Right to access internal audit reports and decision motivations under religious association statutes in administrative litigation

Decizia nr. 466/2016

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei sector 3 Bucureşti, la data de 20 mai 2013, reclamantul A., a chemat în judecată pârâta B., solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună: obligarea pârâtei să comunice un exemplar al Raportului de Audit Financiar Intern al organelor de Control Financiar Intern efectuat în perioada 23 octombrie 2012 - 06 februarie 2013 pentru aprilie 2009 - decembrie 2012, împreună cu toate anexele ale acestui Raport și obligarea pârâtei să comunice motivarea scrisă a Deciziei nr. 24.3159 din 8 februarie 2013 a Comitetului director al pârâtei.

Prin sentinţa civilă nr. 14028 din 22 noiembrie 2013, Judecătoria sectorului 3 Bucureşti a respins ca neîntemeiată excepţia necompetenţei generale a instanţei invocată de pârâtă, a admis excepția necompetentei materiale a Judecătoriei sectorului 3 București, invocată din oficiu şi a declinat competenta de soluționare a cauzei în favoarea Curţii de Apel București, secţia de contencios administrativ și fiscal.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 februarie 2014.

La primul termen de judecată din data de 09 aprilie 2014, reclamantul şi-a precizat temeiul de drept al acţiunii în contencios administrativ, respectiv prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Soluţia instanţei de fond;

Prin sentinţa nr. 1948 din data de 18 iunie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii; s-a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale active.

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta B., ca neîntemeiată.

Recursul;

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 9 noiembrie 2015 s-a admis în principiu recursul declarat de A. în conformitate cu prevederile art. 493 alin. (7) C. proc. civ., dispunându-se fixarea unui termen de judecată cu citarea părţilor.

În motivarea cererii sale de recurs, în esenţă, reclamantul A. a arătat următoarele:

- Instanţa de fond a reţinut în mod nelegal pe primul capăt de cerere Curtea că nu a existat un refuz al pârâtei de a comunica documentul.

Pe al doilea capăt de cerere, instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că aceasta este neîntemeiată, întrucât nu există o motivare scrisă a Deciziei nr. 24.3159 din 08 februarie 2013, neputându-se susţine că pârâta refuză să comunice o motivare inexistentă.

Se invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de fond procedând la încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale ale art. 2 alin, (1) lit. n), o), p) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dispoziţiilor art. 16 alin. (1) lit. c) din Statutul B. recunoscut prin H.G. nr. 999/2008, dispoziţiilor art. 27 alin. (1) din Statutul B. recunoscut prin H.G. nr. 999/2008, dispoziţii legale care nu exclud şi nu înlătură dreptul recunoscut în mod necondiţionat recurentului de prevederile art. 16 alin. (1) lit. c) din B.

Prin hotărârea pronunţată şi prin considerentele acesteia, instanţa de fond încalcă dispoziţiile art. 16 alin. (1) lit. c) din B. care prevăd/recunosc în mod necondiţionat dreptul recurentului de a fi informat cu privire la activitatea Federaţiei şi ale organelor sale de conducere, aplicând greşit totodată şi dispoziţiile art. 27 alin. (1) din acelaşi Statut care nu instituie o limitare a dreptului recunoscut de art. 16 lit. c) din Statut membrilor B., ci doar prevede condiţiile şi limitele de exercitare de către membrii unor organe de conducere/preşedinţii Comunităţilor a accesului acestora la documentele şi datele Federaţiei şi Comunităţilor.

În mod nelegal astfel instanţa consideră că recurentul ar avea dreptul doar la comunicarea sintezei făcute publică de către pârâtă, şi nu la raportul de audit integral, la acesta având dreptul doar subiecţii de drept la care se referă art. 27 alin. (1) din Statut. Soluţia instanţei este cu atât mai nelegală cu cât o asemenea concluzie nu se putea reţine în lipsa raportului de audit în integralitatea lui, în lipsa verificării de către instanţă a conţinutului său integral (în lipsa lui, instanţa a făcut aprecieri bazate exclusiv pe afirmaţiile pârâtei, fără a putea verifica veridicitatea acestora).

Instanţa de fond a reţinut că aspectele relevante din cuprinsul Raportului de audit solicitat de recurent au fost aduse la cunoştinţa membrilor comunităţilor evreieşti, inclusiv a reclamantului, necomunicarea integrală a raportului nefiind în măsură să vatăme vreun drept sau interes legitim al acestuia. În mod nelegal instanţa reţine aceste aspecte fără a avea la dosarul cauzei Raportul de audit integral şi deci fără să cunoască conţinutul acestuia.

