Suspension of execution of rural development subsidy clawback: proof of imminent damage and serious doubt on legality

Decizia nr. 7131/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin cererea înregistrată la data de 21 noiembrie 2012 pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Deciziei nr. X din 6 noiembrie 2012 privind soluţionarea Contestaţiei nr. Y din 8 octombrie 2012 formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 31 august 2012 şi înregistrat la A.P.D.R.P. sub nr. Z din 7 septembrie 2012, precum şi procesul-verbal ce a făcut obiectul contestaţiei şi să se dispună exonerarea de la plata sumei de 612.221,94 RON reprezentând cheltuieli afectate de nereguli, cu plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 19 octombrie 2012 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, a solicitat instanţei suspendarea executării actului administrativ fiscal reprezentat de Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 31 august 2012 de pârâtă şi înregistrat la A.P.D.R.P. sub nr. Z din 7 septembrie 2012 privind proiectul "Înfiinţarea unei ferme de îngrăşare a suinelor în comuna B., jud. Mehedinţi - Beneficiar SC A. SRL", pentru suma de 612.221,94 RON reprezentând cheltuieli afectate de nereguli.

La data de 21 ianuarie 2013, reclamanta a depus la dosar completare la cererea de chemare în judecată solicitând suspendarea executării actului administrativ fiscal reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 31 august 2012 şi înregistrat la A.P.D.R.P. sub nr. Z din 7 septembrie 2012 privind proiectul "Înfiinţarea unei ferme de îngrăşare a suinelor în comuna B., jud. Mehedinţi", beneficiar SC A. SRL, pentru suma de 612.221,94 RON reprezentând cheltuieli afectate de nereguli.

În motivarea cererii de suspendare, reclamanta a susţinut că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

În cauză s-a formulat întâmpinare de către pârâtă, solicitându-se respingerea cererii de suspendare întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative cerute de lege pentru suspendarea unui act administrativ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 95/2013 din 26 februarie 2013, Curtea de Apel Craiova a admis cererea formulată de SC A. SRL în contradictoriu cu Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit şi a dispus suspendarea executării Procesului-verbal nr. Z din 7 septembrie 2012, precum şi a Deciziei nr. X din 6 noiembrie 2012 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că cererea de suspendare este întemeiată, fiind îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi iminenta producerii unei pagube.

Astfel, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. Z din 7 septembrie 2012 emis de A.P.D.R.P., în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă de recuperat în cuantum de 612.221,94 RON sumă rezultată din constatarea unor nereguli în executarea contractului de finanţare încheiat între cele două părţi pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil pentru obiectivul "Înfiinţarea unei ferme de îngrăşare a suinelor în comuna B., judeţul Mehedinţi".

Prejudiciul iminent este definit de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea contenciosului administrativ, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În speţă, Curtea a apreciat că prin punerea în executare a procesului-verbal a cărui legalitate se contestă, se creează posibilitatea producerii unui prejudiciu material, de natură a conduce la imposibilitatea continuării activităţii, având în vedere cuantumul însemnat al sumei asupra căreia poartă actul administrativ, dar şi situaţia economică a reclamantei, care se află în derularea unor contracte cu o serie de furnizori de bunuri şi servicii, precum şi în derularea unor contracte de împrumut bancar.

De asemenea, Curtea a constatat că există motive întemeiate privind îndeplinirea acestei condiţii, paguba fiind iminentă, în condiţiile demarării procedurilor de executare silită şi gravă, reclamanta făcând dovada că paralizarea activităţii sale ar avea consecinţe nu numai asupra derulării contractelor aflate în derularea, dar şi a salarizării angajaţilor, care sunt de natură să justifice suspendarea actului administrativ contestat.

În speţă, petenta invocă existenţa unor împrejurări legate de starea de fapt, criticând Procesul-verbal nr. Z din 7 septembrie 2012 în ce priveşte derularea procedurilor de achiziţie a bunurilor care au fost validate de către autoritatea contractantă, în condiţiile în care, aceasta avea posibilitatea de a dispune refacerea acestor proceduri sau chiar refuzul de finanţare, însă a menţinut ca eligibil proiectul prin Procesul-verbal din 27 iunie 2012.

În speţă, examinând sumar actele dosarului, fără a fi posibilă antamarea fondului în această etapă a procedurii, instanţa a apreciat că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în raport de conţinutul procesului-verbal de control, însă aspectele invocate de reclamantă referitor la existenţa cazului bine justificat sunt susţineri de natură să înlăturare prezumţia de legalitate de care se bucură actul, având în vedere şi dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004, dar şi faptul că suma reţinută în sarcina petentei ca fiind rezultată din nereguli nu este individualizată în raport de neregulile constatate, reprezentând în fapt toate plăţile efectuate beneficiarului prin cele două tranşe în stadiul actual de implementare.

