Suspension of dismissal from public service denied: appeal allowed, lower decision reformed and request dismissed as unfounded

Decizia nr. 605/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin cererea înregistrată sub nr. 469/39/2012 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 348 din 9 aprilie 2012 emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti - Garda Financiară - Comisariatul General până la pronunţarea instanţei de fond.

Reclamantul îşi întemeiază cererea, în drept, pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea cererii, reclamantul arată că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea unor prevederi legale privind desfăşurarea examenului de testare profesională prevăzut de H.G. nr. 611/2008, respectiv dispoziţiile art. 55 - 57 şi art. 61 alin. (1), fiind lovită de nulitate, deoarece a fost emisă în urma unei proceduri vădit nelegale, declanşate în baza unui act normativ inexistent şi care nu putea produce efecte juridice.

Arată reclamantul că pârâta a emis deciziile în baza Ordinului nr. 2.253/2011 al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală Bucureşti.

Susţine reclamantul că decizia atacată este nelegală, întrucât a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 99 alin. (3), (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999, care prevede că mai întâi trebuie să se exprime manifestarea de voinţă în sensul eliberării din funcţie, iar ulterior să se respecte termenul de preaviz, ori, emitentul actului nu a respectat această condiţie, acordând un termen de preaviz anterior eliberării din funcţie, fapt ce constituie o încălcare evidentă a dispoziţiilor art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

De asemenea, reclamantul apreciază că decizia este nelegală şi pentru că a fost emisă cu încălcarea art. 99 alin. (1) lit. b) coroborat cu art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, arătând că din cuprinsul deciziilor, eliberarea sa din funcţie s-a dispus în temeiul art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

Reclamantul consideră că decizia atacată este nelegală deoarece a fost emisă cu încălcarea art. 99 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, text de lege care prevede că eliberarea din funcţie poate fi dispusă exclusiv în cazul desfiinţării fiecărui post în parte, fără a se avea în vedere vreo circumstanţă imputabilă reclamantului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 212 din 19 iunie 2012, Curtea de Apel Suceava a admis cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Garda Financiară - Comisariatul General Bucureşti şi a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 348 din 9 aprilie 2012 emisă de pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că este întemeiată condiţia cazului bine justificat în înţelesul art. 14; art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Analizând sumar starea de fapt şi de drept, Curtea a constatat că există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului atacat, fapt rezultat din împrejurarea că prin Sentinţa nr. 49/2012 pronunţată de către Curtea de Apel Suceava a fost anulat Ordinul nr. 2.253/2011 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti. Or, acest ordin a stat la baza emiterii deciziei contestate.

În plus, deşi Ordinul nr. 2.253/2011 are un caracter normativ, nu a fost publicat în M. Of. al României, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Este dată şi condiţia pagubei iminente, întrucât reclamantul a rămas fără loc de muncă în condiţiile unei crize economice, fiind lipsit de venituri. Mai mult, aşa cum rezultă din dovezile depuse la dosar, reclamantul are angajat şi un credit bancar cu o rată de 640 RON lunar.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâta Garda Financiară - Comisariatul General a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, autoritatea pârâtă susţine că în speţă instanţa de fond a apreciat că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar în ce priveşte existenţa unui caz bine justificat, arată că această condiţie nu este îndeplinită.

Mai învederează că nu poate fi reţinută motivarea instanţei de fond potrivit căreia se constată că exista o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului atacat, fapt rezultat din împrejurarea că prin Sentinţa nr. 49/2012 pronunţată de Curtea de Apel Suceava a fost anulat Ordinul nr. 2.253/2011 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ordin care a stat la baza emiterii deciziei contestate.

Astfel, solicită a se constata că împotriva hotărârii judecătoreşti la care se referă instanţa de fond s-a formulat recurs, aşa încât, faţă de dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, Sentinţa civilă nr. 49/2012 nu este irevocabilă şi nu are caracter executoriu, în consecinţă, existenţa sentinţei menţionate anterior nu are nicio relevanţă în privinţa legalităţii şi temeiniciei deciziei de eliberare din funcţie a cărei suspendare se solicită, atâta vreme cât respectiva hotărâre fusese atacată cu recurs.

