Jurisdictional competence for judicial review of decisions issued by county-level Court of Auditors structures

Decizia nr. 6988/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal, la data de 19 mai 2011 sub nr. x/42/2011 Consiliul Local al comunei A., Unitatea Administrativ-Teritoriala Comunal[ A. şi Primarul comunei A. au formulat, în contradictoriu cu Curtea de Conturi şi Camera de Conturi Prahova, contestaţie împotriva Încheierii nr. X din 9 mai 2011 emisă de Conturi a României - Camera de Conturi a judeţului Prahova, solicitând modificarea în totalitate a acesteia, în sensul anularii în parte a Deciziei şi a Procesului-verbal de constatare din data de 6 decembrie 2010.

În motivarea acţiunii s-a arătat că, în urma controlului efectuat de inspectorii Curţii de Conturi, prin intermediul Procesului-verbal de constatare din data de 6 decembrie 2010 şi a Deciziei din 2010, au fost constatate abateri de la legalitate, constând în:

- plata sporurilor de dificultate în procent de 50% acordate în baza legilor fondului funciar;

- plata fără documente justificative a sumei de 51.970 RON pentru prestaţii ore macara dispuse suplimentar prin dispoziţie de şantier, pentru care s-au calculat dobânzi de 8.575 RON;

- prejudiciul în suma de 21.198,31 RON, constatat ca urmare a neverificării ofertei financiare pentru obiectivul de investiţii "Extindere patru săli de clasă, contabilitate, grupuri sanitare la Şcoală cu clasele I-VIII A.";

- prejudiciile în suma de: 14.180 RON - majorări întârziere la obiectivul de investiţii "Construcţie dispensar uman, sat B.", 34.435,59 RON materiale facturate şi plătite nepuse în operă, 23.175 RON majorări întârziere, 7.013,43 RON lucrări neexecutate, dar decontate şi 2.209 RON - majorări de întârziere.

Au apreciat reclamanţii că au fost respectate dispoziţiile Legii 263/2006, şi că interpretarea corecta a voinţei legiuitorului este în sensul ca s-a dorit ca plata să fie acordată pe durata desfăşurării activităţii de către membrii comisiilor de aplicare a legilor fondului funciar, persoanele care urmează să primească indemnizaţia fiind desemnate anual şi primind indemnizaţia pentru un an de activitate, dar, pe ansamblu, activitatea respectivă se întinde pe o durată mai mare de un an.

Referitor la plăţile efectuate fără documente justificative reclamanţii au menţionat faptul că prejudiciul a fost recuperat integral.

La termenul din data de 16 iunie 2011 pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acţiunii, cu consecinţa menţinerii Încheierii nr. X din 9 mai 2011 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, precum şi a măsurilor dispuse prin Decizia din 2010 a Camerei de Conturi a Judeţului Prahova.

Prin Încheierea din data de 15 septembrie 2011 Curtea a respins excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată de reclamanţi, ca neîntemeiată.

Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 88 din 15 martie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamanţii Consiliul Local al Comunei A., Primarul Comunei A. şi Unitatea Administrativ Teritorială Comunală A. în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Prahova, a fost anulată Încheierea nr. X din 9 mai 2011 dată de pârâtă şi admisă contestaţia reclamantei împotriva măsurii dispuse la pct. B din Decizia din 2010 emisă de Curtea de Conturi Prahova; a fost anulată în parte Decizia şi Procesul-verbal de constatare din 6 decembrie 2010, pct. B din decizie, pentru sumele de 40.408 RON - spor de dificultate, 10.861 RON - contribuţii la bugetul consolidat al statului, 51.970 RON - contravaloare prestaţii ore macara cu dobânzile aferente de 8.575 RON, 21.198,31 RON preţuri pentru materiale la obiectivul de investiţii "Extindere patru săli clasă, contabilitate, grupuri sanitare la Şcoala cu clasele I-VIII A." şi 81.013,02 RON - sume datorate bugetelor pentru că au fost utilizate nelegal.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut referitor la prejudiciul în cuantum de 40.408 RON, reprezentând plăţi nelegale pentru care au fost calculate contribuţiile angajatorului de 10.861 RON, reprezentând spor de dificultate acordat persoanelor implicate în aplicarea legilor fondului funciar, pentru care au fost calculate dobânzi în sumă de 4.401 RON, că măsurile dispuse de pârâtă sunt neîntemeiate, raportat la dispoziţiile legale incidente.

