român de Informații a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că excepţia tardivităţii acţiunii este o excepţie absolută care poate fi invocată de parte sau de instanţă, din oficiu, în orice stare a procesului şi că hotărârea primei instanţe este amplu motivată.

Referitor la aplicarea greşită a art. 19 din Legea nr. 554/2004, această problemă a fost lămurită prin regulatorul de competenţă pronunţat de Înalta Curte, care a statuat incidenţa acestui articol.

Nici motivul privind încălcarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu este întemeiat, pentru că însăşi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a invocat, în numeroase cauze, excepţia tardivităţii formulării plângerii, regulă care răspunde şi securităţii juridice.

3.2. Intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, precizând, referitor la tardivitatea introducerii acţiunii, că societatea recurentă a formulat acţiune în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004 pentru amendarea IGPR şi pentru plata unor despăgubiri ca urmare a neexecutării sentinţei, ce a făcut obiectul dosarului nr. 3428/2/2012 al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Astfel, conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiunea trebuia introdusă în termenul prevăzut de art. 11 alin.(2) din lege, termen care se calculează de la data introducerii acţiunii având ca obiect sancţiune neexecutare hotărâre, 23.04.2012, acţiune în care reclamanta a solicitat despăgubiri şi a motivat pe aceleaşi considerente ca în prezenta cauză, moment în care reclamanta trebuia să cunoască întinderea prejudiciului pretins.

4. Procedura de soluționare a recursului

4.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin.(2) și (3) Cod procedură civilă, a fost analizat în Complet de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 martie 2016, în conformitate cu dispozițiile art.493 alin.(4) Cod procedură civilă.

Prin încheierea din 19 mai 2016, Completul de filtru a constatat, faţă de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art.493 alin.(7) Cod procedură civilă, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

4.2 Cu privire la fondul recursului. Analiza motivelor de casare invocate

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat.

Obiectul acţiunii îl constituie obligarea pârâţilor Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Serviciul Român de Informații, în solidar, la plata, către reclamanta S.C. „A” S.A., a despăgubirilor, în sumă de 289.000 lei, pentru repararea prejudiciului cauzat prin emiterea nelegală a Adresei nr. 378771/12.04.2005 anulate irevocabil prin Decizia nr. 2430 din 11 mai 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi la plata sumei de 147.313,70 lei, constând în dobânda legală pentru întârzierea executării obligaţiei.

În motivare, reclamanta a arătat că, urmare a refuzului emiterii licenţei de funcţionare, comunicat prin adresa menţionată, anulată irevocabil de instanţa supremă, a fost împiedicată să-şi desfăşoare activitatea, expunând modul de calcul al despăgubirilor ţinând seama de profitul realizat în semestrul I al anului 2005, luând în calcul valoarea aleatorie de 100 lei ca profit nerealizat pe zi, pentru perioada 12.04.2005-12.03.2013, rezultând astfel suma de 289.100 lei (100 lei x 2891 zile de întârziere). În raport cu această sumă, reclamanta a calculat şi daunele moratorii, constând în dobânda legală.

4.2.1. În ceea ce priveşte primul motiv de recurs, referitor la tardivitatea depunerii întâmpinării Inspectoratului General al Poliţiei Române prin care a fost invocată excepţia tardivităţii formulării acţiunii, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 208 alin.(2) Cod procedură civilă, nedepunerea întâmpinării în termenul prevăzut de lege atrage decăderea pârâtului din dreptul de a invoca excepţii, în afara celor de ordine publică, dacă legea nu prevede altfel.

Excepţia tardivităţii acţiunii este o excepţie de procedură şi peremptorie care, în funcţie de caracterul imperativ sau dispozitiv al normei încălcate, este o excepţie absolută sau relativă.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004,

„(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).”

Excepţia tardivităţii acţiunii a fost invocată faţă de dispoziţiile art. 19 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ, conform căruia cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de prescripţie de un an prevăzut de art. 11 alin.(2), termen care, după cum rezultă din dispoziţiile precitate, este un termen imperativ.

