Lawyer admission without exam: legality of bar council's knowledge verification under discretionary "may be admitted" statute provision

Decizia nr. 7281/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul excepţiei de nelegalitate şi procedura derulată în faţa primei instanţe

Prin Încheierea din data de 27 noiembrie 2012, Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 4 din Legea 554/2004, a învestit în primă instanţă Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, invocată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România, Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, Baroul Suceava şi Consiliul Baroului Suceava, suspendând judecata cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

Prin Încheierea pronunţată la data de 15 ianuarie 2013, Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantului şi a dispus completarea Încheierii din data de 27 noiembrie 2012, în sensul sesizării Curţii de Apel Bucureşti şi cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România.

În motivarea excepţiei, reclamantul a arătat, în ceea ce priveşte prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, luând în considerare dispoziţiile art. 6 parag. 1 şi următoarele din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului ce vizează dreptul la un proces echitabil şi principiul securităţii juridice, excepţia este admisibilă.

Pe fondul acestei excepţii, a susţinut că prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat constituie temei de drept în emiterea Deciziei din 24 februarie 2011 a Baroului Suceava prin Consiliul Baroului Suceava şi a Deciziei din 8 iulie 2011 a Uniunii Naţionale a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, precum şi a Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România din 2010, acte administrative de care depinde soluţionarea fondului.

Referitor la prevederile Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România din 2010, reclamantul a apreciat că excepţia este admisibilă, cel puţin în ceea ce priveşte procedura verificării cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.

Astfel, Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România a fost emisă de către o autoritate care nu este învestită cu emiterea acelui act, contravine dispoziţiilor cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prin aceasta încercându-se adăugarea sau modificarea dispoziţiilor cuprinse în Legea nr. 51/1995, ceea ce contravine prevederilor art. 58 din Legea nr. 24/2000.

Totodată, a precizat că aplicarea acestei hotărâri în cauză, în interpretarea dată de Baroul Suceava şi de către Uniunea Naţională a Barourilor din România, dobândeşte caracter retroactiv, întrucât cererea sa de primire în profesia de avocat a fost depusă la 28 iunie 2010, iar hotărârea respectivă a fost publicată pentru prima dată la 15 septembrie 2010.

În fine, a arătat că Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România, chiar dacă menţionează că ar fi dată în vederea soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, stabileşte modul de organizare a unui examen, de care acesta era scutit.

În concluzie, reclamantul a solicitat admiterea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi a Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România din 2010.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 1981 din 13 iunie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România.

Totodată, a admis excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat (în forma existentă la data de 28 iunie 2010) şi ale Hotărârii din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România invocată de reclamant.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:

Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România, prima instanţă a reţinut că nu este întemeiată întrucât legitimarea procesuală pasivă a acestuia este justificată de calitatea de emitent al Hotărârii din 2010, act administrativ atacat pe calea excepţiei de nelegalitate, iar citarea în calitate de pârât îşi are temeiul legal în prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Lipsa personalităţii juridice a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România invocată în cauză, nu are relevanţă, calitatea procesuală în dreptul administrativ nefiind condiţionată de personalitatea juridică a autorităţii publice emitente a actului administrativ.

Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 instituie o excepţie de la regula examenului şi recunoaşte celor care îndeplinesc cerinţele prevăzute de această normă legală dreptul de a fi primiţi în profesia de avocat fără examen.

Voinţa exprimată de legiuitor prin acest text de lege a fost în sensul că toate persoanele care se află în situaţia evocată de aceste dispoziţii legale au dreptul să fie primite în profesia de avocat fără examen, fiind dispensate de orice îndatorire legală de verificare a cunoştinţelor.

În opinia instanţei, condiţionarea accesului în profesie pentru persoanele care îndeplinesc cerinţele normei legale de o procedură de verificare a cunoştinţelor ar goli de conţinut prevederile menţionate şi ar contraveni finalităţii urmărite de legiuitor prin adoptarea lor.

Aşa fiind, a apreciat că recunoaşterea prin art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat a dreptului Consiliului Baroului de a proceda la verificarea cunoştinţelor solicitanţilor cu privire la legislaţia specifică profesiei de avocat excede dispoziţiilor art. 16 alin (2) din Legea nr. 51/1995 şi anulează dreptul conferit de acest act normativ cu forţă juridică superioară.