Arată recurentul că şi dacă înscrisul aflat la filele 13-20 dosar fond ar fi reprezentat în mod real o sinteză a Raportului de audit (Raportului de verificare financiar-contabilă), nici in această situaţie nu s-ar fi putut reţine că prin comunicarea acesteia s-ar fi respectat dreptul la informare completă prevăzut de art. 16 lit. c) din Statut, atât timp cât, în lipsa verificării Raportului de audit în forma integrală/completă, dreptul la informare prevăzut la art. 16 lit. c) din Statutul pârâtei B. este recunoscut în mod necondiţionat cu privire la activităţile Federaţiei şi ale organelor sale de conducere şi naşte obligaţia corelativă a Federaţiei la comunicarea acestor informaţii în mod complet şi necondiţionat, astfel încât instanţa de fond nu ar fi putut concluziona nici din această perspectivă legală că dreptul prevăzut la art. 16 lit. c) din Statut a fost respectat prin comunicarea înscrisului de la filele 13-20 dosar fond.

Soluţia instanţei de fond se bazează şi pe încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a), p), r), precum şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, pe baza cărora, aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, persoana vătămată poate invoca atât un interes privat, cât şi unul public. Astfel, temeiul care stă la baza acţiunii poate fi personal al reclamantului sau poate fi al comunităţii.

Prin abuzul autorităţii caracterizat de încălcarea dreptului la informare recunoscut în mod pur şi simplu se aduce atingere atât drepturilor şi intereselor legale ale recurentului, cât şi interesului public comunitar (la nivelul comunităţii evreilor din România), instanţa de fond, încălcând dispoziţiile legale ale art. 2 alin. (1) lit. a), p), r), precum şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, reţine greşit că nu se poate reţine o încălcare a dreptului de informare.

- Cu privire la al doilea capăt de cerere instanţa de fond reţine în mod nelegal că aceasta este neîntemeiată întrucât nu exista o motivare scrisa a Deciziei nr. 24.3159/08 februarie 2013, neputându-se susţine ca pârâta refuză să comunice o motivare inexistentă.

Instanţa suprimă în mod nelegal prin soluţia sa dreptul recurentului de a fi informat cu privire la motivele emiterii Deciziei în cauză de către organul de conducere al pârâtei, Comitetul director. Aceasta deşi recurentul are dreptul să fie informat în mod complet şi necondiţionat cu privire la activitatea pârâtei şi ale organelor sale de conducere (art. 16 lit. c) din Statut), iar dreptul său este cu atât mai puternic cu cât informarea priveşte acte emise de pârâtă cu privire la acesta.

În orice situaţie, pretinsa lipsă a motivării deciziei în cauză este nerelevantă, întrucât cu ocazia şedinţei Comitetului director în care s-a luat decizia în cauză s-a încheiat un proces-verbal de şedinţă care conţine motivele luării tuturor deciziilor adoptate în acea şedinţă.

Nelegalitatea activităţii pârâtei care afirmă că ia decizii prin Comitetul director fără a avea o motivare a acestora nu poate sta la baza pronunţării unei hotărâri de către o instanţa de judecată favorabilă autorităţii.

- Instanţa dă valoare juridică unor simple afirmaţii ale pârâtei care îşi invoca propria culpă în exercitarea atribuţiilor sale, neexistând probe care să îndreptăţească instanţa de fond să reţină lipsa motivării.

- Existenţa motivării deciziei reiese din înscrisul aflat la filele 24-25 dosar fond -corespondenta email din data de 16 februarie 2013 prin care Comitetul director a comunicat subsemnatului Extras din deciziile Comitetului director al B. din data de 08 februarie 2013 - chiar pârâta afirmând astfel că ceea ce a comunicat este doar un extras, decizia fiind în mod rezonabil motivată şi cuprinsă într-un înscris distinct de tabelul comunicat.

Instanţa de judecată trebuia în mod legal să sancţioneze nelegalitatea conduitei pârâtei care îşi invocă propria culpă în exercitarea şi administrarea propriei activităţi (cu privire la care are dreptul sa fie în mod complet informat) prin admiterea capătului 2 de cerere şi reintrarea astfel în legalitate a pârâtei.

- Abuzul autorităţii este cu atât mai evident cu cât, deşi recurentul a solicitat de nenumărate ori comunicarea motivelor deciziei, aceasta nu a afirmat niciun moment că nu are o asemenea motivare (prin care şi-ar fi invocat propria culpă).