Prin urmare, în cauză, excepţia tardivităţii acţiunii este o excepţie de procedură absolută, de ordine publică, ce poate fi invocată oricând, aspectul formulării întâmpinării, de către Inspectoratul General al Poliţiei Române, cu nerespectarea termenului de 25 de zile de la comunicarea acţiunii, neavând nicio relevanţă, neputându-se reţine incidenţa art. 488 alin.(1) pct. 5 Cod procedură civilă invocat de recurenta-reclamantă.

4.2.2. În ceea ce priveşte motivele de recurs, prezentate la pct. 2.2. şi 2.3. ale prezentei decizii, referitoare la nemotivarea, de către prima instanţă, a reţinerii datei la care a început să curgă termenul prevăzut la art. 11 alin.(2) din Legea nr. 554/2004 şi, respectiv, la greşita aplicare a dispoziţiilor art. 19 din aceeaşi lege, Înalta Curte urmează a le analiza concomitent, susţinerile recurentei privind, în esenţă, tocmai aplicarea greşită a art. 19 din Legea contenciosului administrativ.

Contrar susţinerilor recurentei, instanţa de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin.(1) Cod procedură civilă, prima instanţă expunând, în mod convingător, argumentele care au determinat formarea convingerii sale, prezentând în cuprinsul hotărârii toate elementele care au condus la concluzia ce a determinat soluţia adoptată.

Verificând considerentele sentinţei atacate, se constată că judecătorul fondului a explicat în mod convingător raţiunile pentru care a înlăturat apărările reclamantei, referitoare la momentul la care curge termenul de prescripţie prevăzut de art. 19 coroborat cu art. 11 alin.(2) din Legea nr. 554/2004.

Nu sunt întemeiate criticile recurentei referitoare la faptul că excepţia tardivităţii formulării acţiunii invocată de pârâtul IGPR prin întâmpinare are un conţinut diferit de excepţia tardivităţii acţiunii analizată de instanţă.

Conţinutul excepţiei tardivităţii formulării acţiunii nu poate privi decât determinarea momentului de la care a început să curgă termenul pentru formularea acesteia, respectiv termenul prevăzut de art. 11 alin.(2) din Legea nr. 554/2004. Faptul că acest moment a fost apreciat în mod diferit de intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române şi de instanţa de judecată nu poate conduce la concluzia că ar fi vorba despre punerea în discuţie a două excepţii diferite.

Recurentei-reclamante i-a fost comunicată întâmpinarea pârâtului IGPR, prin care a fost invocată excepţia tardivităţii. De asemenea, a fost reprezentată de avocat în faţa instanţei de fond, care şi-a spus cuvântul asupra excepţiei tardivităţii introducerii acţiunii, astfel că nu se poate reţine prejudicierea dreptului său la apărare.

În ceea ce priveşte aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de 1 an pentru solicitarea despăgubirilor, recurenta a făcut trimitere şi la art. 24 alin.(1) din Legea nr. 554/2004, referitor la executarea hotărârilor judecătoreşti, apreciind că intimaţii-pârâţi aveau obligaţia executării din oficiu a Deciziei nr. 2430 din 11 mai 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi că nu putea cunoaşte întinderea pagubei decât în momentul în care a conştientizat lipsa de preocupare a acestora în executarea voluntară. Astfel, data curgerii termenului a început să curgă la 29.04.2013, data formulării cererii de executare silită.

Dispoziţiile art. 24 nu sunt incidente în cauză, obiectul acesteia nefiind sancţiune neexecutare hotărâre, ci acordare de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru prejudiciul produs de pârâţi printr-un act administrativ anulat irevocabil.

Termenul de cel mult un an pentru solicitarea despăgubirilor, dacă acestea nu au fost solicitate odată cu acţiunea în anulare a actului administrativ, instituit de art. 19 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ, este termen de prescripţie, termen de procedură specific contenciosului administrativ.

