Public debt enforcement: refusal of grace period and suspension due to unproven lack of funds under special execution regime for state entities

Decizia nr. 1598/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, prin Sentinţa civilă nr. 6 din 10 februarie 2012 a respins cererea de suspendare a executării Sentinţei civile nr. 441 din 12 decembrie 2008, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, în Dosarul nr. x/2/2008, formulată în temeiul dispoziţiilor art. 6 alin. (4) din O.G. nr. 22/2002, modificată prin Legea nr. 92/2011, de petentul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în contradictoriu cu intimaţii B.E.J. A. şi B.

A fost respinsă, cererea de acordare a unui termen de graţie pentru obligaţia de plată stabilită în sarcina Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de stabilire a unor termene de plată eşalonată a acestei obligaţii.

Prin încheierea pronunţată, la data de 29 noiembrie 2011, de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, a dispus suspendarea provizorie a executării Sentinţei civile nr. 441 din data de 12 decembrie 2008, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, până la soluţionarea cererii de suspendare formulată potrivit dispoziţiilor alin. (4) al art. 6 din O.G. nr. 22/2002, modificată prin Legea nr. 92/2011.

Prin urmare, la data pronunţării sentinţei Curtea de Apel Bucureşti s-a pronunţat numai asupra cererii cu care a fost sesizată şi anume, cererea de acordare a unui termen de graţie pentru obligaţia de plată stabilită în sarcina debitorului prin hotărâre judecătoreasă pe baza cărora creditorul B. a început executarea silită, solicitându-se şi stabilirea unor termene de plată eşalonată a acestei obligaţii, cât şi suspendarea executării Sentinţei civile nr. 441 din 12 decembrie 2008, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, cereri întemeiate pe dispoziţiile art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 92/2011.

În argumentarea acestei sentinţe Curtea de Apel Bucureşti a reţinut, în esenţă, că din motivele de fapt expuse, nu rezultă, în concret, care sunt motivele temeinice din cauza cărora petentul-debitor nu îşi poate realiza atribuţiile prevăzute de lege.

S-a constatat că cererea petentului-debitor se referă la făptui că, prin poprirea asupra conturilor instituţiei, nu îşi mai poate îndeplini obligaţiile de achitare a datoriilor către furnizori şi că acest lucru ar presupune blocarea activităţii Ministerului Public.

Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că prin sintagma "motive temeinice", legiuitorul a înţeles să se refere la acele motive temeinice din cauza cărora debitorul nu îşi poate îndeplini obligaţia stabilită în art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002 şi anume, executarea creanţelor stabilite prin titluri executorii, în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice.

S-a apreciat că, având în vedere caracterul de titlu executoriu al sentinţei sus-menţionate poprirea conturilor petentului-debitor Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie se încadrează în dispoziţiile art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002.

Prin urmare, invocarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002 nu este suficientă, în lipsa dovezilor din care să rezulte motivele temeinice pe care se întemeiază cererea de acordare a unui termen de graţie sau/şi stabilirea unor termene de plată eşalonate ca neîntemeiate.

În concluzie, s-a reţinut că, atâta timp cât, anterior sesizării instanţei în temeiul dispoziţiilor art. 6 alin. (1), petentul-debitor Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu şi-a îndeplinit nicio obligaţie din cele prevăzute de dispoziţiile art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002 şi nu a făcut dovada niciunui motiv temeinic pentru care nu poate executa creanţa ce rezultă din titlul executoriu ce a stat la baza popririi conturilor, Curte de Apel Bucureşti a apreciat că o astfel de cerere - referitoare la acordarea unui termen de graţie şi stabilirea unor termene de plată eşalonată a obligaţiei, precum şi la suspendarea executării Sentinţei civile nr. 441 din 12 decembrie 2008, pronunţata de Curtea de Apel Bucureşti - este neîntemeiată.

Împotriva acestei sentinţe Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ. şi cu aplicarea art. 3041 C. proc. civ.

În susţinerea motivelor de recurs indicate recurentul a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 6 alin. (1) şi alin. (6) din O.G. nr. 22/2002 aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 92/2011.

