Material liability for wrongful salary coefficients to border police dismissed; ministerial order held partially illegal

Decizia nr. 5211/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, la data de 9 noiembrie 2011, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor - Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea Hotărârii nr. 88 din 6 octombrie 2011 pronunţată de către Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;

- anularea Hotărârii nr. 323.243 din 24 august 2011 pronunţată de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Inspectoratului General al Politiei de Frontieră;

- anularea Deciziei de imputare nr. 322407 din 16 iunie 2011 emisă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră modificată prin Decizia nr. 322919 din 21 iulie 2011;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, reclamantul a arătat că decizia de imputare conţine grave vicii de formă şi fond, cel mai evident dintre acestea fiind nelegalitatea temeiul de drept în baza căruia s-a stabilit răspunderea sa materială, respectiv prevederile art. 34 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor faţă de art. I alin. (3) din decizia de imputare contestată), raportat la starea de fapt reţinută în art. I alin. (2) din decizie.

Se mai învederează că în condiţiile în care comisia de cercetare administrativă reţine că agenţilor de poliţie puşi la dispoziţie le-a fost acordat în mod eronat coeficientul de ierarhizare 2,10 în loc de 1,90, este inexplicabil faptul că au fost calculate şi imputate diferenţele dintre salariile plătite agenţilor puşi la dispoziţie pentru coeficientul de ierarhizare 2,60 în loc de 2,10.

2. Excepţia de nelegalitate

Reclamantul A. a invocat excepţia de nelegalitate a pct 27.2 din Anexa nr. I a O.M.I.R.A nr. S/629/2008 care modifică dispoziţiile pct. B.2 din Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003, modificată prin O.U.G. 107/2008.

Reclamantul a arătat că, raportat la dispoziţiile art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, în mod evident pct. 27.2 din O.M.I.R.A. S/629/2008 modifică dispoziţiile pct. B.2 din Anexa 1 la O.G. nr. 38/2003, în condiţiile în care prevede alţi coeficienţi minimi de ierarhizare pentru funcţia de „agent - agent principal „ - respectiv 1,90 - decât O.G. nr. 38/2003 care prevede un coeficient minim de 2,10 pentru aceeaşi funcţie de „agent-agent principal."

3. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 217 din 19 iunie 2012, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ:

- a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul A.;

- a constatat nelegalitatea parţială a prevederilor punctului 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor aprobate prin O.M.I.R.A. nr. S/629 din 30 septembrie 2008, sub aspectul stabilirii unui coeficient de ierarhizare de 1,90 pentru gradul profesional de agent - agent şef debutant;

- a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor - Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor şi Inspectoratul General al Politiei de Frontieră;

- a dispus anularea Deciziei de imputare nr. 322407 din 16 iunie 2011, modificată prin Decizia nr. 322919 din 21 iulie 2011, a Hotărârii nr. 88 din 6 octombrie 2011 a Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor şi a Hotărârii nr. 323243 din 24 august 2011 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din Cadrul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră;

- a obligat pârâţii la plata sumei de 800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în favoarea reclamantului.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi atacate pe calea excepţiei de nelegalitate atât actele administrative individuale cât şi cele cu caracter normativ.

Cu privire la legalitatea excepţiei invocate de reclamant, instanţa a constatat că prevederile din ordinul contestat nu au fost corelate cu dispoziţiile pct. B2 din anexa 1 a Ordonanţei Guvernului nr. 38/2003, modificată prin O.G. nr. 57/2006 şi aprobată prin Legea nr. 491/2006, care prevăd pentru funcţia de agent-agent principal un coeficient minim de ierarhizare de 2,10 şi maxim de 2,90, valoarea de 1,90 fiind menţionată doar pentru funcţia de agent debutant.

Ca atare, a constatat instanţa, atâta vreme cât, prin O.G. nr. 38/2003, se stabileşte pentru agenţii-agenţii principali un coeficient de ierarhizare minim de 2,10, acestora nu li se poate aplica prin Ordinul M.I.R.A. S/629/2008 emis tocmai în aplicarea prevederilor O.G. nr. 38/2003 un coeficient de ierarhizare minim de 1,90, întrucât s-ar încălca dispoziţiile pentru a căror aplicare a fost emis ordinul ulterior.

