Enforcement of administrative judgment ordering modification of government decree: exclusive application of special administrative execution rules vs. general civil execution procedure

Decizia nr. 309/2016

Deliberând asupra prezentului recurs,

Din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înaintată de BEJ A. şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 08 august 2013, sub nr. 718/36/2013, reclamanta creditoare SC B. SA a solicitat încuviinţarea executării silite a Sentinţei civile nr. 69/CA/2011 a Curţii de Apel Constanţa, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 665 din Legea nr. 134/2010 şi art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 360/CA din 19 noiembrie 2013, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de încuviinţare a executării silite formulată de creditoarea SC B. SA.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că cererea de executare silită formulată de către SC B. SA a vizat punerea în executare a dispozitivului sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, irevocabilă conform Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 4399/2012, împotriva debitorului Guvernul României şi Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, sentinţă prin care debitorii au fost obligaţi la emiterea către contestator a actului administrativ care să modifice H.G. nr. 60/2008 de adoptare a Planului Naţional de Alocare, pct. 8.2 poziţia 149, în sensul alocării pentru perioada 2008 - 2012 a unui număr de 5.956.405 lei certificate de emisii de CO2.

Reclamanta a arătat că, în situaţia neîndeplinirii de bună voie de către debitoare a obligaţiilor impuse prin hotărârea judecătorească irevocabilă, solicită executarea acesteia în conformitate cu dispoziţiile art. 902 şi art. 903 C. proc. civ.

Din cererea precizatoare depusă la dosar, reiese că SC B. SA nu a solicitat obligarea pârâţilor la plata de penalităţi în temeiul art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, urmând să solicite obligarea pârâţilor la plata de penalităţi după încuviinţarea executării silite, pe cale separată.

În aceste condiţii, instanţa a considerat că demersul procedural nu poate fi primit întrucât, la acest moment (şi, implicit, la data de 06 martie 2013, când SC B. SA a solicitat punerea în executare a Sentinţei nr. 69/CA din 28 februarie 2011), nu mai este posibilă punerea în executare a obligaţiei de suplimentare a numărului de certificate de emisii gaze, H.G. nr. 60/2008 producându-şi efectele juridice pentru care a fost elaborată, iar o modificare a acestui act administrativ, din punct de vedere juridic, nu mai este realizabilă, obiectul pricinii nemaiaflându-se practic în fiinţă.

Prin urmare, debitorul Guvernul României nu refuză executarea unei hotărâri judecătoreşti, ci se află în imposibilitatea obiectivă şi justificată (de natură normativă şi juridică) de modificare a H.G. nr. 60/2008, care şi-a încetat de drept aplicabilitatea/efectele juridice.

A argumentat, de asemenea, prima instanţă, că executarea silită a unei hotărâri judecătoreşti pronunţată în materia contenciosului administrativ este guvernată de dispoziţiile speciale prevăzute de dispoziţiile art. 22 - 25 din Legea nr. 554/2004, ce sunt derogatorii de la dispoziţiile de drept comun pe care reclamanta şi-a întemeiat cererea (respectiv art. 665 C. proc. civ.).

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta SC "B." SA, pentru următoarele motive de casare:

I. Art. 488. alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii).

Prima instanţa a încălcat toate regulile de procedura privind cererea de încuviinţare a executării silite formulată de către reclamanta-creditoare, reguli prevăzute de art. 662 şi următoarele Cod procedură civilă, coroborate sau completate cu cele prevăzute în art. 22 - 25 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În mod nelegal şi fără nicio justificare de drept sau de fapt instanţa de fond a procedat la citarea pârâţilor, la amânarea succesiva a cauzei pentru termene extrem de îndepărtate şi la solicitarea anticipata de precizări din partea reclamantei cu privire la împrejurarea dacă aceasta înţelege sau nu să solicite obligarea pârâţilor debitori la plata de penalităţi în baza art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţa a încălcat astfel în mod grav raportul evident dintre regulile de drept comun prevăzute de C. proc. civ. pentru procedura de încuviinţare a executării silite şi unele reguli speciale, având o natură complementară primelor, prevăzute de Legea nr. 554/2004, raport al cărui conţinut rezultă cu evidenţă din prevederile legale incidente.

Nicio prevedere legală specială nu exclude hotărârile judecătoreşti pronunţate în materia contenciosului administrativ de la executare silită şi de la aplicarea în privinţa acestora a aceloraşi reguli de drept comun în ceea ce priveşte începerea executării (şi anume în ceea ce priveşte încuviinţarea executării silite a respectivelor hotărâri).

Dimpotrivă, art. 22 din Legea nr. 554/2004 arată expres ca "hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate potrivit prezentei legi sunt titluri executorii", ceea ce înseamnă ca şi în privinţa acestor titluri urmează a fi aplicate toate procedurile pentru punerea lor în executare.

