Validity of post-publication modifications to inter-county transport route capacity and electronic allocation results

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată Autoritatea Rutieră Română, Agenţia pentru Agenda Digitală a României (fost Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională – C.N.M.S.I.), SC B. SRL şi SC C. SRL şi a solicitat: anularea parţială a actului administrativ prin care Autoritatea Rutieră Română a modificat capacitatea de transport aferentă curselor nr. 1 şi 2 ale traseului interjudeţean Bucureşti - Iaşi (cod traseu XX) din cadrul Programului de transport public interjudeţean de persoane prin curse regulate 2013-2019, întocmit şi aprobat de Autoritatea Rutieră Română după momentul publicării pe pagina de internet a Autorităţii Rutiere Române a formei finale a programului de transport; anularea rezultatelor şedinţei electronice de atribuire organizată de C.N.M.S.I. la data de 28 februarie 2013 pentru cursele 1 şi 2 ale traseului interjudeţean Bucureşti - Iaşi (cod traseu XX); anularea licenţelor de traseu eliberate SC B. SRL, operator de transport declarat câştigător al curselor 1 şi 2 ale traseului interjudeţean Bucureşti – Iaşi; obligarea Autorităţii Rutiere Române şi C.N.M.S.I. să procedeze la atribuirea către reclamantă a curselor nr. 1 şi 2 ale traseului interjudeţean Bucureşti - Iaşi (cod traseu XX); obligarea Autorităţii Rutiere Române să emită în favoarea reclamantei licenţele de traseu aferente curselor menţionate.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1541 din 16 mai 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii capătului 1 de cerere, ca neîntemeiată, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Rutieră Română cu privire la capetele de cerere 2 şi 4, ca neîntemeiată.

Totodată, a fost admisă excepţia lipsei prematurităţii capătului 5 de cerere şi respins acest capăt de cerere ca prematur formulat.

A fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Agenda Digitală a României, ca neîntemeiată.

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Rutieră Română, Agenţia pentru Agenda Digitală a României, SC B. SRL şi SC C. SRL, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâta Autoritatea Rutieră Română, instanţa de fond a respins-o ca neîntemeiată reţinând că în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (2) din Ordinul ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 980/2011, cu modificările ulterioare, conţinutul programului de transport are o sferă generală de adresabilitate, cuprinzând reglementări de principiu, cu caracter obligatoriu, care se aplică oricăror persoane interesate să participe la şedinţa electronică de atribuire a traseelor cuprinse în program, fără a se adresa unui subiect de drept determinat, pentru a fi calificat ca fiind un act administrativ cu caracter individual în privinţa căruia plângerea prealabilă trebuie formulată în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Rutieră Română cu privire la capetele de cerere 2 şi 4 a fost respinsă ca neîntemeiată având în vedere că în temeiul prevederilor H.G. nr. 1289/2011, Autoritatea Rutieră Română este instituţia care, din punct de vedere administrativ, organizează şi finalizează procedura de atribuire.

Astfel, toate informaţiile care stau la baza atribuirii electronice sunt stabilite de Autoritatea Rutieră Română şi comunicate Agenţiei pentru Agenda Digitală a României, rezultatele şedinţei de atribuire fiind determinate exclusiv de datele furnizate de Autoritatea Rutieră Română.

Tot ca neîntemeiată a fost respinsă şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Agenda Digitală a României, reţinând că în conformitate cu prevederile art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009, pârâta este instituţia care gestionează şi operează sistemul informatic de atribuire electronică a traseelor naţionale din programele de transport interjudeţene, fiind emitentul actului administrativ reprezentat de rezultatul atribuirii.

Excepţia prematurităţii capătului de cerere nr. 5 ce vizează obligarea pârâtei Autoritatea Rutieră Română la emiterea unor noi licenţe de traseu a fost respinsă deoarece acestea vor face obiectul unei noi atribuiri.

Pe fondul cauzei, acţiunea reclamantei a fost respinsă întrucât motivele invocate sunt neîntemeiate.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, considerând-o nelegală şi netemeinică în privinţa soluţiilor pronunţate asupra excepţiei prematurităţii celui de-al cincilea capăt al cererii de chemare în judecată şi pe fondul cauzei.

