Inadmissibility of third-party intervention and guarantee claims in challenge to Court of Audit administrative decisions regarding subsidy disbursement errors.

Decizia nr. 548/2016

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamantul A. a formulat cerere de chemare în garanţie a următorilor: SC B. SA, Instituția Prefectului jud. Tulcea, com. Crișan, com. Beștepe, com. Nufăru, Orașul Tulcea, com. Pardina, com. Maliuc, com. Ceatalchioi, com. Chilia Veche, Orașul Sulina, Orașul Sf. Gheorghe, solicitând ca, în ipoteza respingerii acțiunii sale și a menținerii în sarcina sa a obligației impusă la pct. 7 din decizia contestată, să fie obligați chemații în garanție, în solidar, la plata debitului contestat.

Prin cererea înregistrată la data de 17 februarie 2015, SC B. SA a formulat cerere de intervenție principală, solicitând la rândul său anularea Notei de constatare din 12 mai 2014 precum și a tuturor actelor administrative încheiate ulterior și care au preluat în cuprinsul acesteia dispozițiile din Nota de constatare încheiată ca urmare a misiunii de control al utilizării subvențiilor bugetare la SC B. SA, respectiv anularea parțială a Deciziei nr. 29/2014 și a Încheierii nr. 94 din 31 iulie 2014 referitor la mențiunile reluate din Nota de constatare referitor la utilizarea subvențiilor bugetare acordate își gestionate conform O.G. nr. 27/1996.

2. Soluția instanței de fond;

Prin Încheierea de şedinţă din 22 aprilie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca inadmisibile, atât cererea de chemare în garanţie formulată de reclamant căt şi cererea de intervenţie principală formulată de SC B. SA.

3. Calea de atac exercitată;

Împotriva Încheierii de şedinţă din 22 aprilie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. şi intervenienta SC B. SA au declarat recurs.

I. A. arată că instanţa de fond, prin încheierea atacată a pronunţat o soluţie criticabilă, netemeinică şi nelegală, limitând practic cadrul procesual care trebuia extins atât la chemaţii în garanţie, cât şi la intervenient, întrucât toate problemele de fapt şi de drept supuse dezlegării au incidenţă directă şi asupra acestora, majoritatea măsurilor fiind clarificate prin participarea tuturor, astfel cum rezultă şi din înscrisurile depuse la dosar prin care se menţionează stornarea sumelor cu titlu de subvenţie, pentru erorile comise atât la nivelul primăriilor, cât şi la SC B. SA.

Constatările şi măsurile dispuse prin decizia Curţii de Conturi în sarcina B., sunt urmarea imediată a participării în procedura acordării subvenţiilor atât a chemaţilor în garanţie, cât şi a intervenientului în cauză, aceştia furnizând o serie de informaţii eronate sau neverificate, ce s-au regăsit pe listele transmise spre decont B., acesta din urmă neavând atribuţii de verificare a listei de abonaţi beneficiari şi subvenţiilor, cu atât mai mult cu cât s-au transmis liste însuşite de cei care le-au întocmit la nivel local.

Recurentul mai arată că a chemat în garanţie instituţiile menţionate în decizia Curţii de Conturi ce constituie obiectul contestaţiei, întrucât acestea au atribuţii clare şi precise referitor la deţinerea şi furnizarea datelor şi informaţiilor care stau la baza întocmirii listelor finale, care sunt înaintate spre decont instituţiei, după ce acestea sunt însuşite de către chemaţii în garanţie.

Atât timp cât Curtea de Conturi a constatat că s-au efectuat plăţi necorespunzător, iar acestea s-au făcut în baza informaţiilor cuprinse în înscrisurile transmise şi de chemaţii în garanţie, instituţia neavând atribuţii de a interveni în verificarea acestor liste, este firesc ca, în cazul menţinerii măsurii, aceştia să răspundă direct, inclusiv prin suportarea debitului reţinut de Curtea de Conturi.