Despăgubirile, solicitate separat şi ulterior acţiunii în anularea actului, se acordă pentru prejudiciul cauzat de actul nelegal, care şi-a produs efecte cât a fost în vigoare şi care a fost anulat irevocabil.

În sprijinul celor reţinute, Înalta Curte are în vedere şi cele statuate de Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 568/2007 prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.19 alin.(1) raportat la art.11 alin.(1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, în sensul că „termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de un an pentru formularea unei astfel de acţiuni”.

În cauză, acţiunea reclamantei prin care a solicitat anularea Adresei nr. 378771/12.04.2005 a fost soluţionată irevocabil la data de 1 februarie 2011, dată la care a fost pronunţată Încheierea de lămurire a dispozitivului Deciziei nr. 2430 din 11 mai 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Faţă de specificul litigiului şi de natura despăgubirilor solicitate, momentul la care recurenta-reclamantă a cunoscut/trebuia să cunoască întinderea pagubei este momentul la care actul contestat, adresa prin care i-a fost refuzată emiterea licenţei de funcţionare, a fost anulat irevocabil. De la acel moment, recurenta cunoştea întinderea pagubei, pentru că, prin cererea de chemare în judecată a expus şi algoritmul calculării despăgubirilor, în cuantum de 289.000 lei, şi daunelor moratorii, în cuantum 147.313,70 lei.

Deci, recurenta-reclamantă, la data anulării irevocabile a actului atacat, a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea prejudiciului ce i s-a cauzat, urmând acelaşi mod de calcul ca şi cel indicat în acţiune.

4.2.3. Nu pot fi primite nici susţinerile recurentei-reclamante expuse la pct. 2.4. al prezentei decizii, referitoare la încălcarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în sensul că o problemă care ţine de principiul securităţii juridice este aceea că interpretarea neraţională a unei exigenţe procedurale este de natură să împiedice examinarea pe fond a unei cereri în justiţie, şi că obstacolele de drept ce pun în discuţie substanţa dreptului la un tribunal constituie încălcări ale art. 6 din CEDO.

În esenţă, recurenta-reclamantă susţine că-i este încălcat dreptul la un proces echitabil art. 6 din Convenţie prin respingerea acţiunii ca tardiv formulată.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu se poate vorbi despre o interpretare neraţională a unei norme de drept procedural sau de obstacole în calea accesului la un tribunal, partea având obligaţia de a-şi exercita drepturile procesuale cu respectarea dispoziţiilor legale.

Potrivit art. 185 alin.(1) Cod procedură civilă, când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, actul făcut pentru termen fiind lovit de nulitate.

De asemenea, art. 35 alin.(1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prevede că sesizarea Curţii nu se poate face decât după epuizarea căilor de recurs interne şi într-un termen de 6 luni începând cu data deciziei interne definitive.

Existenţa unor limitări ale dreptului de acces la justiție este implicită exercitării normale a acestuia, aceste limitări fiind recunoscute, în mod unanim, atât la nivelul practicii judiciare interne, cât şi la cel al jurisprudenței Curtii Europene a Drepturilor Omului. Cu titlu de exemplu, prin Hotărârea din 28 mai 1985, pronunţată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit al Marii Britanii, Curtea a statuat că restricționarea accesului la justiție nu încalcă în mod necesar dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Conventie.

Deci, dreptul de acces la justiție nu are caracterul unei libertăți absolute, fiind supus anumitor limitări. Aceste limitări sunt impuse cu scopul protejării altor interese, printre care chiar principiul securității raporturilor juridice, invocat de către recurentă, precum şi a drepturilor şi libertăţilor persoanelor.

4.2.4. Soluția instanței de recurs

Pentru aceste considerente, reţinându-se că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, în temeiul art. 496 alin.(1) Cod procedură civilă, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de S.C. „A” S.A. împotriva Încheierii din 19 iunie 2014 şi împotriva Sentinţei nr. 2126 din 3 iulie 2014 ale Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 septembrie 2016.