În consecinţă, prima instanţă a reţinut că prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat (forma în vigoare la data de 28 iunie 2010) şi ale Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România din 11 septembrie 2010 nu sunt în concordanţă cu art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, constatare în raport cu care a apreciat că devine inutilă examinarea celorlalte aspecte de nelegalitate invocate de reclamant.

3. Recursul formulat de pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România, prin Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, împotriva Sentinţei 1981 din 13 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti

Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

Se invocă faptul că soluţia primei instanţe este întemeiată pe interpretarea eronată a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Prin formularea "poate fi primit în profesie" se creează o vocaţie de primire în profesie, care constituie în acelaşi timp un beneficiu acordat de lege prin instituirea unei excepţii de la regula primirii în profesie prin examen.

În mod justificat, baroul care primeşte o astfel de cerere o poate respinge, inclusiv în ipoteza în care solicitantul nu prezintă cunoştinţe corespunzătoare cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat.

Contrar interpretării instanţei de fond, instanţa supremă a statuat constat, în ultimii ani, că barourile au dreptul să facă o verificare a celor care solicită primirea în profesia de avocat cu scutire de examen în ceea ce priveşte cunoştinţele referitoare la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat.

Recurenta enumeră Deciziile nr. 4047 din 11 octombrie 2012, nr. 4329 din 25 octombrie 2012, nr. 4330 din 25 octombrie 2012 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Se mai arată că instanţa supremă s-a mai pronunţat asupra legalităţii art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi a Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România din 2010, respingând excepţiile de nelegalitate prin Deciziile nr. 6014 din 28 iunie 2012, nr. 5549 din 4 iunie 2012, nr. 5263 din 16 mai 2013.

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 51/1995 permite ca prin Statutul profesiei de avocat să poată stabili condiţii cu privire la verificarea şi funcţionarea profesiei.

În raport de aceste prevederi, prin art. 21 alin. (2) din Statut, s-a stabilit organizarea unei verificări a cunoştinţelor solicitanţilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, verificare numai în ceea ce priveşte materia referitoare la organizarea şi exercitarea acestei profesii.

Ca atare, art. 21 alin. (2) din Statut s-a emis în condiţii legale, fără a exista o contradicţie cu prevederile Legii nr. 51/1995 şi fără a se adăuga la aceste prevederi.

Susţinerea reclamantului în sensul că Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România a fost emisă de un organ necompetent este eronată, în raport de dispoziţiile art. 85 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat.

4. Recursul formulat de pârâţii Baroul Suceava şi Consiliul Baroului Suceava împotriva Sentinţei nr. 1981 din 13 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti

Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Instanţa de fond a apreciat în mod greşit că prin dispoziţiile cuprinse în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, persoanelor care pot solicita primirea în profesie cu scutire de examen li se conferă dreptul de a fi primiţi în profesia cu obligaţia corelativă a organului administrativ, respectiv decizia de primire în profesie cu scutire de examen fără a mai avea posibilitatea de a aprecia.

Din modul în care este redactat textul, "poate fi primit", rezultă cu claritate că legiuitorul a stabilit vocaţia solicitanţilor şi nu un drept al acestora, lăsând organelor administrative posibilitatea de a analiza în fiecare caz în parte şi de a aprecia asupra cererii de primire în profesie cu scutire de examen.

Dacă legiuitorul ar fi înţeles să confere solicitanţilor dreptul de a fi primiţi în profesie cu scutire de examen, ar fi folosit termeni imperativi "va fi primit".

Înalta Curte s-a pronunţat în sensul că textul menţionat conferă solicitanţilor vocaţia de a fi primiţi în profesie cu scutire de examen şi că aceştia cu obligaţia de a se prezenta şi susţine interviul organizat de Consiliul Baroul în temeiul dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat.

În acest context, recurenţii apreciază că dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Statut nu vin în contradicţie cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 şi nu stabilesc o modalitate de examinare a solicitanţilor contrară literei şi spiritului legii.

Se urmăreşte doar asimilarea dispoziţiilor legale şi statutare privitoare la exercitarea profesiei fără a se face aprecieri asupra pregătirii profesionale a solicitantului.

5. Apărările formulate de intimatul-reclamant A.

Prin întâmpinarea şi completarea la întâmpinare, intimatul a invocat excepţia netimbrării recursurilor şi excepţia de tardivitate a declarării recursurilor, peste termenul legal de 5 zile prevăzut de lege.

