Mootness of compulsory public debate for urgent healthcare legislation and RFID health card implementation

Decizia nr. 612/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin cererea înregistrată la data de 22 decembrie 2010, reclamanta Asociaţia pentru Apărarea Libertăţilor Publice a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii:

- obligarea pârâtului să facă publice informaţiile de interes public - raportul de activitate al instituţiei, cu referire la politica instituţiei în domeniul cardului electronic de sănătate - agenda publică referitoare la etapele şi termenele de implementare, studii despre tehnologia smart card, aplicaţii, riscuri şi care sunt standardele tehnice aferente şi arhitectura sistemului, informaţii despre iniţierea procedurilor de adoptare a acestor standarde de către organismul naţional de standardizare şi a anchetei publice; modalitatea de realizare a consultărilor publice referitoare la introducerea noilor documente doveditoare ale calităţii de asigurat şi dreptul la opţiune; formularele şi procedura pentru asigurarea respectării datelor cu caracter personal; informaţii despre costuri, modalităţile de cooperare cu entităţile private şi cadrul juridic de recuperare a cheltuielilor şi în general de constituire a oricărui parteneriat public-privat; asigurarea transparenţei administrative şi a informării publice suficient de explicite cu privire la activitatea de participare a funcţionarilor la diverse grupuri de lucru internaţionale; proiectele de acte normative în temeiul cărora se eliberează cardul electronic de sănătate şi se stabileşte modelul acestora (iar dacă sunt în faza de proiect, proiectul acestor documente); proiectul întocmit pentru normele metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă de modificare a Legii nr. 957/2006;

- obligarea pârâtului să emită un document public şi să realizeze un studiu de impact al tehnologiei de tip smart card care va fi utilizată la introducerea cardului electronic de sănătate şi care să cuprindă cel puţin următoarele informaţii: aplicaţii, riscuri asociate, studii de armonizare legislativă şi adoptarea unor soluţii legislative, tehnice etc. pentru asigurarea respectării protecţiei datelor cu caracter personal, dreptul de opţiune etc.; suficiente explicaţii şi informaţii tehnice referitoare la tehnologia folosită pentru noul model de card electronic de sănătate, dacă este utilizată o tehnologie de tip RFID, ce înseamnă tehnologia de tip smart card, elementele de securitate, modalitatea de citire etc., pentru ca cetăţenii să poată alege în condiţii de respectare a libertăţii de religie şi conştiinţă noua carte de identitate, fără a contraveni unor convingeri ale acestora;

- obligarea pârâtului, potrivit dreptului la bună administrare, să organizeze consultări publice, ocazie cu care cetăţenii să fie întrebaţi şi consultaţi cel puţin următoarele probleme: dacă sunt de acord cu introducerea noului card electronic de sănătate, dacă sunt de acord cu introducerea tehnologiei de tip smart card şi asigurarea interoperabilităţii acestei tehnologii, consultarea în legătură cu felul datelor cu caracter personal stocate şi asigurarea unui drept de opţiune anterior introducerii noului card electronic de sănătate;

- obligarea pârâtului să organizeze dezbaterea publică a proiectului Ordonanţei de urgenţă de modificare a Legii nr. 95/2006 în condiţiile Legii nr. 52/2004;

- obligarea pârâtului la publicarea hotărârii, pe cheltuiala sa, într-un cotidian de largă circulaţie şi pe site-ul propriu.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei în data de 31 mai 2011, pârâtul Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În susţinerea poziţiei sale procesuale, pârâtul a invocat pe de o parte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe de altă parte excepţia lipsei de obiect, în raport de care arată că toate cererile reclamantului sunt formulate prin raportare la „Proiectul Ordonanţei de urgenţă de modificare a Legii nr. 95/2006”, respectiv la „introducerea cardului electronic de sănătate.

Pe fond, a invocat netemeinicia acţiunii reclamantei, cardul naţional de asigurări de sănătate fiind reglementat de Legea nr. 95/2006 încă de la data publicării legii (Titlul IX - cardul european şi cardul naţional de asigurări sociale de sănătate, art. 330 şi următoarele).

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 3910 din 1 iunie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a respins acţiunea reclamantei Asociaţia pentru Apărarea Libertăţilor Publice în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca rămasă fără obiect.

Totodată, a constatat că reclamanta a renunţat la judecarea capetelor de cerere privind obligarea la publicarea raportului de activitate, la emiterea documentului public şi studiu de impact, la organizarea de consultări publice şi la publicarea hotărârii.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că reprezentantul reclamantei, preşedinte A., a declarat oral, depunând şi în scris, că renunţă la judecarea capetelor de cerere privind comunicarea de acte şi informaţii potrivit Legii nr. 544/2001, arătând că înţelege să solicite doar obligarea pârâtei să organizeze dezbaterea publică conform Legii nr. 52/2003.

Instanţa a respins excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, reţinând că obiectul unicului capăt de cerere cu care a rămas investită vizează urmarea procedurii privind asigurarea transparenţei decizionale, procedură care trebuie urmată ex lege, iar nu la cererea reclamantei, cu atât mai puţin nu poate fi vorba despre o eventuală procedură prealabilă, cât timp nu se atacă vreun act administrativ tipic.

