Inclusion of VAT in the clawback contribution base and administrative character of CNAS notifications under Law 554/2004

Decizia nr. 1765/2016

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată, reclamanta A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în temeiul art. 1 alin. (1) şi (7), art. 8 alin. (1), art. 9 alin. (4) şi (5) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, anularea parţială a notificării CNAS din 31 iulie 2012, prin care au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii, declarării şi achitării contribuţiei clawback aferente trimestrului II al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trim. II - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume şi anularea parţială a notificării CNAS din 31 octombrie 2012, prin care au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii, declarării şi achitării contribuţiei clawback aferente trimestrului III al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trim. III - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume.

Prin Sentinţa civilă nr. 1864 din 11 iunie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de repunere pe rol şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. S.A, invocând dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că fără nicio bază legală, cu încălcarea prevederilor legale incidente în materia clawback şi chiar a dreptului de acces la justiţie al reclamantei, prima instanţă a respins acţiunea în anulare fără a intra în cercetarea fondului, susţinând fără niciun temei că notificările în baza cărora contributorii clawback sunt obligaţi să achite taxa nu sunt acte administrative.

Arată recurenta că, procedând astfel, judecătorul fondului a încălcat normele de drept material care stabilesc caracterul de act administrativ al notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Precizează recurenta că instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată cu ignorarea completă a amplelor argumente dezvoltate de reclamantă cu privire la caracterul de act administrativ al notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate; că, practic, instanţa de fond nu a făcut o verificare in concreto a atributelor notificărilor, a efectelor juridice pe care acestea le produc, pentru a stabili, în conformitate cu definiţia legală şi cu orientările doctrinare, dacă a fost sesizată cu verificarea legalităţii unor act administrative.

Subliniază recurenta că întreaga jurisprudenţă de până la acest moment confirmă caracterul de act administrativ al notificărilor, că numeroase astfel de notificări au fost anulate, respectiv suspendate, de către instanţe, soluţiile Curţii de Apel Bucureşti fiind confirmate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Punctează recurenta că însuşi reprezentantul pârâtei autorităţi emitente a arătat că notificările sunt emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în regim de putere publică, de o instituţie centrală de interes naţional, fiind vorba, în mod indubitabil, de acte administrative.

Or, prin sentinţa civilă ce face obiectul prezentului recurs, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins acţiunea recurentei ca inadmisibilă, reţinând că notificările emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu ar constitui acte administrative.

Astfel, arată recurenta, soluţia instanţei de fond, de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor legale incidente în cauză, prevederi ce reglementează regimul juridic de act administrativ al notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, situaţie ce se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Concluzionează recurenta că instanţa de fond nu a făcut o verificare in concreto a atributelor notificărilor, a efectelor juridice pe care acestea le produc pentru a stabili, în conformitate cu definiţia legală şi cu orientările doctrinare, dacă a fost sesizată cu verificarea legalităţii unor acte administrative şi, procedând astfel, instanţa de fond a încălcat prevederile dreptului material ce conferă notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate caracterul de acte administrative.

Solicită admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei către Curtea de Apel Bucureşti în vederea soluţionării litigiului pe fond.

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în sensul şi pentru considerentele ce urmează.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea unei acţiuni având ca obiect anularea parţială a notificării C.N.A.S. din 31 iulie 2012, prin care au fost comunicate reclamantei datele necesare în vederea stabilirii, declarării şi achitării contribuţiei clawback aferente trimestrului II al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trimestrului II - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume şi anularea parţială a notificării C.N.A.S. nr. *MS/FD/2376/31 octombrie 2012, prin care au fost comunicate acesteia datele necesare în vederea stabilirii, declarării şi achitării contribuţiei clawback aferente trimestrului III al anului 2012, strict cu privire la includerea în valoarea sumelor comunicate (aferente trimestrului III - 2012) a valorii TVA aplicată acestor sume.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. SA, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca inadmisibilă, reţinând, în esenţă, că obiectul acesteia îl constituie anularea actelor ce conţin datele referitoare la consumul centralizat de medicamente, acte trimise în format electronic, conform art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 şi care nu sunt acte administrative, apreciind că din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 rezultă că această calitate o are numai actul prin care se soluţionează contestaţia administrativă formulată de deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă împotriva datelor comunicate.