În cadrul motivelor de recurs, după o scurtă prezentare a litigiului, recurenta a arătat că hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

- Primul argument expus în cuprinsul hotărârii recurate în susţinerea respingerii primului capăt de cerere a constat în împrejurarea că, potrivit art. 55 alin. (1) din Normele aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat şi completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012 programul de transport se întocmeşte în baza programului de transport anterior, cu consultarea organizațiilor patronale reprezentative la nivel naţional pentru domeniul transporturilor rutiere, valabilitatea acestuia fiind de 74 luni.

În acest context, instanţa de fond a reţinut că pentru cursele 1, 2 şi 5 ale traseului XX capacitatea de transport de minim 10 locuri este identică cu cea prevăzută în programul de transport precedent (2008-2013), fiind astfel respectate dispoziţiile care reglementează modul de întocmire a programului de transport.

Recurenta a criticat acest argument pentru că dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011 nu impun obligativitatea existenţei unei identități între programul de transport anterior şi cel cuvenit, iar noul program trebuie întocmit cu consultarea organizaţiilor patronale reprezentative la nivel naţional pentru domeniul transporturilor rutiere.

- Al doilea argument invocat de intimată a vizat faptul că, în realitate, programul de transport nu ar fi fost modificat ulterior datei de 30 ianuarie 2013 şi că aceeaşi capacitate de transport se regăseşte şi în programul de transport ale cărui trasee au fost atribuite în cadrul şedinţei electronice de atribuire din data de 28 februarie 2013, program publicat la data de 08 februarie 2013.

Ulterior, pârâta Autoritatea Rutieră Română a anunţat renunţarea la procedura de atribuire aflată în curs de desfăşurare pentru ca, prin adresa din 08 februarie 2013 emisă de Autoritatea Rutieră Română, să se dispună reluarea procedurii de atribuire, succesiunea desfăşurării etapelor acesteia fiind cuprinsă în intervalul 08 februarie – 28 februarie 2013.

Ulterior suspendării procedurii iniţiale de atribuire a traseelor, Autoritatea Rutieră Română a reluat consultările cu organizaţiile patronale în vederea configurării programului de transport şi s-a procedat la modificarea parţială a programului de transport, una dintre aceste modificări constând şi în schimbarea capacităţilor de transport aferentă curselor 1, 2 şi 5 ale traseului XX, în sensul stabilirii acesteia la minim 23 locuri, capacitate corespunzătoare unui autocar.

La 30 ianuarie 2013, data limită la care Autoritatea Rutieră Română avea obligaţia de a publica forma definitivă a programului de transport, capacitatea aferentă curselor 1, 2 şi 5 ale traseului XX era de 23 de persoane (aspect recunoscut de pârâta SC B. SRL prin întâmpinarea depusă la dosarul primei instanţe şi prin depunerea în extras a programului de transport în forma din data de 30 ianuarie 2013).

Ulterior datei de 08 februarie 2013, în urma sesizării formulate de către pârâta SC B. SRL prin adresa din 12 martie 2013, Autoritatea Rutieră Română a modificat capacitatea de transport aferentă curselor 1, 2 şi 5 ale traseului XX direct în sistemul electronic (SAET) la 12 februarie 2013, fără ca în prealabil Programul de transport 2013 – 2019 să fi fost modificat în acest sens, cu încălcarea dispoziţiilor art. 59 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat şi completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012 şi astfel ar fi fost admis capătul de cerere prin care s-a procedat la modificarea nelegală a acestor capacităţi.

Admiterea primului capăt de cerere ar determina implicit şi admiterea capătului de cerere privind anularea actului administrativ reprezentat de rezultatul şedinţei electronice de atribuire.

În ceea ce priveşte capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat anularea licenţelor de transport eliberate pârâtei SC B. SRL pentru cursele 1 şi 2 ale traseului XX, instanţa a dispus respingerea cu motivarea că pârâta SC B. SRL a obţinut în cadrul procedurii electronice de atribuire un punctaj superior celui obţinut de reclamanta SC A. SRL, dar recurenta consideră că acesta este vădit nefondat pentru că în măsura în care Autoritatea Rutieră Română nu proceda la modificarea programului de transport, pârâta nu putea înscrie la procedura de atribuire microbuzele în baza cărora a obţinut punctaj superior celui obţinut de reclamantă.