Astfel, s-au reţinut dispoziţiile art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea O.U.G. nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul proprietăţii, sporul de dificultate fiind acordat în baza dispoziţiilor nr. 1 şi 2 din 5 ianuarie 2009 şi nr. 392 şi 393 din 2 iunie 2009, emise de Primarul comunei A. şi dispoziţiile art. III alin. (1) din Legea nr. 263/2006.

Având în vedere că această comisie şi-a desfăşurat activitatea în continuare, iar primarul a emis dispoziţiile mai sus-menţionate pentru primar, viceprimar, secretar şi referentul în cadrul aparatului de specialitate, după cum se menţionează în procesul-verbal de constatare, a apreciat judecătorul fondului, că în mod nelegal şi neîntemeiat a reţinut pârâta că nu se putea acorda sporul de dificultate.

Sub acest aspect s-a arătat în considerentele sentinţei că legea civilă trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării.

Aşa fiind, o corectă interpretare şi aplicare a reglementării cuprinsă în textul de lege menţionat s-a apreciat a fi în sensul că acordarea sporului nu era limitată la perioada de un an de la data intrării în vigoare a Legii nr. 263/2006, din moment ce s-a stabilit ca anual conducătorul instituţiei să nominalizeze salariaţii care pot beneficia de acest spor, în condiţiile legii, aplicabilitatea legilor fondului funciar făcându-se neîntrerupt, ca urmare a necesităţilor determinate de imposibilitatea finalizării acţiunilor de restituire a proprietăţilor, din motive obiective, unele ţinând de acţiunile litigioase ivite pe parcurs sau de necesitatea modificării suprafeţelor la care foştii proprietari erau îndreptăţiţi, ca urmare a măsurătorilor făcute cu ocazia punerii în posesie.

S-a mai reţinut că reclamanţii au făcut dovada, cu înscrisurile depuse la dosar, că membrii Comisiei de aplicare a Legii nr. 18/1991 din cadrul comunei A. au desfăşurat continuu activitate în cadrul acestei comisii, astfel încât sunt îndreptăţiţi la acordarea sporului de dificultate de 50% din salariul de încadrare.

Pentru aceste motive s-a considerat întemeiată cererea reclamanţilor cu privire la prejudiciul în sumă de 40.408 RON, plăţi pentru care au fost calculate contribuţiile angajatorului de 10.861 RON, respectiv au fost efectuate plăţi nete de 27.968 RON, ca suplimente salariale şi contribuţii aferente de 12.440 RON, constând în sporul de dificultate acordat membrilor comisiei locale de fond funciar.

În ceea ce priveşte suma de 51.970 RON, plăţi nelegale pentru prestaţii macara, pentru care au fost calculate, în baza prevederilor Legii nr. 273/2006, majorări de întârziere de 8.575 RON, plăţi efectuate către executantul SC C. SRL, pentru lucrarea de investiţii "Pod peste râul Teleajen, sat B., pe DC 83 comuna A., judeţul Prahova", Curtea a reţinut că prejudiciul calculat de pârâtă a fost recuperat integral în mod operativ de la SC C. SRL, potrivit extrasului din 26 noiembrie 2011, astfel după cum a reieşit şi din raportul de expertiză contabilă efectuat în cauză

Referitor la prejudiciul de 21.198,31 RON, plăţi nelegale pentru lucrarea de investiţii "Extindere patru săli de clasă, contabilitate, grupuri sanitare Şcoala cu clasele I-VIII A.", Curtea de Apel a reţinut faţă de împrejurarea că societatea căreia i s-a decontat suplimentar în mod nelegal suma a restituit debitul, cererea reclamanţilor este întemeiată şi sub acest aspect.