Pe fondul cauzei, urmare a admiterii excepţiei de nelegalitate a prevederilor Ordinului nr. S/629/2008 referitoare la stabilirea pentru funcţia de agent - agent şef principal a unui coeficient de ierarhizare de 1,90, instanţa a reţinut că nu mai subzistă temeiul legal pentru imputarea prejudiciului generat de greşita încadrare a agenţilor puşi la dispoziţie, în mod corect aceştia rămânând încadraţi şi ulterior datei de 1 octombrie 2008 pe coeficientul de ierarhizare de 2,10, echivalat la data de 1 ianuarie 2009, cu coeficientul de 2,60.

În ceea ce priveşte prejudiciu generat de greşita încadrare a celor şase ofiţeri de poliţie, instanţa a reţinut două motive de natură a înlătura răspunderea materială a reclamantului pentru acest prejudiciu.

Astfel, deşi reclamantului i se impută în esenţă faptul că nu a pus în aplicare prevederile Ordinului nr. S/629 din 30 septembrie 2008, conform fişei de evidenţă depusă în copie la dosar, acesta nu figurează printre persoanele care au avut acces la documentul cu caracter secret.

Din probele de la dosar nu rezultă că Ordinul cu caracter secret i-ar fi fost comunicat reclamantului astfel că nu i se poate imputa reclamantului încălcarea prevederilor unui document despre a cărui existenţă nu a avut cunoştinţă.

În subsidiar, în ceea ce îi priveşte pe subcomisarul B., inspectorul principal C. şi subinspectorul D., instant a reţinut că prejudiciul nu are caracter cert, în privinţa lor nefiind pronunţată până în prezent o hotărâre definitivă de condamnare, Dosarul penal nr. x/83/2006 aflându-se şi în prezent pe rolul Tribunalului Satu Mare, în prima instanţă.

Prejudiciul devine cert şi actual doar prin pronunţarea unei hotărâri definitive de condamnare, în acel moment stabilindu-se cu certitudine cuantumul drepturilor salariale cuvenite poliţiştilor cercetaţi pe durata punerii lor la dispoziţie. O atare concluzie derivă din posibilitatea achitării celor cercetaţi, ipoteză în care aceştia vor fi îndreptăţiţi la plata tuturor drepturilor salariale de care au fost lipsiţi pe durata punerii lor la dispoziţie, drepturi care în mod evident sunt mai mari decât coeficienţii minimi de salarizare prevăzuţi pentru funcţiile pe care erau încadraţi la data punerii lor la dispoziţie.

Ca atare, într-o astfel de ipoteză nu se va mai pune problema producerii vreunui prejudiciu în dauna pârâţilor, dimpotrivă, cei prejudiciaţi vor fi poliţiştii, care pe perioada punerii la dispoziţie au fost lipsiţi de toate celelalte drepturi salariale cuvenite.

În schimb, în privinţa subinspectorului E. condamnat definitiv în Dosarul y/83/2008 al Curţii de Apel Suceava, a subcomisarului F., condamnat definitiv în Dosarul z/818/2009 şi a subinspectorului G., decedat la data de 10 ianuarie 2010, motiv pentru care faţă de el s-a dispus încetarea procesului penal, prejudiciul are caracter cert, cunoscându-se cu certitudine întinderea drepturilor salariale de care au fost îndreptăţiţi să beneficieze pe durata punerii la dispoziţie.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 217 din 19 iunie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ, în termen legal, au declarat recurs pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, atât în ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei de nelegalitate cât şi cu referire la fondul cauzei.

Astfel, a fost reiterată inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, întrucât prevederile contestate potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 au caracter normativ, fiind astfel exceptate de la cercetarea legalităţii lor în baza dispoziţiilor sus-menţionate.

Recurenţii au învederat că normele constatate nelegale sunt conforme dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 070/2004 privind stabilirea coeficienţilor de ierarhizare pe grade profesionale, act ce prevede pentru poliţiştii puşi la dispoziţie coeficientul de 1,90, această situaţie particulară a unei anumite categorii de poliţişti nefiind în contradicţie cu prevederile cuprinse în O.G. nr. 38/2003 care reprezintă norma generală.