În perioada verificată 2012-2013, SC B. SA a întocmit în conformitate cu prevederile O.G. nr. 27/1996 deconturi lunare privind diferenţele de tarif la energia electrică facturată pentru familiile din Rezervaţia Biosferei Delta Dunării, pentru un număr mediu anual de 4.100 clienţi, în care a fost inclusă o cantitate totală subvenţionată de 3.446.979 Kwh în valoare de 1.723.489 lei. Aceste deconturi au fost prezentate spre avizare Prefecturii Judeţului Tulcea şi pentru plată Ministerului Economiei, respectiv Departamentului pentru Energie.

SC B. SA, potrivit extraselor de cont aferente perioadei 2012-2013, emise de Autoritatea de Trezorerie şi Autoritate Publică a Municipiului Bucureşti, a încasat subvenţii de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei, pentru acoperirea diferenţelor de preţ la energie electrică pentru locuitorii din Delta Dunării, în sumă totală de 910.202,60 lei.

Odată cu auditul efectuat la Departamentul pentru Energie, Curtea de Conturi a constatat că pentru acceptarea la plată, în perioada iulie-decembrie 2013 a deconturilor întocmite de Instituţia Prefectului Tulcea (având anexate deconturile întocmite de SC B. SA, Punct B. Tulcea), în care au fost incluse cantităţi de energie electrică în valoare estimată de 53.064 lei (conform punctelor 2-6 de mai sus) s-au aplicat, în mod nelegal, tarife reduse cu 50% la energie electrică pentru consumatorii casnici, din zona Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării, în baza O.G. nr. 27/1996.

Curtea de Conturi a constatat că nu s-ar fi respectat anumite prevederi legale referitoare la legislaţia contabilităţii, la angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, la controlul intern şi controlul financiar preventiv, la Regulamentul de furnizare a energiei electrice la consumator.

Recurentul consideră că în mod netemeinic şi nelegal s-a statuat obligaţia de plată în sarcina instituţiei, deşi, pentru realitatea şi corectitudinea informaţiilor şi tabelelor cu consumatorii casnici Departamentul pentru Energie nu are atribuţii de verificare şi control, astfel încât să fie în măsură a cenzura ceea ce nu corespunde realităţii din teren.

Aşadar, abaterea constatată în sarcina Departamentului pentru Energie, cu o valoare estimată de 53.064 Iei este una netemeinică şi nelegală, atât timp cât Prefectul Judeţului Tulcea a înaintat instituţiei solicitarea de plată a subvenţiilor (alături de un tabel conţinând un număr foarte mare de consumatori), asumându-şi datele cuprinse în decontul privind diferenţele de tarif la energia electrică facturată lunar pentru familiile din Rezervaţia Biosferei Delta Dunării, primit sub semnătura Şefului punctului SC B. SA Tulcea al B. Aceste date, prezentate în formatul prevăzut în Anexa 5 la Norma nr. 4626/1997 relevă că solicitarea subvenţiei se face strict pentru 50 % din valoarea consumului normat, consum stabilit de Consiliul Local.

În ceea ce priveşte cererea de intervenţie principală formulată de SC B. SA, recurentul arată că instanţa de fond a pronunţat încheierea de respingere a cererii de intervenţie ca inadmisibilă, deşi SC B. SA, are un interes concret şi direct în cauză, fiind supusă aceluiaşi control de către Curtea de Conturi. Or, nelegalitatea constatărilor pârâtei referitor la acordarea subvenţiilor îi afectează în mod real drepturile şi obligaţiile ce-i incumbă în baza legii, în calitate de furnizor de energie electrică a abonaţilor din rezervaţia Biosfera Delta Dunării. Aşadar, atât timp cât facilităţile privind consumul de energie electrică pentru persoanele ce locuiesc în zona menţionată se gestionează prin intermediul intervenientei, intervenţia acesteia în cauză nu avea temei de respingere.

Mai mult, din adresa din 14 aprilie 2015, emisă de SC B. SA, aflată la dosarul cauzei, rezultă următoarele: „urmare a deconturilor colective avizate de către Consiliul Judeţean Tulcea şi aprobate de către Prefectura Tulcea, în urma verificărilor efectuate împreună cu Primăriile din zona Biosferei Deltei Dunării, s-au stornat subvenţii acordate în mod eronat în perioada 2011 - 2014, în valoare totală de 125.690,6 lei, mult superioară cuantumului prejudiciului estimat de către Curtea de Conturi”.