Pe fondul cauzei, Curtea a constatat că reglementarea vizată de reclamantă a fost deja adoptată, anume O.U.G. nr. 133 din 28 decembrie 2010, publicată în M. Of. nr. 893/30 decembrie 2010, astfel că cererea reclamantei privind organizarea dezbaterii publice apare ca lipsită de obiect.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamanta Asociaţia pentru Apărarea Libertăţilor Publice a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, asociaţia recurentă susţine, în esenţă, următoarele aspecte:

Primul motiv de casare este că instanţa de fond a interpretat greşit natura actului dedus judecăţii, care poate fi calificat ca o operaţiune administrativă (organizarea de dezbateri publice, potrivit Legii nr. 52/2003), iar dezbaterile publice şi asigurarea transparenţei administrative nu s-au realizat, ci numai o „întâlnire” între reprezentanţii autorităţilor implicate şi cetăţeni şi anterior nu au fost prezentate un studiu de impact, documente de politici publice referitoare la anumite măsuri controversate (proiectul cardului naţional de sănătate care promovează o tehnologie antidemocratică de tip RFID - smart card).

Mai arată recurenta că deşi nu face obiectul prezentei cauze verificarea legalităţii prevederilor referitoare la cardul naţional de sănătate şi a drepturilor asiguraţilor încălcate de introducerea obligatorie a acestui document doveditor a calităţii de asigurat, instanţele nu pot reţine deliberat că nu au fost împărtăşite punctele de vedere.

Al doilea motiv de casare este interpretarea contrară legii şi principiului transparenţei administrative, cu motivarea că nu există remedii post factum a încălcării procedurii prevăzute de legea transparenţei administrative; instanţa de fond face o greşită aplicare a legii, întrucât nu este interesată să verifice conformitatea cu prevederile legale a dezbaterii publice din 18 noiembrie 2010.

În opinia recurentei, instanţa de control trebuie să statueze asupra următoarei chestiuni: odată ce s-a constatat încălcarea principiului transparenţei administrative, care sunt sancţiunile care se pot aplica?

Recurenta mai susţine că, având în vedere că legea trebuie să fie echitabilă, previzibilă, rodul unor consultări publice etc., şi că dezbaterea publică este o operaţiune administrativă, se poate dispune obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii să organizeze o nouă dezbatere publică, iar în urma acesteia pot rezulta amendamente noi, soluţii legislative etc.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., faţă de materialul probator şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Astfel cum rezultă din expunerea rezumativă a lucrărilor dosarului, în şedinţa publică din 1 iunie 2011, reprezentantul reclamantei a declarat oral şi în scris că renunţă la judecarea capetelor de cerere privind comunicarea de acte şi informaţii potrivit Legii nr. 544/2001, arătând că înţelege să solicite doar obligarea pârâtei să organizeze dezbaterea publică conform Legii nr. 52/2003.

În consecinţă, în mod legal instanţa de fond a făcut aplicarea prevederilor art. 246 C. proc. civ. şi a constatat intervenţia actului de dispoziţie al reclamantei, în sensul renunţării la judecarea capetelor de cerere privind obligarea la publicarea raport de activitate (capătul 1 de cerere), la emiterea documentului public şi studiului de impact (capătul 2 de cerere), la organizarea de consultări publice (capătul 3 de cerere) şi la publicarea hotărârii (capătul 5 de cerere).

În ceea ce priveşte capătul de cerere vizând obligarea pârâtului să organizeze dezbaterea publică potrivit Legii nr. 52/2003, instanţa de fond a soluţionat în mod just excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, în raport de caracteristicile procedurii privind asigurarea transparenţei decizionale.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine temeinicia şi legalitatea soluţiei pronunţate de prima instanţă. Astfel, instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond a rămas învestită cu un singur capăt de cerere, respectiv obligarea Ministerului Sănătăţii „să organizeze dezbaterea publică conform Legii nr. 52/2003”. Astfel, cererea de chemare în judecată aşa cum a fost modificată a fost în mod corect respinsă ca fiind rămasă fără obiect de instanţa de fond, în condiţiile în care nu doar pârâtul, dar şi reclamantul au precizat faptul că a fost organizată şi a avut loc o dezbatere publică pentru actul normativ în cauză - O.U.G. nr. 133/2010. Mai mult, reprezentantul reclamantei a recunoscut faptul că a fost prezent la această şedinţă.

Astfel cum a precizat şi autoritatea intimată, Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă completează obiectul cererii de chemare în judecată, solicitând instanţei de fond să aplice sancţiuni în considerarea faptului că ministerul pârât nu a procedat la consultarea publicului.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (9) din Legea nr. 52/2003, analizate prin raportare la faptul că actul normativ în discuţie este o ordonanţă de urgenţă, "(9) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare".

Pe de altă parte, legea reglementează parcurgerea unei dezbateri publice în anumite condiţii:

- dezbaterea să privească un proiect de act normativ;

- dezbaterea publică să fie cerută în scris de către o asociaţie legal constituită sau de către o altă autoritate publică;

- dezbaterea publică nu este obligatorie pentru proiectele de acte normative ce se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare (proiectul să nu fie o ordonanţă de urgenţă).

Astfel, solicitările recurentului-reclamant de a organiza "consultări publice" şi "dezbatere publică a proiectului Ordonanţei de urgenţă de modificare a Legii nr. 95/2006 în condiţiile Legii nr. 52/2003" sunt rămase fără obiect, deoarece Guvernul României a aprobat proiectul fiind emisă O.U.G. nr. 133/2010 şi pentru că autoritatea publică, Ministerul Sănătăţii, a parcurs această etapă.

Faţă de împrejurarea că la data de 30 decembrie 2010 a fost publicată în M. Of. al României nr. 893 O.U.G. nr. 133/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, în vederea eficientizării unor instituţii şi activităţi în acest domeniu, cererea reclamantului privind proiectul legislativ este neîntemeiată.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat în cauză, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Asociaţia pentru Apărarea Libertăţilor Publice împotriva Sentinţei civile nr. 3910 din 1 iunie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 februarie 2013.

Procesat de GGC - LM