Dacă ar fi rămas capacitatea minimă de transport la valoarea iniţială de 23 locuri, reclamanta ar fi câştigat atribuirea curselor 1 şi 2 ale traseului Bucureşti – Iaşi (cod traseu XX).

Capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtelor să procedeze la atribuirea în favoarea reclamantei a curselor 1 şi 2 ale traseului XX a fost respins cu motivarea că Autoritatea Rutieră Română nu are competenţa de atribuire a traseelor, ci atribuirea se face în sistem informatic, dar recurenta a subliniat că soluţia este nelegală pentru că prima instanţă trebuia să analizeze pe fond acest capăt de cerere în contradictoriu cu pârâta A.N.M.S.I. (A.A.D.R.) chiar dacă a constatat că pârâta Autoritatea Rutieră Română nu are calitate procesual pasivă în raport cu acest capăt de cerere.

A fost criticată şi soluţia instanţei de fond de respingere ca prematur a capătului de cerere privind obligarea ARR să procedeze la emiterea licenţelor de transport aferente curselor 1 şi 2 ale traseului XX în favoarea reclamantei deoarece cele trei curse au făcut deja obiectul unei şedinţe electronice de atribuire ale cărei rezultate au fost viciate în urma modificărilor nelegale efectuate de Autoritatea Rutieră Română în privinţa capacităţii de transport.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată şi precizată la 07 mai 2014.

Intimatele SC B. SRL, Autoritatea Rutieră Română şi Agenţia pentru Agenda Digitală a României au formulat întâmpinări şi au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, raport ce a fost comunicat părţilor, iar prin încheierea din 14 octombrie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost admis în principiu recursul şi s-a dispus, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., soluţionarea lui în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Iniţial, cauza a rămas în pronunţare la 11 martie 2016, dar a fost repusă cauza pe rol pentru a se solicita precizări de la Autoritatea Rutieră Română, solicitări ce au fost comunicate pentru termenul din 17 iunie 2016.

Soluţia instanţei de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare a unor acte emise în legătură cu programul de transport public interjudeţean de persoane prin curse regulate 2013 – 2019, respectiv pentru cursele 1 şi 2 ale Traseului Bucureşti – Iaşi (cod traseu XX).

S-a solicitat anularea acestor acte deoarece Autoritatea Rutieră Română ar fi procedat la modificarea capacităţii de transport aferentă celor două surse şi astfel la procedura electronică de atribuire a fost declarat câştigător un alt participant decât reclamanta.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată prin motivele de recurs numai în privinţa fondului cauzei şi al respingerii excepţiei prematurităţii capătului de cerere privind obligarea Autorităţii Rutiere Române să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei a Licenţelor de traseu aferente curselor contestate, dar criticile formulate sunt nefondate.

Instanţa de fond a arătat că Programul de transport interjudeţean de persoane pentru perioada 2013 – 2019 a fost întocmit în baza programului de transport de persoane interjudeţean pentru perioada 2008 – 2013, cu respectarea prevederilor art. 55 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat şi completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012, dar recurenta critică acest argument al instanţei.

Potrivit art. 55 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările aduse prin Ordinul MTI nr. 1640/2012 „Programul de transport interjudeţean se întocmeşte de către Autoritatea Rutieră Română în baza programului de transport anterior, cu consultarea organizaţiilor patronale reprezentative la nivel naţional pentru domeniul transporturilor rutiere, valabilitatea acestuia fiind de 74 de luni”.

Recurenta consideră nelegală sentinţa atacată deoarece s-ar fi susţinut că există obligativitatea existenţei identității între programul de transport anterior şi cel curent, dar aceste critici sunt nefondate întrucât instanţa de fond nu a susţinut această obligativitate, ci a arătat că a fost întocmit în baza programului de transport anterior şi nu a negat expres posibilitatea ca noul program să nu poată fi modificat.

Oricum, art. 55 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările din 2012, se referă la întocmirea noului program „în baza programului de transport anterior”, chiar dacă cere şi „consultarea” organizaţiilor patronale reprezentative la nivel naţional în domeniul transportului rutier.