Această concluzie rezultă în mod cât se poate de clar şi din prevederile explicite ale art. 24 alin. (21) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de executare era obligată să încuviinţeze în mod prealabil, direct şi necondiţionat, cererea noastră de executare silita, independent de orice împrejurare legata de o potenţiala aplicare a unor sancţiuni sau mijloace procedurale speciale, suplimentare sau complementare, prevăzute de lege sub dreptul de dispoziţie al creditorului, cum sunt cele prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Concluzia este evidentă şi din perspectiva formulării art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care arată că măsurile speciale se aplică respectiv se acordă "de instanţa de executare, la cererea reclamantului". Aşadar, trebuie să existe în prealabil o instanţă de executare, aceasta neputând fi alta decât instanţa care, în prealabil, a încuviinţat executarea silită, conform procedurii prevăzute de lege.

II. Art. 488 alin. (1) pct. 6 (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei),

1. A subliniat recurenta, din această perspectivă, contrarietatea evidentă dintre considerentele primei instanţe, care nu poate justifica în niciun mod respingerea încuviinţării executării silite a unui titlu executoriu, prin referirile la aplicabilitatea unor măsuri procesuale coercitive suplimentare sau complementare, subsecvente respectivei încuviinţări.

2. Totodată, hotărârea primei instanţe conţine numai motive străine de natura cauzei, fiind calificate astfel atât motivele legate de interogarea reclamantei în privinţa aplicabilităţii măsurilor suplimentare prevăzute în legea specială, filele 2 şi 3 din hotărâre, cât şi, în mod evident, considerentele inserate la fila 3 penultimul paragraf şi fila 4 din hotărâre.

3. Aceste din urmă considerente, legate exclusiv de conţinutul dosarului în care a fost pronunţat titlul executoriu şi de aprecieri asupra conduitei debitorilor în această privinţă erau şi sunt străine de o cerere de încuviinţare a executării silite şi nu puteau fi reţinute într-o astfel de hotărâre, decât cu încălcarea gravă a procedurii şi a drepturilor şi intereselor legitime ale creditorului.

4. În fine, hotărârea nu este motivată în drept: nu este invocat în susţinerea soluţiei adoptate de prima instanţă niciunul dintre temeiurile de drept prevăzute de art. 665 alin. (5) C. proc. civ.

III. Art. 488 alin. (1) pct. 7 (s-a încălcat autoritatea de lucru judecat)

Considerentele reţinute de prima instanţă la fila 3 penultimul paragraf - fila 4 din hotărâre sunt de natură a aduce atingere autorităţii de lucru judecat a titlului executoriu, fiind astfel incident şi motivul de recurs prevăzut în mod expres de art. 488. alin. (1) pct. 7. din C. proc. civ.

IV. Art. 488 alin. (1) pct. 8 (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material) în tot ceea ce priveşte primirea, soluţionarea şi admiterea unei cereri de încuviinţare a executării silite

În drept: art. 665 alin. (6), art. 97 din C. proc. civ. art 22 - 25 din Legea nr. 554/2005.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimaţii pârâţi au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Prin Încheierea de şedinţă din 8 decembrie 2015, pronunţată în condiţiile art. 493 C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii întâmpinării formulate de intimatul pârât Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice (în prezent, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor) prin avocat, invocată prin răspunsul la întâmpinare de către recurentă, Înalta Curte constată că aceasta nu este întemeiată.

O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi întărirea disciplinei financiare şi de modificare şi completare a unor acte normative reglementează în art. I alin. (2) posibilitatea ca, în cazurile în care activităţile juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, necesare autorităţilor şi instituţiilor publice centrale sau locale, nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi, pot fi achiziţionate servicii de această natură, în condiţiile legii.

Justificarea temeinică a incidenţei alin. (2) se realizează în contextul verificărilor efectuate de organele de control financiar competente, iar nu în cadrul procedurilor judiciare.

Motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., invocat de recurentă pe motiv că prima instanţă "a încălcat toate regulile de procedură privind cererea de încuviinţare a executării silite" prevăzute de art. 662 şi următoarele din acelaşi Cod, este nefondat.

Punerea în executare silită a unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia contenciosului administrativ se realizează în condiţiile dispoziţiilor art. 24 - 25 din Legea nr. 554/2004, astfel că - având în vedere obiectul obligaţiei impuse prin hotărârea judecătorească dată în materia contenciosului administrativ şi în raport cu calea aleasă de către reclamantă - prima instanţă a constatat în mod temeinic şi legal că prezenta cerere nu poate fi primită.

De asemenea, prima instanţă a acţionat în litera şi spiritul legii, exercitându-şi rolul activ, atunci când a solicitat precizări din partea reclamantei cu privire la încadrarea juridică a cererii în dispoziţiile art. 24 şi art. 25 din Capitolul 3 "Procedura de executare" al Legii nr. 554/2004.

Recurenta este într-o gravă eroare atunci când arată că prima instanţa ar fi încălcat raportul între regulile de drept comun prevăzute de C. proc. civ. pentru executarea silită şi unele "reguli speciale, având o natură complementară primelor, prevăzute de Legea nr. 554/2004".