Recurentul învederează că prin decizia Curţii Europene a Drepturilor Omului din data de 4 septembrie 2012 publicată la 18 septembrie Curtea Europeană a Drepturilor Omului a respins ca vădit neîntemeiate cererile reclamanţilor din cauza "Dumitru şi alţii împotriva României", reţinând în esenţă că eşalonarea plăţilor de către Guvern, în calitatea sa de debitor, printr-o serie de acte normative, în contextul dezechilibrului bugetar cu care s-a confruntat România începând cu anul 2008, nu aduce atingere dreptului la un proces echitabil pro dreptului de proprietate al reclamanţilor.

Recurentul susţine că, nu a fost analizat în mod exhaustiv raportul juridic litigios, susţinerile reclamantului şi nici probatoriul administrat în cauză fiind încălcate dispoziţiile art. 261 alin. (1) pct 5 C. proc. civ. în sensul că soluţia de respingere pe fond a cererii a fost motivată prin simpla a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002.

În concret recurentul susţine că nu au fost analizate consecinţele pe care executarea silită începută în cauză le produce asupra bunei şi imediatei funcţionări a Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul obstrucţionării activităţii principale a instituţiei, datorită faptului că se blochează conturile prin care se rulează fondurile necesare desfăşurării activităţii, altele decât cele în care se încadrează suma datorată (art. 1 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 22/2002).

Recurentul face referire şi la demersurile întreprinse în vederea obţinerii de fonduri pentru piaţa creanţelor stabilite prin hotărâri judecătoreşti, prezentând situaţia financiară a Ministerului Public în perioada de referinţă, cât şi previziunile bugetare ulterioare.

Conchide recurentul sub acest aspect în sensul că, neexistând sume prevăzute cu această destinaţie în bugetul ordonatorului de credite în perioada de referinţă este evident că orice tip de executate silită pornită împotriva Ministerului Public, în baza titlurilor executorii având ca obiect drepturi salariale restante, nu va putea viza decât sumele din conturile de cheltuieli de organizare şi funcţionare de personal, deşi acest lucru este expres prohibit de dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 22/2002, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 92/2011, raportat la art. 1 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 71/2009, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 230/2011, ce instituie suspendarea de drept a oricăror forme de executare silită.

Apreciază recurentul că acţiunea formulată a fost în mod corect introdusă şi dedusă spre soluţionare, deoarece nu există nicio dispoziţie procedurală care să-i condiţioneze admisibilitatea acesteia, fiind întemeiată în raport de prevederile legale anterior menţionate.

Se arată în continuare că acceptarea unei teze contrare ar echivala cu blocarea conturilor de cheltuieli materiale, de organizare şi funcţionare şi de cheltuieli de capital, care sunt conturile din care Ministerul Public îşi achită furnizorii de servicii şi anume: serviciile de poştă şi telecomunicaţii, serviciile de energie electrică, serviciile de utilităţi de apă, gaze, necesare pentru desfăşurarea activităţii.

Precizează recurentul că acest blocaj ar afecta nu numai plata cheltuielilor cu caracter funcţional, ci însăşi realizarea atribuţiilor instituţiei, în condiţiile în care avansarea cheltuielilor judiciare conform art. 189 C. proc. pen. (onorarii expertize şi acte medico-legale, asigurarea traducerilor în dosarele penale şi cooperării judiciare internaţionale) şi plata serviciilor poştale pentru transmiterea actelor de procedură către justiţiabili, conform art. 228 alin. (6) C. proc. pen., art. 246 C. proc. pen., art. 249 C. proc. pen. şi art. 278 C. proc. pen., nu ar putea fi efectuate, pe această cale putând fi lezate atât garanţiile dreptului la un proces echitabil, cât şi principiul celerităţii în procesul penal,

Arată în continuare recurentul că a întreprins, de-a lungul timpului, demersuri pe lângă autorităţile competente pentru a obţine fondurile necesare achitării creanţelor rezultate din hotărâri judecătoreşti. În acest sens, invocă adresele nr. 519/C3 din 17 iunie 2008, nr. 545/C3 din 23 iunie 2008, nr. 3733/C/2008 din 23 ianuarie 2009, nr. 1049/C/2009 din 26 mai 2009 şi nr. 1049/C/2009 din 9 iunie 2009 (anexate) ce atestă în mod neechivoc faptul că, în perioada de referinţă, Ministerul Public, prin reprezentant legal a întreprins demersuri în vederea obţinerii sumelor de bani necesare plăţii drepturilor băneşti acordate prin titluri executorii în favoarea personalului din sistemul justiţiei.