Cu referire la soluţia adoptată pe fondul cauzei recurentul-pârât MAI a arătat că nu au fost avute în vedere de către prima instanţă, apărările autorităţilor pârâte în ceea ce priveşte pretinsele neconcordanţe între prevederile O.M.I.R.A. nr. S/629/2008 şi O.G. nr. 38/2003, privind salarizarea poliţiştilor.

Referitor la susţinerea instanţei privind caracterul incert al prejudiciului, recurenţii au arătat că după intrarea în vigoare a O.M.I.R.A. nr. S/629 din 30 septembrie 2008, în mod eronat poliţiştii de frontieră au fost încadraţi cu coeficienţi mai mari decât cei prevăzuţi în ordin, iar din această cauză, IJPF Satu-Mare le-a achitat salarii mai mari decât aveau dreptul conform legii, deci implicit s-a creat o pagubă în patrimonial instituţiei.

Sub aspectul realităţii pagubei, recurenţii au invocat dispoziţiile art. 35 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, care permit recalcularea deciziilor de imputare în cazul descoperirii unor noi împrejurări, cum ar fi hotărârile de achitare a poliţiştilor puşi la dispoziţie.

Rezultă astfel, în opinia recurenţilor că instanţa de fond, fără a analiza cu atenţie prevederile celor două acte normative în discuţie şi fără a se pronunţa cu privire la prejudiciul creat prin majorarea eronată a coeficientului, a admis acţiunea reclamantului astfel cum a fost formulată.

5. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând în esenţă, respingerea recursurilor şi menţinerea în totalitate a hotărârii recurate, apreciată ca fiind legală şi temeinică. A indicat practica judiciară constată a instanţei supreme în cauze similar, solicitând să fie avute în vedere Deciziile nr. 162/2013 şi nr. 3306/2013.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de apărările formulate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, cu precizarea că argumentele invocate vor fi grupate şi li se va răspunde prin considerente comune, raportate la finalitatea lor concretă.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimatul-reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea vizând, în esenţă, anularea deciziilor de imputare şi a actelor administrative conexe, constând în acordarea, pretins eronată a unor drepturi salariale necuvenite poliţiştilor de frontieră puşi la dispoziţia inspectoratului.

Totodată, a invocat pe cale de excepţie, conform art. 4 din Legea nr. 554/82004, republicată, constatarea nelegalităţii prevederilor pct. 27.2 din Anexa nr. 1 a Ordinului MIRA nr. S/629/2008, care modifică dispoziţiile pct. B2 din Anexa 1 la O.G. nr. 30/2003, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 107/2008, aprobată prin Legea nr. 491/2006.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect admisibilitatea excepţiei de nelegalitate invocată cu privire la actul normativ în discuţie - Ordinul nr. S/629/2008, întrucât, potrivit art. 4 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pot fi cenzurate pe calea acestei proceduri actele administrative unilaterale, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.

Înalta Curte constată de asemenea, că instanţa a admis în mod justificat excepţia de nelegalitate invocată de reclamant ca mijloc de apărare în cauză, cât timp dispoziţiile pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor, aprobate prin ordinul sus-menţionat prevăd alt coeficient de ierarhizare pentru categoria „agenţi-agenţi principali” decât cel menţionat în actul normativ de nivel superior, în executarea căruia au fost emise, respectiv O.G. nr. 38/2003, modificată şi completată.

Fiind emis în vederea organizării executării şi executării în concret a prevederilor ordonanţei sus-menţionate, act normativ cu putere de lege, ordinul în litigiu este subordonat ca putere normativă Ordonanţei Guvernului nr. 38/2003, ale cărei dispoziţii trebuiau respectate întocmai .

Astfel, în cuprinsul anexei nr. 1 a ordonanţei apar specificate funcţiile de „agent-agent principal” cu coeficient de ierarhizare minim de 2,10 şi maxim de 2,90, distinct de funcţia de agent debutant pentru care se prevede doar coeficientul maxim de ierarhizare de 1,90.

În raport de aceste dispoziţii, cu putere normativă superioară, se constată că instanţa de fond a reţinut în mod întemeiat neconcordanţa prevederilor Ordinului nr. S/629/2008 cu cele din O.G.