De altfel, recurenta nici nu a invocat anularea programului de transport rutier de persoane pentru anii 2013 – 219 în faţa instanţei de fond pentru că nu ar fi existat consultarea organizaţiilor patronale la elaborarea lui şi, de aceea, instanţa de fond nici nu a verificat dacă a fost respectată această cerinţă, motivul fiind invocat pentru prima oară în recurs.

Se impune a fi făcută precizarea că recurenta, chiar în motivele de recurs, a făcut trimiteri la această consultare a organizaţiilor patronale prin indicarea Minutei nr. x//2013 depusă ca Anexă 2 la întâmpinarea formulat de pârâta Autoritatea Rutieră Română în faţa instanţei de fond.

Referitor la criticile recurentei ce vizează modificarea programului de transport ulterior datei de 30 ianuarie 2013 se constată că acestea sunt nefondate.

Instanţa de fond a reţinut, în mod corect, că programul de transport a fost publicat la data de 15 ianuarie 2013, cu respectarea termenului de 90 de zile prevăzut de art. 59 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările şi completările ulterioare, iar recurenta a precizat că data de 15 ianuarie 2013 este data la care programul de transport a fost încărcat în sistemul electronic al C.N.M.S.I. (în prezent A.A.D.R.).

Însă, recurenta invocă o modificare a capacităţilor de transport aferente Curselor 1, 2 şi 5 ale Traseului XX după data de 30 ianuarie 2013, modificări pe care instanţa de fond le-a considerat erori materiale.

Recurenta susţine că la data de 30 ianuarie 2013 capacitatea aferentă curselor 1, 2 şi 5 ale Traseului XX era de 23 persoane, dar ulterior, pentru că la procedura iniţială de atribuire a traseelor fixată pentru perioada 15 ianuarie 2013 – 05 februarei 2013 s-a renunţat, la reluarea procedurii stabilită pentru intervalul 08 februiarie 2013 – 28 februarie 2013, capacitatea pentru aceste curse fiind stabilită la minim 10 locuri.

Pentru a lămuri aceste aspecte, Înalta Curte a solicitat Autoritatea Rutieră Română precizări în privinţa înscrisurilor depuse la dosar şi aceasta a confirmat că tabelul aflat la dosarul de fond reprezintă oferta afişată la 15 ianuarie 2013 (din care rezultă că pentru cursele 1, 2 şi 5 ale Traseului XX la capacitate se înscrie „microbuz”), iar cel depus la dosarul de fond reprezintă oferta afişată de autoritatea publică pe site-ul său la 08 februarie 2013 (din care rezultă că pentru cursele 1, 2 şi 5 ale Traseului XX este înscris la capacitate „microbuz”).

În aceste condiţii, recurenta-reclamantă nu a putut dovedi că ar fi existat o ofertă publicată la acele date şi unde a fost publicată pentru aceste curse, ofertă în care să fie înscrisă altă capacitate decât cea de „microbuz”.

S-au solicitat aceste precizări deoarece tabelul invocat de recurentă ca fiind o copie a programului afişat pe pagina de internet a Autorităţii Rutiere Române la 30 ianuarie 2013 este diferit din punctul de vedere al rubricilor conţinute de cel prezentat de Autoritatea Rutieră Română la datele de 15 ianuarie 2013 şi 08 februarie 2013.

Din analiza conţinutului tabelelor depuse de către Autoritatea Rutieră Română rezultă că atât la data de 15 ianuarie 2013, data la care trebuia afişat programul de transport în sistemul C.N.M.S.I. potrivit calendarului primei şedinţe de atribuire a Programului de transport 2013-2019, cât şi la 08 februarie 2013, data la care se impune afişarea programului de transport în sistem C.N.M.S.I. – SAET, dată stabilită potrivit noii proceduri reluate de atribuire a Programului de transport rutier de persoane 2013-2019, pentru cursele 1, 2 şi 5 ale Traseului XX, capacitatea a fost microbuz.

Deşi recurenta invocă data de 30 ianuarie 2013 ca fiind data limită la care Autoritatea Rutieră Română avea obligaţia de a publica forma definitivă a programului de transport, se constată că Programul de transport 2013 – 2019 a fost afişat încă din 15 ianuarie 2013 în sistem C.N.M.S.I., iar pentru cursele invocate capacitatea de transport era „microbuz”.