Pe fondul recursurilor, se solicită respingerea cererilor ca nefondate.

Intimatul consideră că hotărârea primei instanţe este legală şi temeinică şi este susţinută şi de jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, mai ales după pronunţarea Hotărârii Curţii Europene a Drepturilor Omului din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ştefan şi Ştef contra României şi a Hotărârii din 10 iulie 2012 în cauza Ilie Şerban împotriva României.

Intimatul indică Deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, nr. 3228 din 17 iunie 2010, nr. 4143 din 16 septembrie 2011, nr. 2954 din 13 iunie 2012, nr. 4835 din 16 noiembrie 2012.

Faţă de jurisprudenţa invocată, care a avut ca finalitate menţinerea excepţiilor de nelegalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi ale Hotărârii 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România, intimatul arată că în speţă este aplicabilă puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti enumerate.

II. Considerentele Înaltei Curţi - instanţa competentă să soluţioneze calea de atac extraordinară exercitată

1. Cu privire la excepţia tardivităţii formulării recursurilor

Din actele dosarului rezultă că sentinţa recurată a fost comunicată pârâtului la Uniunea Naţională a Barourilor din România la 16 iulie 2013 şi părţilor Baroul Suceava - Consiliul Baroului Suceava la data de 17 iulie 2013.

Pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România, prin Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România a formulat recurs, prin poştă, la 23 iulie 2013, peste termenul de 5 zile prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Pârâţii Baroul Suceava - Consiliul Baroului Suceava au declarat recurs în data de 22 iulie 2013, în termenul prevăzut de lege.

Prin urmare, recursul formulat de pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România urmează să fie respins ca tardiv formulat.

2. Cu privire la recursul formulat de pârâţii Baroul Suceava şi Consiliul Baroului Suceava

Recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi arătate în continuare.

2.1. Cauza de faţă are ca obiect soluţionarea excepţiilor de nelegalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi ale Hotărârii din 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România.

Prima instanţă a considerat că recunoaşterea prin art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat a dreptului Consiliului Baroului de a proceda la verificarea cunoştinţelor solicitanţilor cu privire la legislaţia specifică profesiei de avocat excede dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 şi anulează dreptul conferit de acest act normativ cu forţă juridică superioară.

Instanţa de fond, în mod greşit a admis excepţia de nelegalitate, constatând că cele două acte administrative normative încalcă prevederile unui act normativ, cu valoare juridică superioară, respectiv art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat.

Art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat nu adaugă la lege - art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Prevederile art. 16 alin. (2) sus-menţionate permit ca persoanele care au îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult, timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu le-a încetat activitatea din motive disciplinare care le fac nedemne pentru profesia de avocat, să poată fi primite, la cerere, în profesie, cu scutire de examen.

Legea nr. 51/1995 a precizat că persoanele care formulează cererea în condiţiile art. 16 alin. (2) lit. b) sunt scutite de examenul la care face referire alin. (1).

Ţinând seama şi de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, conform cărora "profesia de avocat este liberă şi independentă, cu organizare şi funcţionare autonomă, în condiţiile prezentei legi şi ale statutului profesiei", se va reţine faptul că art. 16 alin. (2) lit. b) a interzis expres organizarea unui examen de natura celui prevăzut de alin. (1).

În concret, prevederile referitoare la examen au fost detaliate în cuprinsul Statutului profesiei de avocat, astfel cum au fost detaliate şi prevederile aplicabile în cazul primirii în profesia de avocat cu scutire de examen.

Raportat la actul normativ cu valoare juridică superioară, Statutul profesiei de avocat şi ulterior, Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România, au obligaţia de a respecta condiţia impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul că primirea în profesie să nu se transforme într-un examen, de tipul celui prevăzut de art. 16 alin. (1) din lege.

Totodată, instanţa de recurs constată că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în profesie, a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorităţii competente un drept de apreciere discreţionar.

Astfel, se explică şi se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la Congresul Avocaţilor din România, potrivit cărora "în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispoziţiile art. 16 alin. (2) din lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive.

Cu referire strictă la Hotărârea din 2010, se remarcă netemeinicia motivului de nelegalitate conform căruia Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România nu are competenţa legală de a emite o astfel de hotărâre.