În ceea ce priveşte prejudiciul de 81.013,02 RON, reprezentând plăţi nelegale, fără contraprestaţii, către executantul SC D. SRL, pentru care au fost calculate majorări de întârziere, în cadrul contractului de achiziţie a lucrării de investiţii "Construcţie dispensar uman sat B., comuna A.", s-au avut în vedere concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză din care a rezultat că acest prejudiciu a fost recuperat.

Apărarea pârâtei în sensul că se impune menţinerea deciziei şi a încheierii contestate, chiar dacă sumele constatate a fi fost plătite nelegal au fost recuperate, motivat de determinarea acestor sume ca urmare a verificării unui eşantion de operaţiuni şi nu a tuturor operaţiunilor de felul celor cuprinse în eşantionul verificat de auditori, a fost înlăturată de către judecătorul fondului, întrucât pârâta nu a sesizat alte abateri de la legalitate şi regularitate care să fie susceptibile de producerea şi cuantificarea de prejudicii în sarcina entităţii verificate.

Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi Prahova, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, a arătat în esenţă că instanţa de fond a omis a constata că angajarea cheltuielilor şi plăţile reprezentând valoarea sporului de dificultate s-au făcut prin extinderea nelegală în timp a prevederilor Legii nr. 263/2006, sporul de dificultate putând fi acordat până la data de 28 decembrie 2007, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 136/2006.

S-a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a sentinţei atacate şi menţinerea măsurilor dispuse prin Decizia din 2010 a Camerei de Conturi.

Procedura în faţa instanţei de recurs

Reclamantul-intimat Consiliul Local al comunei A. a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând cu prioritate, în conformitate cu dispoziţiile art. 137 C. proc. civ., excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu, constată că hotărârea recurată a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Prahova, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal.

În raport de actele depuse la dosarul cauzei, se reţine că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie contestaţia formulată împotriva Încheierii nr. X din 9 mai 2011 a Curţii de Conturi prin care s-a respins contestaţia formulată împotriva Procesului-verbal de constatare din data de 6 decembrie 2010 şi a Deciziei din 2010 emisă de Camera de Conturi Prahova.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, noţiunea de act administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care "suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia".

În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării este decizia structurii Curţii de Conturi prin care se respinge integral sau parţial contestaţia, acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, "competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ".

Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.

Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea plenului Curţii de conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că în cazul în care se respinge total sau parţial contestaţia împotriva deciziei structurii Curţii de Conturi, revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.

În cazul în care, în procedura instituită de regulament pentru soluţionarea contestaţiei la decizie intervine desfiinţarea/anularea deciziei emise de structura Curţii de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluţionare a contestaţiei, care se substituie astfel deciziei structurii judeţene, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât, în această situaţie, actul administrativ care produce efecte juridice şi "dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcţionează în cadrul Curţii de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/32/2011, a fost respins recursul împotriva Sentinţei civile nr. 112/2011 a Curţii de Apel Bacău prin care s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze.

Cum în cauză, contestaţia împotriva Deciziei din 2010 emisă de Camera de Conturi Prahova a fost respinsă integral prin Încheierea nr. X din 9 mai 2011 emisă de Curtea de Conturi, Înalta Curte, ţinând seama de considerentele expuse, reţine că revenea competenţa de soluţionare a cauzei Tribunalului Prahova, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal.

Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei.

Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa teritorială revine aceleiaşi instanţe.

În consecinţă, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (61), art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Prahova, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal.

Această soluţie face de prisos analiza motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi Prahova împotriva Sentinţei nr. 88 din 15 martie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Prahova, secţia a II a civilă de contencios administrativ şi fiscal.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 octombrie 2013.

Procesat de GGC - MI