Astfel, potrivit principiului general de drept, unanim recunoscut, specialia generalibus derogant, norma specială, derogatorie, este cea care se aplică cu prioritate, iar nu invers.

Acest principiu este valorificat, de altfel, şi de dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care "(1) Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

Referitor la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de recurenta reclamantă pe motiv că sentinţa conţine motive străine de natura cauzei (fiind calificate astfel motivele legate de aplicabilitatea măsurilor suplimentare prevăzute în legea specială, şi considerentele privind imposibilitatea executării în prezent a hotărârii judecătoreşti), Înalta Curte constată că doar unele considerente ale sentinţei ţin mai mult de o motivare prin prisma art. 24 din Legea nr. 554/2004, în timp ce legiuitorul a considerat justificată măsura casării pe acest temei doar atunci când hotărârea cuprinde numai motive străine de natura cauzei.

Susţinerea recurentei în sensul că hotărârea nu este motivată în drept, pentru că "nu este invocat în susţinerea soluţiei adoptate de prima instanţa niciunul dintre temeiurile de drept prevăzute de art. 665 alin. (5) C. proc. civ." nu poate fi reţinută, având în vedere că aceste dispoziţii legale nu aveau incidenţă în cauză, cererea fiind respinsă pentru alte considerente.

În acest context, este de reţinut şi faptul că dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor, consacrând un criteriu calitativ, iar nu unul cantitativ al considerentelor instanţei.

Or, hotărârea recurată, cuprinde în mod evident argumentele pe care se întemeiază soluţia pronunţată, nefiind identificate nici "motive contradictorii", respectiv motive care ar fi condus şi la o soluţie de admitere a acţiunii.

Cât priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. "când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat", incidenţa acestuia nu poate fi reţinută în cauză.

Astfel, deşi este necontestat faptul că autoritatea de lucru judecat priveşte, nu numai dispozitivul hotărârii, ci şi considerentele pe care acesta se sprijină, acest aspect nu este de natură să înlăture necesitatea întrunirii condiţiilor impuse de art. 138 alin. (1) C. proc. civ., în sensul ca litigiul să se poarte între aceleaşi părţi, în aceeaşi calitate şi să aibă aceeaşi cauză juridică, ceea ce nu este cazul în speţă (unde cauza vizează neexecutarea unei hotărâri, spre deosebire de primul litigiu care a vizat recunoaşterea propriu-zisă a unui drept).

Referitor la criticile subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 (când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material), Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea publică a fost obligată să modifice un act administrativ se execută în termenul prevăzut în hotărârea judecătorească, în caz contrar urmând a fi aplicată o amendă administrativă (reclamantul având, la rândul său, dreptul la penalităţi).

Potrivit art. 25 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004, instanţa de executare în materia contenciosului administrativ (instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ) este cea care aplică sancţiunea şi penalităţile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea hotărârii cu formulă executorie sau de solicitarea încuviinţării executării silite prin intermediul executorului judecătoresc.

În jurisprudenţa sa, instanţa supremă a reţinut că, în conformitate cu prevederile art. 25 din Legea contenciosului administrativ, sancţiunea şi despăgubirile prevăzute de art. 24 alin. (3) pentru neexecutarea la termen, de către autoritatea publică, a unei hotărâri judecătoreşti se aplică, respectiv se acordă de către instanţa de executare, la cererea reclamantului, iar conform art. 2 alin. (1) lit. ţ) din aceeaşi lege, "instanţa de executare este instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ", iar nu instanţa de executare prevăzută de art. 650 coroborat cu art. 665 alin. (1), (2) C. proc. civ., subliniind de fiecare dată existenţa procedurii speciale, distincte, de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în materia contenciosului administrativ.

Mijlocul de constrângere prevăzut de legiuitor pentru executarea silită a unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia contenciosului administrativ prin care s-au stabilit obligaţii de a face ce nu pot fi îndeplinite prin altă persoană decât debitorul este cel reglementat de art. 24 - art. 25 din Legea nr. 554/2004.

Relevantă este formularea art. 25 alin. (4) din lege, în sensul că "prevederile alin. (1) - (3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor instanţelor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative, de unde rezultă că alin. (1) - (3) se aplică "pentru punerea în executare a hotărârilor instanţelor de contencios administrativ" în celelalte cazuri.

Având în vedere că nu există un drept de opţiune între norma specială şi norma generală şi cum reclamanta a precizat expres că nu înţelege să se prevaleze de dispoziţiile aplicabile executării silite unui titlu emis în materia contenciosului administrativ, ci de cele prevăzute de dreptul comun în materia executării silite, curtea de apel - făcând o corectă aplicare a dispoziţiilor legale incidente la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat - a respins întemeiat cererea de încuviinţare a executării silite înaintate prin executorul judecătoresc.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta SC "B." SA.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC "B." SA împotriva Sentinţei civile nr. 360/CA din 19 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a Civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 februarie 2016.

Procesat de GGC - GV