Dacă, eventual, la 30 ianuarie 2013 pe pagina de internet a Autorităţii Rutiere Române au fost publicate date care nu erau conforme cu cele afişate în sistemul C.N.M.S.I. acestea puteau constitui, aşa cum a arătat şi instanţa de fond, erori materiale ce puteau fi corectate, mai ales că procedura de atribuire a fost reluată în luna februarie 2012.

Conform calendarului pentru noua şedinţă de atribuire, în perioada 08 februarie 2013 – 12 martie 2013 se puteau corecta erorile existente în programul de transport, iar la solicitarea SC B. SRL a fost corectată o eventuală eroarea privind capacitatea „microbuz”, pentru a fi corespunzătoare cu forma afişată la 15 ianuarie 2013.

Toate acestea dovedesc că nu au fost încălcate prevederile art. 59 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, modificat şi completat prin Ordinul MTI nr. 1640/2012, aşa cum susţine recurenta.

În condiţiile în care criticile recurentei referitoare la modificarea programului de transport în mod nelegal nu au fost reţinute, se constată că şi criticile ce vizează soluţia instanţei de fond referitoare la capătul de cerere privind anularea actului administrativ reprezentat de rezultatul şedinţei electronice de atribuire a Curselor 1, 2 şi 5 ale Traseului XX, capăt de cerere care are, aşa cum chiar recurenta o recunoaşte, caracter subsecvent primului capăt de cerere, sunt nefondate.

Referitor la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat anularea licenţelor de transport eliberate pârâtei SC B. SRL pentru cursele 1 şi 2 ale traseului XX, criticile recurentei sunt neîntemeiate deoarece, aşa cum a arătat şi instanţa de fond, au fost respectate prevederile art. 57 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, cu modificările ulterioare.

Conform acestor dispoziţii „Cursele/Traseul din programul de transport interjudeţean de persoane se atribuie prin sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale, în baza criteriilor de evaluare, solicitantului ca întocmeşte cel mai mare punctaj”.

În motivele de recurs chiar recurenta precizează că ar fi putut fi câştigătoarea Curselor 1 şi 2 ale Traseului XX dacă rămâne capacitatea minimă de transport la valoarea iniţială de 23 locuri şi dacă pârâta SC B. SRL nu s-ar fi putut înscrie cu vehicule cu capacitate de minim 10 locuri.

Or, faţă de aceste precizări se constată că recurenta nu invocă o încălcare a prevederilor legale în ceea ce priveşte atribuirea celor două curse de pe traseul XX de către autorităţile implicate, ci consideră că admiterea acestui capăt de cerere era legat tot de primul capăt de cerere ce viza nelegala modificare a capacităţii de transport, dar cum acel capăt de cerere a fost respins, nici cel ce vizează anularea licenţelor de traseu eliberate pârâtei SC B. SRL nu poate fi admis.

În ceea ce priveşte capetele de cerere referitoare la atribuirea curselor 1 şi 2 ale traseului XX către reclamantă şi obligarea Autorităţii Rutiere Române la emiterea licenţelor de transport pentru cele două curse se constată că nu pot fi reţinute criticile recurentei.

Dacă s-a constatat că nu a fost modificată nelegal capacitatea de transport pentru cursele 1, 2 şi 5 ale traseului XX, iar licenţele pentru cursele 1, 2 ale traseului XX au fost emise în mod legal în favoarea pârâtei SC B. SRL, atunci nu există niciun motiv pentru care se mai poate analiza obligarea pârâtelor la atribuirea către reclamantă a curselor 1 şi 2 ale traseului XX, dacă Autoritatea Rutieră Română are sau nu competenţă sau dacă C.N.S.M.I. (în prezent A.A.D.R.) este autoritatea competentă ce poate fi obligată la aceasta şi dacă Autoritatea Rutieră Română trebuie să fie obligată la emiterea licenţelor de traseu pentru aceste curse sau este obligatorie parcurgerea unei noi proceduri de atribuire.

Apreciind că soluţia instanţei de fond a fost dată cu aplicarea corectă a normelor legale, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC A. SRL împotriva sentinţei civile nr. 1541 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 iunie 2016.