Aşadar, cu concursul tuturor chemaţilor în garanţie şi a intervenientei s-au făcut verificări şi analiza situaţiei create, cu consecinţa efectuării unor corecţii semnificative.

Din adresa sus-menţionată, rezultă că intervenienta mai are de primit de la instituţia noastră contravaloarea unor deconturi pentru perioada ulterioară efectuării controlului de către Curtea de Conturi, interesul acesteia în justa soluţionare a cauzei fiind unul vădit şi întemeiat.

II. Intervenienta SC B. SA, prin motivele de recurs formulate, a susţinut că instanţa de fond a respins cererea de intervenţie principală considerând în mod eronat faptul că societatea nu justifică un interes, dat fiind faptul că împotriva societăţii Curtea de Conturi nu a dispus nicio măsură.

Măsurile dispuse prin Decizia nr. 29 din 19 iunie 2014, cât şi constatările făcute de către auditorii Curţii de Conturi, vizează si afectează în mod direct atât activitatea cât şi resursele economice ale societăţii.

Recurenta precizează că a fost controlată de către auditorii Curţii de Conturi, întocmindu-se nota de constatare din 12 mai 2014, împotriva căreia în termenul legal societatea a formulat obiecţiuni.

De asemenea, consideră că odată ce pârâta Curtea de Conturi a efectuat un control pe tema acestor subvenţii prin care se fac constatări şi se dispun măsuri de conformare, justifică un interes în prezenta cauză.

Contestaţia formulată de reclamantul A., priveşte situaţia subvenţiilor pentru consumul de energie electrică în cazul abonaţilor casnici din Rezervaţia Biosfera"Delta Dunării" fiind contestate aspecte care justifică interesul de a interveni în prezenta cauză deoarece sunt afectate în mod direct drepturile şi obligaţiile conferite de lege, în calitatea de furnizor de energie electrică al consumatorilor casnici.

Constatările făcute de către pârâta Curtea de Conturi a României şi masurile dispuse de acesta sunt nelegale şi producătoare de prejudicii în patrimoniul intervenientei pentru motive ce privesc obiectul de activitate. Deşi nu a încasat subvenţia în valoare de 2.433.798.49 lei reprezentând deconturi neîncasate, deci se află în situaţia în care este de fapt creditoare, i se pretinde să plătească o sumă nedatorată, şi este ţinută drept debitoare.

Recurenta mai apreciază că instanţa de fond nu a avut în vedere şi faptul că s-au emis şi deconturi corective, între SC B. SA, Consiliul Judeţean Tulcea, Primăriile din Rezervaţia Biosfera "Delta Dunării", pentru valori importante, iar constatările şi dispoziţiile pârâtei din decizia atacată sunt fără obiect.

4. Soluția instanței de recurs;

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că auditorii externi din cadrul Departamentului IV al Curţii de Conturi a României au desfăşurat în perioada 17 martie-19 mai 2014 o acţiune privind „Auditul financiar asupra contului de execuţie a bugetului de stat pe anul 2013” efectuată la Departamentul pentru Energie, constatând o serie de abateri de la legalitate şi regularitate, consemnate în procesul-verbal de constatare din 19 mai 2014 anexă la Raportul de audit financiar.

Pentru valorificarea constatărilor şi remedierea abaterilor s-au dispus măsuri prin Decizia nr. 29/19 iunie 2014, împotriva căreia conducerea Departamentului pentru Energie a formulat contestaţia din 08 iulie 2014.

Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României prin Încheierea nr. 94 din 31 iulie 2014 a respins, în parte, contestaţia formulată împotriva măsurilor dispuse la pct. II.7 şi II.8 din Decizia nr. 29/2014, menţinându-le în sarcina conducerii entităţii verificate.