Arată recurentul că motivarea există, fiind evident că decizia a avut la baza o serie de motive, iar motivul în care această motivare ia forma scrisă este absolut nerelevant, nefiind de natură să conducă în mod legal la respingerea acţiunii.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs;

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată.

- În ceea ce priveşte motivele de recurs care se referă la primul capăt de cerere (după precizarea temeiului de drept de către recurentul - reclamant, respectiv art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004) referitor la „Refuzul nejustificat al pârâtei B. - de a comunica recurentului - reclamant - un exemplar al Raportului de Audit Financiar Intern al organelor de Control Financiar Intern - efectuat în perioada 23 octombrie 2012 - 6 februarie 2013, aprilie 2009 - decembrie 2012, împreună cu toate anexele acestui Raport”.

- Înalta Curte reţine că într-adevăr în conformitate cu prevederile art. 16 alin. (1) lit. c) din B. membrii Federaţiei au dreptul să beneficieze de informaţii privind activităţile Federaţiei şi ale organelor sale de conducere, însă Raportul de audit 2009 - 2013 în sinteză a fost comunicat implicit recurentului - reclamant, chiar şi prin documente depuse în cadrul acestui dosar, - acesta a fost adus la cunoştinţă către comunităţile evreeşti din România, fiind publicat şi în Revista D. Recurentul - reclamant consideră însă că este o informare incompletă că Raportul de audit ascunde nelegalităţi - fără să se precizeze care anume - în condiţiile în care există constatări făcute şi în privinţa managementului defectuos şi de asemenea măsuri pentru deficienţele constatate şi sancţiuni statutare împotriva celor vinovaţi.

În conformitate cu prevederile art. 50 din Statutul B. Organul de control financiar al Federaţiei este Comisia de Cenzori, membrii acestei comisii sunt aleşi de Congresul Federaţiei o dată la 4 ani cu respectarea prevederilor legii.

Atribuţiile Comisiei de Cenzori sunt cele arătate în art. 51 alin. (1), iar alin. (2) precizează că în cazul în care Comisia de Cenzori nu îşi poate îndeplini atribuţiile ce-i revin, se poate apela la un audit extern.

Recurentul - reclamant a devenit prin propria voinţă membru al C. care este membră în B.. Acesta are drepturile prevăzute de art. 56 din Statutul Federaţiei pentru membrii Comunităţii, însă drepturile şi interesele sale legitime trebuie respectate în limitele competenţelor recunoscute Comunităţii şi C. - (conform Statutului).

Prin urmare ceea ce solicită recurentul - reclamant trebuie raportat la dispoziţiile statutare, dacă acestea au fost încălcate de către Comitetul director, Comisia de Cenzori sau Preşedintele Vicepreşedintele.

În acest sens au fost făcute apărări de către reprezentanţii pârâtului - intimat C. invocând la termenul din 27 septembrie 2013 excepţia de necompetenţă generală a instanţei de judecată apreciind că cererea este de competenţa unui organ fără activitate jurisdicţională.

Faţă de acest aspect Înalta Curte apreciază că în mod corect a fost soluţionată această excepţie de către instanţa de fond conform încheierii din 9 aprilie 2014.

- Cu toate acestea Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că nu pot fi ignorate dispoziţiile statutare cu privire la atribuţiile şi competenţele organelor de conducere ale federaţiei alese potrivit statutului propriu de funcţionare.

Raporturile dintre B., comunităţile evreieşti şi membrii acestora sunt în mod concret reglementate inclusiv mijloacele şi organele de soluţionare a diferendelor.

B. - persoană juridică de utilitate publică cu profil religios de cult mozaic, etnic cultural, social - caritabil şi educaţional (art. 2 Statut adoptat prin H.G. nr. 997/2008) este asimilată autorităţii publice conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 19 din Statutul B. organele de conducere ale federaţiei sunt : a) Congresul; b) Adunarea Generală; c) Consiliul de Conducere; d) Comitetul director, e) preşedintele; f) vicepreşedintele; g) secretarul general.