Necesitatea asigurării unei protecţii jurisdicţionale provizorii persoanelor ale căror drepturi pot fi lezate prin emiterea unor acte administrative, este recunoscută şi pe plan european, prin Recomandarea R (89) 8 adoptată de Consiliul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, aplicabilă şi României.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, autoritatea recurentă susţine că hotărârea atacată este lipsită de temei legal şi pronunţată cu greşita aplicare a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.), respectiv a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente în prezenta cauză.

Raportat la această condiţie de admisibilitate, intimata-reclamantă, în cuprinsul cererii de suspendare, nu a indicat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ atacat.

În acest context, recurenta arată că argumentele aduse de instanţa de fond în susţinerea cazului bine justificat ţin de netemeinicia actului administrativ şi nu de legalitatea acestuia. Or, în speţă, este vorba doar de aparenţa de nelegalitate a actului administrativ, în nici un caz nu poate fi pusă în discuţie examinarea şi soluţionarea unor aspecte ale fondului, acestea constituind astfel de critici.

Aspectele reţinute de instanţa de fond în susţinerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noţiuni şi care, aşa cum s-a reţinut într-o jurisprudenţă constantă, se pot referi la necompetenţa autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situaţii care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

De asemenea, din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube eminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ.

În acest context, se arată că aprecierea potrivit căreia recuperarea întregii sume alocate pentru finanţarea proiectului menţionat ar duce la perturbarea gravă a activităţii societăţii, în sensul că blocarea conturilor ar conduce la imposibilitatea efectuării unor plăţi care vizează datorii curente şi obligaţii salariale, este o simplă afirmaţie nesusţinută de documente probante. Pentru a dovedi cele afirmate, intimata-reclamantă trebuia să depună acte prin care să poată fi raportată suma de 612.221,94 RON reprezentând debitul constituit prin Procesul-verbal de constatare nr. X din 6 noiembrie 2012 la cifra de afaceri a societăţii sau la fondul de salarii alocat angajaţilor acesteia, documente pe care în mod evident instanţa de fond trebuia să le aibă în vedere la pronunţarea hotărârii.

Astfel, paguba iminentă se poate invoca de recurentă, în calitate de autoritate coordonatoare a implementării Programului SAPARD în România, fiind responsabilă de derularea acestui program în condiţii de legalitate.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc.a civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

Aşa cum s-a reţinut în expunerea rezumativă a circumstanţelor cauzei, instanţa de fond a dispus suspendarea executării executării Procesului-verbal nr. Z din 7 septembrie 2012, precum şi a Deciziei nr. X din 6 noiembrie 2012 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, în condiţiile art. 14 şi art. 15, reţinând, în esenţă, că, în cauză, sunt îndeplinite cumulativ condiţiile cerute de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Condiţia cazului bine justificat presupune existenţa unor împrejurări evidente, care să poată fi constatate de instanţă în cadrul unei cercetări sumare a actului administrativ contestat, fără a fi permisă verificarea însăşi a motivelor de nelegalitate invocate de contestator în cadrul contestaţiei sau acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Independent de conţinutul motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că instanţa de fond corect a comparat aspectele expuse de reclamant cu starea de fapt reţinută de organul fiscal, reţinând că se identifică o serie de probleme, ce sunt percepute în mod diferit de reclamant şi organul fiscal.

Raportat la probele administrate, instanţa de fond, motivat şi argumentat, a constatat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără, însă, ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Înalta Curte apreciază, în acord cu instanţa de fond, că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Totodată, instanţa de control judiciar va înlătura apărările pârâtei, întrucât argumentele invocate ţin de însăşi legalitatea actului administrativ contestat. Instanţa de contencios administrativ are, neîndoielnic, competenţa verificării respectării de către actele administrative a supremaţiei Constituţiei, a legilor, principiilor şi drepturilor fundamentale garantate de normele de drept, dar o atare analiză nu poate fi realizată fără a se prejudeca fondul cauzei.

Înalta Curte apreciază că în mod justificat instanţa de fond a avut în vedere şi Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Comisiei Europene care a considerat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecţia jurisdicţională provizorie în funcţie de împrejurările concrete ale cauzei pentru a nu cauza acestora un prejudiciu ireparabil şi pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, va respinge recursul formulat de autoritatea pârâtă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit împotriva Sentinţei nr. 95/2013 din 25 februarie 2013 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 noiembrie 2013.

Procesat de GGC - MI