Măsurile contestate, au fost dispuse în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, prin acestea stabilindu-se în sarcina conducerii entităţii verificate obligaţia de a intra în legalitate şi de a urmări: acordarea subvenţiilor pentru acoperirea tarifelor reduse (50%) la energie electrică destinată consumului casnic, pentru familiile cu domiciliul într-una din localităţile situate pe teritoriul Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării, cu respectarea prevederilor O.G. nr. 27/1996 şi a Normelor date în aplicare; acceptarea la plată a deconturilor lunare în structura stabilită de anexa nr. 5 la normele de aplicare a O.G. nr. 27/1996; o bună gestiune financiară, prin asigurarea legalităţii în utilizarea fondurilor publice acordate ca subvenţii.

Totodată, s-a menţionat că se vor dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra deconturilor lunare prezentate la plată, în perioada iulie-decembrie 2013, în vederea identificării şi a altor cazuri de subvenţii acordate în mod nelegal; angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice, cu privire la efectuarea de plăţi în sumă de 106.193,96 lei, pentru utilităţi, aferente perioadei aprilie - iunie 2013, pentru spaţiul din Splaiul ..., perioadă în care entitatea nu a funcţionat în acest spaţiu.

Prin acţiunea formulată reclamantul a solicitat anularea Deciziei nr. 29/2014, aşa cum a fost menţinută prin Încheierea nr. 94/2014 a Comisiei de soluţionare a contestaţiei din cadrul Curţii de Conturi a României.

Ulterior, prin cererea înregistrată la data de 23 decembrie 2014, A. a formulat cereri de chemare în garanţie a următoarelor persoane juridice: SC B. SA, Instituţia prefectului Judeţului Tulcea, com. Crişan, com. Beştepe, com. Nufăru, oraşul Tulcea, com. Perdina, com. Maliuc, com. Ceatalchioi, com. Chilia Veche, Oraşul Sulina şi Oraşul Sf. Gheorghe, solicitând ca, în ipoteza respingerii acţiunii sale şi menţinerea măsurii dispuse la pct. 7 din decizia atacată, să fie obligaţi chemaţii în garanţie, în solidar, la plata debitului contestat.

De asemenea, în cauză s-a depus şi o cerere de intervenţie principală formulată de SC B. SA prin care aceasta a solicitat „anularea Notei de constatare din 12 mai 2014 precum şi a tuturor actelor administrative încheiate ulterior (...)".

Instanţa de fond analizând cele două cereri incidentale din perspectiva admisibilităţii lor, prin încheierea de şedinţă din data de 22 aprilie 2015 a dispus respingerea acestora ca inadmisibile, reţinând în esenţă că nu este întrunită în cauză ipoteza normei legale cuprinsă în art. 61 alin. (2), art. 72 alin. (1) şi art. 74 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea, în principiu, a celor două cereri incidentale formulate, respectiv cererea de intervenţie principală formulată de SC B. SA şi cererea de chemare în garanţie formulată de reclamant, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins aceste cereri.

Potrivit dispoziţiilor art. 61 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., "(1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare.

(2) Intervenţia este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta".

Deci, cererea de intervenţie principală este cererea prin care terţul care intervine din proprie iniţiativă într-un litigiu ce se poartă între alte părţi, pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta.

Ca natură juridică, intervenţia principală este o veritabilă cerere de chemare în judecată formulată împotriva părţilor iniţiale, deci atât a reclamantului, cât şi a pârâtului.

Cu alte cuvinte, terţul intervenient ar putea să formuleze aceeaşi pretenţie pe cale principală, declanşând un proces distinct, în care el ar figura ca reclamant, iar părţile din celălalt proces ar fi pârâte.

Pornind de la aceste premise, se observă că în cauza de faţă, între pretenţia terţilor intervenienţi şi pretenţia supusă judecăţii pe cale principală nu există legătura necesară pentru soluţionarea lor în acelaşi proces, terţii neputând fi prejudiciaţi în vreun fel de hotărârea ce ar urma să se pronunţe în această pricină.

Potrivit art. 72 din N.C.P.C., partea interesată"poate să cheme în garanţie o altă persoană împotriva căreia ar putea să se îndrepte cu o cerere separată în garanţie sau în despăgubiri".