Recurentul face trimitere şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în cauza Immobiliare Safi contra Italiei.

Arată recurentul că în contextul actual, trebuie avută în vedere situaţia excepţională în care statul se confruntă cu o lipsă generală şi substanţială de resurse financiare publice, care îl pun în situaţia de a asigura doar minimul necesar pentru funcţionarea serviciilor publice esenţiale, precum justiţia, şi în care nu mai există posibilitatea reală de a plăti obligaţii de ordinul sutelor de milioane de euro, stabilite prin hotărâri judecătoreşti.

Precizează recurentul că împrejurările prezentate constituie fără îndoială "circumstanţe excepţionale", "circumscrise marjei de apreciere autorizate a statului", în sensul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Recurentul susţine că dispoziţiile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu sunt încălcate prin aplicarea în cauza dedusă judecăţii a dreptului intern relevant.

Pentru aceste motive, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

Înalta Curte, examinând sentinţa recurată din perspectiva criticilor formulate, constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:

Aspectele în legătură cu aplicarea O.G. nr. 71/2009 nu pot fi invocate în procedura prevăzută de O.G. nr. 22/2002, având incidenţă directă asupra actelor de executare şi fiind în directă legătură cu valabilitatea actelor întocmite de executorul judecătoresc. Pe cale de consecinţă, incidenţa O.G. nr. 71/2009 şi a actelor ulterioare în legătură cu aceasta poate fi invocată exclusiv pe calea contestaţiei la executare, când instanţa analizează toate problemele de drept cu incidenţa în executarea silită.

Prin adoptarea O.G. nr. 22/2002 legiuitorul nu a dorit aşadar să instituie o procedură paralelă contestaţiei la executare, în care să poată fi analizate, nu de instanţa de executare, ci de emitenta titlului executoriu, aceleaşi aspecte ce pot fi analizate şi pe calea contestaţiei la executare întrucât, în caz contrar, s-ar fi ajuns la o încălcare a art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prin crearea unei norme de favoare instituţiilor statului în detrimentul persoanelor fizice şi recunoaşterea în patrimoniul primelor atât a dreptului de a formula contestaţie în procedura dreptului comun dar şi în procedura specială a O.G. nr. 22/2002.

Potrivit art. 1 din O.G. nr. 22/2002 creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor publice se achită din sumele aprobate prin bugetele acestora, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă.

Art. 2 din acelaşi act normativ arată că, dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată. Acest lucru curge de la data la care debitorul a primit somaţia de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului, stabilindu-se astfel, prin acest act normativ, un regim special, derogatoriu de la regimul comun instituit de Codul de procedură civilă în ceea ce priveşte executarea silită a instituţiilor bugetare. Această derogare este însă, conform deciziilor Curţii Constituţionale prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a acestor dispoziţii, conformă cu art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât ordonanţa nu reglementează refuzul de a executa hotărârile judecătoreşti împotriva statului, nici întârzierea nejustificată în executare, ci numai instaurarea unui climat de ordine financiar-bugetară, care nu scuteşte, ci, dimpotrivă, obligă ordonatorii de credite la demersuri pentru a obţine prevederi în bugetul pentru satisfacerea obligaţiilor înscrise în titluri executorii.

Pentru a beneficia de dispoziţiile de favoare ale O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 110/2007, respectiv de termenul de 6 luni pentru efectuarea plăţii stabilit de art. 2 din actul normativ menţionat, recurentul trebuia să facă dovada că neexecutarea obligaţiei de plată stabilită printr-un titlu executoriu s-a datorat lipsei de fonduri, întrucât conform aceluiaşi articol, procedura specială reglementată de actul normativ în discuţie nu se aplică automat tuturor debitorilor instituţiilor publice care nu au putut începe sau continua executarea obligaţiei de plată din cauza lipsei de fonduri, sarcina probei incumbându-le acestora.

Or, în prezenta cauză, recurentul nu a făcut această dovadă, situaţie în care nu se poate prevala de termenul de graţie de 6 luni instituit de legiuitor prin art. 2 din O.G. nr. 22/2002, acest aspect a avut în vedere în mod corect de instanţa de fond.