Congresul avocaţilor are competenţa stabilită la art. 64 din lege, iar Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România adoptă decizii şi hotărâri obligatorii, conform art. 66 din lege şi art. 85 alin. (2) din Statut.

În speţă, Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România nu este aplicabilă cererii de primire în profesia de avocat formulată de intimatul-pârât.

Cererea a fost înregistrată la 28 iunie 2010, în timp ce Hotărârea a fost adoptată în septembrie 2010 şi are aplicabilitate pentru cererile formulate ulterior acestei perioade.

Din acest punct de vedere se reţine că intimatul-reclamant nu avea interes în invocarea excepţiei de nelegalitate a Hotărârii din 2010.

2.2. În ceea ce priveşte jurisprudenţa Înaltei Curţi asupra soluţionării excepţiilor de nelegalitate ridicate se constată că, majoritar, este punctul de vedere ce constată legalitatea celor două dispoziţii legale.

Invocarea Deciziei nr. 4835 din 6 noiembrie 2012 pronunţată în Dosar nr. x/32/2011 nu contrazice cele reţinute prin prezenta hotărâre, avându-se în vedere că instanţa de recurs s-a pronunţat strict asupra motivelor de recurs formulate şi anume, a neîndeplinirii unor condiţii de procedură extrinseci actelor analizate. Mai mult, s-a constatat că reclamantul a fost supus în realitate unui veritabil examen, ceea ce a condus la încălcarea dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Celelalte decizii exemplificate de intimatul-reclamant nu conţin dispoziţii referitoare la constatarea nelegalităţii prevederilor analizate, toate pronunţându-se pe fondul cauzei, analizându-se în concret situaţia fiecărui solicitant.

În sens contrar, jurisprudenţa invocată pentru susţinerea legalităţii dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Statut şi ale Hotărârii din 2010 poate fi apreciată ca având "puterea de lucru judecat" pretinsă chiar de către intimatul-reclamant.

2.3. Cu privire la jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, respectiv a hotărârilor pronunţate în cauzele Ştefan şi Ştef, Ilie Şerban şi Stănciulescu.

Prezenta decizie nu încalcă în niciun mod jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, avându-se în vedere că pricinile au obiecte juridice diferite.

Prin constatarea legalităţii prevederilor din Statut şi cele ale Hotărârii din 2010 nu se afirmă, contrar jurisprudenţei sus-menţionate, că persoanele care solicită intrarea în profesie cu scutire de examene sunt obligate la a susţine examenul prevăzut de art. 16 alin. (1) din Legea nr. 51/1995.

Dimpotrivă, cele două prevederi analizate exclud existenţa unui examen, iar Hotărârea din 2010 a fost adoptată în susţinerea acestui punct de vedere.

Problema care se degajă este aceea a aplicării corecte a Hotărârii din 2010.

Nu este contestat dreptul oricărei persoane care îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege să acceadă în cadrul profesiei de avocat. Totodată, există şi dreptul corelativ, de apreciere, al autorităţii competente, în limitele legale, de a primi persoana solicitantă în profesia de avocat.

Cât timp există dreptul de apreciere conferit de lege, "poate fi primit în profesie", verificarea cunoştinţelor legate strict de activitatea de avocat, este permisă, fără a se transforma această verificare într-un veritabil examen (barem, notă minimă de trecere, etc.).

În speţă, cum deja s-a reţinut, Hotărârea din 2010 nu este aplicabilă recurentului-intimat şi nu produce efecte.

3. Faţă de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează a se admite recursul declarat de Baroul Suceava şi Consiliul Baroului Suceava.

Se va modifica sentinţa recurată, în sensul respingerii excepţiilor de nelegalitate invocate de reclamant.

Se va menţine dispoziţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România.

Se va respinge cererea de cheltuieli de judecată formulată de Uniunea Naţională a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, al cărei recurs a fost respins ca tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Uniunea Naţională a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România împotriva Sentinţei nr. 1981 din 13 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.

Admite recursul declarat de Baroul Suceava şi Consiliul Baroului Suceava împotriva Sentinţei nr. 1981 din 13 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge excepţiile privind nelegalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi a Hotărârii Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România din 2010, ca neîntemeiată.

Menţine dispoziţia privind soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România.

Respinge cererea de cheltuieli de judecată formulată de Uniunea Naţională a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 noiembrie 2013.

Procesat de GGC - MI