Textul de lege invocat mai sus instituie, pe lângă cerinţa existenţei unui proces civil aflat în faza judecăţii, şi alte condiţii de admisibilitate, respectiv existenţa unei legături suficiente între cererea principală şi cererea de chemare în garanţie, precum şi posibilitatea unei cereri în garanţie sau despăgubiri.

Astfel, în momentul pronunţării admisibilităţii/ inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, instanţa trebuie să stabilească şi dacă terţul introdus în cauză i-ar putea datora celui care a formulat cererea garanţie sau despăgubire.

De asemenea, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că SC B. SA nu a dovedit interesul în promovarea cererii de intervenţie.

Activitatea judiciară nu poate fi iniţiată şi întreţinută fără justificarea unui interes legitim încălcat.

Literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut şi actual.

Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.

Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul SC B. SA de a solicita la rândul său anularea actelor administrative atacate în cauză, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia nu este justificată.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a reţinut că SC B. SA nu a dovedit vătămarea unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim prin actele a căror anulare o solicită, atâta timp cât obligaţiile stabilite prin măsurile dispuse prin Decizia nr. 29/2014 nu îi incumbă intervenientei, ci reclamantului.

Prin Decizia nr. 29/2014, Curtea de Conturi a României a dispus, în sarcina reclamantului, A., obligaţia aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate constatate cu ocazia efectuării acţiunii de control.

Aşa cum rezultă din conţinutul măsurilor dispuse prin decizie, acest act administrativ emis de Curtea de Conturi a României nu dă naştere la raporturi juridice între SC B. SA, şi pârâtă ci între pârâtă şi entitatea verificată, A.

Prin actele administrative atacate pe calea acţiunii ce face obiectul prezentului dosar, Curtea de Conturi a României nu a instituit pentru SC B. SA obligaţia de a restitui sume de bani, astfel încât nu poate fi pusă în discuţie existenţa vreunui prejudiciu cauzat acestei societăţi.

Prin urmare, identificarea persoanelor răspunzătoare şi recuperarea prejudiciului de la acestea intră în obligaţia recurentului-reclamant.

Înalta Curte constată că, prin cererea de chemare în garanție, recurentul-reclamant tinde să transfere în sarcina chemaților în garanție și a instanței propriile obligații impuse de Curtea de Conturi.

Curtea de conturi a statuat că recurentului-reclamant, iar nu chemaților în garanție, îi revine în sarcină efectuarea măsurilor dispuse.

Or, o atare practică și o atare derobare a recurentului-reclamant de înseși obligațiile impuse prin măsurile dispuse de către Curtea Conturi este vădit inadmisibilă.

Prin măsura dispusă la pct. II.7 din decizia atacată s-a stabilit în sarcina recurentului-reclamant obligaţia de a acorda subvenţiile pentru acoperirea tarifelor reduse cu respectarea prevederilor O.G. nr. 27/1996 privind acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în rezervaţia Biosferei Delta Dunării, precum şi de a extinde verificările în vederea identificării unor cazuri similare, determinarea exactă a prejudiciilor cauzate şi întreprinderea demersurilor legale pentru recuperarea lor.

Nu pot fi primite ca întemeiate criticile formulate de recurentul - reclamant împotriva hotărârii instanţei de fond, întrucât specific actelor de audit ale Curţii de Conturi este tocmai impunerea ca entitatea auditată să fie cea care adoptă măsurile necesare în vederea înlăturării neregulilor constatate.

Prin cererea de chemare în garanţie, cu eludarea oricăror proceduri şi competenţe specifice, entitatea tinde să transfere această obligaţie unor terţi care nu sunt obligaţi să pună în executare decizia atacată, privind stabilirea întinderii prejudiciului şi recuperarea acestuia de la persoanele responsabile de producerea lui.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că nu este admisibil a se transforma, prin chemări în garanție sau intervenții în interes propriu, astfel de acțiuni în contestarea actelor de control, în demersuri judiciare în care instanța de judecată să fie cea care lămurește toate raporturile juridice și aspectele controlate de Curtea de Conturi.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o încheiere temeinică şi legală, pe care o va menţine.

5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs;

Pentru considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul A. şi de intervenienta SC B. SA împotriva Încheierii din 22 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 februarie 2016.