De asemenea, este vădit nelegală motivarea instanţei de fond potrivit căreia deşi Ordinul nr. 2.253/2011 are un caracter normativ, nu a fost publicat în M. Of. al României aşa cum prevăd dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Din cele menţionate anterior, rezultă fără putinţă de tăgadă că Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2.253/2011 nu poate reprezenta un act cu caracter normativ, întrucât acesta nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecţi, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul Gărzii Financiare.

Astfel, solicită a se constata că faţă de dispoziţiile legale citate mai sus, nu se impunea publicarea în M. Of. a OPANAF nr. 2.253/2011 pentru că acesta nu este act administrativ cu caracter normativ, ci este act administrativ individual.

În ceea ce priveşte cealaltă condiţie, respectiv prevenirea unei pagube iminente, instanţa de fond a reţinut în mod eronat că această condiţie este îndeplinită.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., faţă de materialul probator şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă în limitele şi pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În cauză, este necontestat că Ordinul nr. 2.253/2011 a fost emis de această autoritate în temeiul prevederilor art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4) şi (5) şi art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea ANAF şi ale art. 2 alin. (3) şi (5) din H.G. nr. 1.324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, cu modificările şi completările ulterioare, acte normative care nu au fost atacate ca nelegale de către intimatul-reclamant.

De asemenea, este necontestat că prin Ordinul nr. 2.253/2011 ANAF a aprobat structura organizatorică şi statele de funcţii ale Gărzii Financiare, Comisariatul general şi Secţiile teritoriale, începând cu data de 25 iulie 2011.

În ceea ce priveşte posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, trebuie amintit că din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14, cât şi din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege - suspendarea de drept ope legis - ori, când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege - suspendarea la cererea persoanei vătămate.

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Or, în cauză, instanţa de fond a reţinut că ar exista un caz bine justificat datorită faptului că Ordinul nr. 2.253/2011 emis de preşedintele ANAF nu ar fi fost publicat în M. Of., deşi este un act administrativ cu caracter normativ.

Într-adevăr, Ordinul nr. 2.253/2011 emis de preşedintele A.N.A.F., prin care a fost aprobată structura organizatorică şi statele de funcţii de la Comisariatul General al Gărzii Financiare şi de la secţiile judeţene, nu a fost publicat în M. Of. al României, dar acest lucru nu era necesar din moment ce acest ordin nu este un act administrativ cu caracter normativ, ci este un act administrativ cu caracter individual, emis pentru aplicarea dispoziţiilor H.G. nr. 1.324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, aşa cum a fost modificată prin H.G. nr. 566/2011.

Astfel fiind, în mod corect susţine autoritatea recurentă inexistenţa unui caz bine justificat pentru suspendarea executării Deciziei nr. 348/2012.

Pe de altă parte, instanţa de fond a constatat că, prin Sentinţa nr. 49/2012 a Curţii de Apel Suceava, a fost anulat Ordinul nr. 2.253/2011 emis de ANAF.

Înalta Curte remarcă faptul că, prin Decizia nr. 4956 din 22 noiembrie 2013, instanţa supremă a admis recursurile exercitate în cauză împotriva Sentinţei nr. 49/2012 şi a respins cererea de anulare a actului administrativ contestat, ceea ce reprezintă o împrejurare legată de starea de drept care înlătură îndoiala în privinţa legalităţii actului administrativ.

Condiţia pagubei iminente, o altă condiţie ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind „prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării autorităţii publice sau a unui serviciu public”.

În cauză, este necontestat că prin eliberarea reclamantului din funcţia publică deţinută şi numirea sa în noua funcţie din noul stat de funcţii, veniturile acestuia au suferit o diminuare, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.

Instanţa de recurs reţine că, chiar dacă ar fi îndeplinită condiţia pagubei iminente, în raport de probele depuse la dosar, nu s-ar putea dispune suspendarea executării actului administrativ, aşa cum s-a solicitat, pentru că nu s-a dovedit îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, deoarece cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ.

Pentru considerentele expuse şi în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 312 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Garda Financiară - Comisariatul General împotriva Sentinţei nr. 212 din 19 iunie 2012 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 februarie 2013.

Procesat de GGC - LM