Conform art. 23 din acelaşi act normativ: între atribuţiile Adunării Generale sunt: a) dezbaterea şi aprobarea Raportului de activitate a Consiliului de Conducere., b) dezbaterea şi aprobarea execuţiei bugetului de venituri şi cheltuieli al Federaţiei şi al Comunităţilor, inclusiv pe baza Raportului de cenzori, c)dezbaterea şi aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli al federaţiei. k) soluţionează: neîndeplinirea corespunzătoare a obligaţiilor statutare de către membrii organelor de conducere alese ale Federaţiei şi Comunităţilor; diferende dintre membrii Comunităţilor şi Federaţie sau dintre membrii Comunităţilor şi conducerea Comunităţilor nesoluţionate în prealabil pe cale amiabilă de Comisia de etică şi mediere a Federaţiei. Procedurile specifice se stabilesc prin Regulament aprobat de către Adunarea Generală a Federaţiei.

Înalta Curte reţine că în contextul speţei dedusă judecăţii de către recurentul - reclamant, instanţa de fond în mod corect a reţinut că acestuia din urmă i s-a comunicat Raportul de Audit, acesta însuşi în cererea de chemare în judecată susţinând că Raportul a fost făcut public prin publicare pe site-ul B.

Informaţiile concrete privind pretinse nereguli constatate în Raportul de Audit urmează a fi solicitate şi valorificate conform procedurilor interne stabilite prin Regulamente proprii ale Comunităţi şi Statutul Federaţiei prezentate în parte mai sus şi însuşite de recurentul - reclamant prin cererea sa de adeziune la acestea.

Instanţa de judecată urmează a verifica dacă au fost respectate sau nu condiţiile de legalitate prevăzute în actele normative proprii ale Federaţiei în raport de competenţele, atribuţiile organelor de conducere, respectiv corelativ cu drepturile şi obligaţiilor membrilor şi comunităţilor.

Aceste dispoziţii legale din Statut nu au fost invocate, reclamantul nu arată ce dispoziţii legale au fost încălcate în cadrul procedurilor urmate pentru soluţionarea cererii sale. Recurentul - reclamant nu a solicitat anularea Hotărârii nr. 8 din 12 septembrie 2012 a Consiliului de Conducere al B. - în măsura compatibilă cu controlul instanţei de contencios pentru a se examina în ce măsură au fost respectate dispoziţiile legale statutare sau oportunitatea acestor hotărâri - în măsura în care aceasta nu corespunde interesului public care trebuie ocrotit.

Recurentul a ales să facă parte din Comunitatea Evreiască Bucureşti, membră a B. şi deci să i se aplice toate dispoziţiile statutare convenite de către toţi membrii comunităţilor, astfel că instanţa nu poate interveni pentru a schimba regulile pe care aceştia de comun acord le-au votat, neputându-se substitui acestora, aşa cum nu poate interveni să înlocuiască fiecare organ de conducere în îndeplinirea atribuţiilor şi competenţelor ce le-au fost Statutar stabilite. Există prevederi statutare şi proceduri de soluţionare proprii B.

- În ceea ce priveşte capătul doi de cerere „obligarea pârâtei să comunice motivarea scrisă a Deciziei nr. 24.3159 din 8 februarie 2013 a Comitetului Director al pârâtei”.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că recurentul - reclamant nu a solicitat anularea deciziei pentru motive de nelegalitate sau pentru nemotivare.

Interesul legitim pretins vătămat de către reclamant a fost invocat ca fiind acela al refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri în accepţiunea art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 şi în limitele acestei investiri, instanţa de fond corect a reţinut că nu s-a motivat decizia şi deci nu există refuz nejustificat, reclamantul nesolicitând obligarea la motivarea deciziei sau anularea ei.

În răspunsul său la întâmpinarea B. recurentul aduce mai multe argumente noi în dezvoltarea motivelor de recurs, însă acestea depăşesc limitele învestirii instanţei de recurs, având în vedere prevederile art. 488 alin. (1) N.C.P.C. conform cărora „casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru motive de nelegalitate”, deci calea de atac exercitată poate privi numai încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În verificarea caracterului nejustificat al refuzului de a soluţiona o cerere în sensul pretins de petiţionar, trebuie analizat dacă între petiţionar şi autoritatea căreia i se adresează cererea există un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi şi obligaţii care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic. În acest context trebuie clarificată natura dreptului recunoscut de lege.

Actele prin care autoritatea îşi exercită competenţa ce i-a fost conferită de lege, şi actele prin care aceasta realizează o activitate de natură administrativă, pot fi supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, însă instanţa de judecată nu se poate substitui organelor competente să soluţioneze cererile.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs;

Faţă de cele arătate mai sus, constatând că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă legală şi temeinică, în conformitate cu prevederile art. 496 N.C.P.C. se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 1948 din 18 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 februarie 2016.