Simpla trimitere pe care recurentul debitor o face la dispoziţiile art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002 se dovedeşte a fi astfel lipsită de fundament.

Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului aplicabilă materiei este relevantă în acest sens.

Astfel, începând cu cauza Hornsby contra Greciei, Curtea a decis că dreptul de acces la justiţie protejează şi punerea în executare a hotărârilor definitive, care într-un stat care respectă preeminenţa dreptului nu pot rămâne fără efect în defavoarea unei părţi, în caz contrar, accesul la justiţie fiind iluzoriu.

În cauza Şandor împotriva României, Curtea a subliniat că executarea unei sentinţe sau a unei decizii, indiferent de instanţa care o pronunţă, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces", în sensul art. 6 alin. (1) din Convenţie, şi că dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre definitivă şi obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părţi. A mai arătat Curtea că dacă statul, debitor în baza unei hotărâri judecătoreşti, refuză sau omite să o execute ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi. Totodată, s-a subliniat că nu este oportun să-i ceri unei persoane, care în urma unei proceduri judiciare a obţinut o creanţă împotriva statului, să recurgă la procedura ele executare silită pentru a obţine satisfacere,

În acelaşi sens, Înalta Curte aminteşte şi Cauza Burdov contra Rusiei, în care Curtea a stabilit că o autoritate a statului nu ar putea invoca lipsa resurselor financiare pentru a nu onora o datorie rezultată dintr-o hotărâre judecătorească, arătând că reclamantul nu trebuie să fie pus, din cauza dificultăţilor financiare ale statului, în imposibilitate de a beneficia de rezultatul favorabil al unei proceduri.

De asemenea, Curtea a conchis în numeroase alte cauze că, prin refuzul de a executa sentinţa, precum şi prin refuzul plăţii cheltuielilor de judecată dispuse de către instanţele judecătoreşti, autorităţile naţionale au lipsit partea de un acces efectiv la justiţie în privinţa executării unei hotărâri pronunţate în favoarea sa, fapt ce conduce la încălcarea art. 6 alin. (1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea a statuat, de asemenea, că refuzul de a aloca sumele necesare plăţii debitorului constituie o atingere adusă drepturilor intimaţilor ce decurg din art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, în acest sens fiind emise mai multe hotărâri (ex. Cauza Sanglier împotriva Franţei, cauza Shmalko c. Ucrainei etc).

În consecinţă, statul nu poate să refuze, să omită sau să întârzie într-un mod nerezonabil executarea unor asemenea hotărâri, lipsa fondurilor nefiind considerată un motiv justificat pentru întârziere.

Aşa fiind, raportând caracterul duratei întârzierii în executarea obligaţiei la circumstanţele concrete ale speţei, soluţia pronunţată prin sentinţa recurată apare ca fiind legală, temeinic motivată, fiind la adăpost de criticile aduse de recurentul-debitor.

De asemenea, se va reţine că, din actele dosarului nu rezultă că recurentul şi-a îndeplinit vreo obligaţie din cele prevăzute de dispoziţiile art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002 şi că acesta nu a făcut dovada niciunui motiv temeinic pentru care nu poate executa creanţa ce rezultă din titlul executoriu ce a stat la baza popririi conturilor, aspecte care au făcut obiectul analizei şi în primă instanţă.

Nici referirile la cauza Dumitru nu pot fi considerate ca relevante în cauză întrucât, în această cauză, s-a stabilit că reclamanţii au încasat mai mult de o treime din suma totală, restul sumelor urmând a fi virate până în 2016. Având în vedere că o parte substanţială din creanţe a fost deja plătită reclamanţilor şi având în vedere că nu există vreun indiciu în sensul nerespectării pe viitor a calendarului eşalonărilor, Curtea a apreciat că mecanismul de achitare a acestor creanţe nu este rezonabil. În prezenta cauza instanţa de judecată nu este în situaţia de a analiza proporţionalitatea măsurii de eşalonare de către Stat a plăţii drepturilor băneşti cuvenite, ci de a analiza dacă cererea de acordare a termenului de graţie solicitat şi cea de suspendare a executării unei sentinţe sunt sau nu fondate.

În considerarea celor ce preced, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva Sentinţei civile nr. 6 din 10 februarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 aprilie 2013.

Procesat de GGC - NN