O atare necorelare echivalează însă cu nelegalitatea prevederilor emise în executarea unui act normativ cu forţă juridică superioară şi în consecinţă, în mod corect respectivele prevederi au fost apreciate ca fiind parţial nelegale, respectiv în ceea ce priveşte coeficientul de ierarhizare de 1,90 prevăzut pentru „agent-agent şef principal”.

Această interpretare corespunde de altfel şi soluţiilor deja pronunţate în această materie de Înalta Curte, menţionată cu titlu de precedent jurisprudenţial (a se vedea Decizia nr. 162 din 16 ianuarie 2013 şi Decizia nr. 3306 din 14 martie 2013 ).

În fine, nefondate sunt şi toate celelalte critici ale recurenţilor vizând fondul cauzei, neputând subzista în sarcina reclamantului răspunderea subsidiară reţinută, cât timp încadrarea agenţilor puşi la dispoziţia Inspectoratului Judeţean al Poliţiei de Frontieră Satu-Mare în anul 2009 a fost efectuată corect în baza coeficienţilor de ierarhizare prevăzuţi de O.G. nr. 38/2003, în forma în vigoare la acea dată.

Urmare a constatării nelegalităţii parţiale a dispoziţiilor de la pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor privitor Ia coeficientul de ierarhizare de 1,90 pentru agenţi - agenţi principali, coeficient diferit de cel stabilit prin O.G. 38/2003 - de 2,10 - instanţa de fond a apreciat în mod corect că reclamantului nu i se poate imputa crearea nici unui prejudiciu.

Dimpotrivă, Înalta Curte reţine că acesta a făcut aplicarea corectă a dispoziţiilor O.G.nr. 38/2003, încadrând poliţiştii puşi la dispoziţie pe coeficienţii de ierarhizare minimi ai gradelor deţinute pentru funcţia îndeplinită.

Potrivit art. 45 alin. (1) din O.G. nr. 38/2003 „poliţiştii cercetaţi şi judecaţi în stare de libertate puşi la dispoziţie beneficiază de coeficienţii de ierarhizare minimi ai salariului pentru funcţia îndeplinită, corespunzători gradelor profesionale pe care le au, salariul pentru gradul profesional deţinut, gradaţiile la care au dreptul, precum şi sporul pentru misiune permanentă, până la definitivarea situaţiei".

Astfel, în contextul de mai sus, au fost respectate prevederile art. I, pct. 1 lit. b).2 din Legea nr. 491 din 28 decembrie 2006 privind aprobarea O.G. nr. 57/2006 pentru modificarea O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor, a prevederilor art. I, pct. 2 lit. b).2 din O.U.G nr. 107 din 18 septembrie 2008 pentru modificarea anexei nr. 1 la O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor, a prevederilor Legii nr. 70 din 1 aprilie 2009 privind aprobarea O.U.G. nr. 107 2008 pentru modificarea anexei nr. 1 la O.G. nr. 38 2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor, respectiv a prevederilor H.G. nr. 070/2009 referitoare la asimilarea funcţiilor pentru agenţii de poliţie, în sensul că în aceste acte normative apar specificate, distinct, funcţiile de agent - agent principal (având c.i. minim de 2,10 şi maxim de 2,90) respectiv cea de agent debutant (fără c.i. minim şi maxim de 1,90) tocmai în ideea de a se face diferenţiere între acestea, atât ca nivel de ierarhizare cât şi salarizare.

Corect s-a reţinut şi faptul că în speţă nu este îndeplinită nici condiţia existenţei unui prejudiciu cert, întinderea prejudiciului imputat reclamanţilor fiind echivocă, în situaţia în care, faţă de poliţiştii puşi la dispoziţie, pentru care le-a fost impută acordarea necorespunzătoare a coeficientului de ierarhizare - se poate dispune achitarea în dosarele în care sunt cercetaţi, cu consecinţa restituirii diferenţelor de drepturi salariale.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru argumentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile promovate în cauză de pârâţii-recurenţi, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Ministerul Administraţiei şi Internelor (actualmente Ministerul Afacerilor Interne) şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră împotriva Sentinţei nr. 217 din 19 iunie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 aprilie 2013.

Procesat de GGC - LM