Recurenta-reclamantă critică soluţia instanţei de fond, de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, arătând că a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor legale incidente în cauză, prevederi ce reglementează regimul juridic de act administrativ al notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că dispoziţiile incidente cauzei, cuprinse în O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, sunt următoarele:

"Art. 1 - Deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, care sunt persoane juridice române, precum şi deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, care nu sunt persoane juridice române, prin reprezentanţii legali ai acestora, au obligaţia de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală prin farmaciile cu circuit deschis, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, contribuţiile trimestriale calculate conform prezentei ordonanţe de urgenţă.

Art. 5 - (1) [...]

(2) Contribuţiile prevăzute la art. 1 şi 12 sunt asimilate obligaţiei fiscale.

(3) Stabilirea, calculul şi declararea contribuţiei trimestriale se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 1, după deducerea TVA-ului de către aceştia din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate conform alin. (7). Contribuţia trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8).

[...]

(7) Casa Naţională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului pentru care datorează contribuţia, valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include şi TVA suportat din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate. [...]

Art. 6 - (1) Datele comunicate de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate potrivit prevederilor art. 5 alin. (7) pot fi contestate de persoanele prevăzute la art. 1 în termen de 10 zile calendaristice din ziua comunicării datelor.

(2) Contestaţiile şi actele doveditoare se depun la registratura Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi se soluţionează prin emiterea unui act administrativ comunicat contestatarilor în termen de 30 de zile de la data înregistrării acestora. Contestaţiile vor avea ca obiect datele aferente trimestrului pentru care au fost comunicate potrivit art. 5 alin. (7).

[...]

(5) Ulterior comunicării actului administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la alin. (2), contestatarul se poate adresa instanţei de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Astfel, O.U.G. nr. 77/2011 prevede în mod explicit posibilitatea de contestarea a notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, precum şi posibilitatea de a face uz de prevederile Legii nr. 554/2004 în vederea supunerii legalităţii notificărilor cenzurii instanţelor de contencios administrativ.

În consecinţă, notificările emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în aplicarea prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 au natura juridică a unor acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, producând cel puţin efectele juridice prevăzute de art. 5 alin. (1), (3) şi (8) din aceeaşi ordonanţă de urgenţă, în sensul că, în baza datelor comunicate, persoanele prevăzute la art. 1 stabilesc, calculează, declară şi virează contribuţia trimestrială clawback.

De altfel, în raport de natura actelor atacate, analizate prin prisma dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, în practica Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi s-a constatat caracterul de act administrativ al notificării emise de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, comunicarea privind cuantumul vânzărilor fiind cea care produce efecte directe şi imediate, stabilind obligaţiile reclamantei. S-a constatat, de asemenea, că notificările emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate sunt supuse procedurii administrative de contestare prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011, în termenele prevăzute de această ordonanţă.

În perioada de referinţă ce interesează prezenta speţă, calculul contribuţiei s-a realizat ca urmare a modificărilor aduse O.U.G. nr. 77/2011 de către O.U.G. nr. 110/2011. Astfel, datele necesare pentru stabilirea contribuţiei, respectiv indicii VTt, Vit, precum şi cei necesari calculării Vitr se comunică fiecărui contribuabil de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în conformitate cu art. 31 alin. (3) şi art. 5 alin. (7) din Ordonanţă.

Aceste comunicări pot fi atacate cu contestaţie la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate potrivit textului expres al art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, text care reprezintă aplicarea la speţă a dispoziţiilor referitoare la plângerea prealabilă reglementată în art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, din analiza actelor şi lucrărilor dosarului rezultă faptul că acţiunea reclamantei a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca urmare a pronunţării Deciziei nr. 39/2013 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 100/20.02.2013.

În susţinerea cererii sale, reclamanta a invocat faptul că prin Decizia nr. 39 din 5 februarie 2013 Curtea Constituţională a statuat în sensul că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este întemeiată, constatând că sintagma "care include şi taxa pe valoarea adăugată" din cuprinsul art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 este neconstituţională.

A arătat reclamanta că se află în situaţia în care a declarat şi achitat în întregime contribuţia clawback aferentă trimestrelor II şi III ale anului 2012 (în cuantum total de 7.210.932 RON), cuantumul astfel plătit incluzând, după cum prevedea art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, şi TVA-ul aplicat asupra sumelor de plată, acesta reprezentând elementul de nelegalitate pentru care a solicitat anularea parţială a notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Reclamanta a susţinut că atâta vreme cât Curtea Constituţională a constatat, cu valoare definitivă şi obligatorie (potrivit art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale) că includerea TVA în structura vânzărilor în funcţie de care urmează a se calcula cuantumul taxei clawback datorate de către debitorii acestei contribuţii este vădit neconstituţională, rezultă, pe cale de consecinţă logică, faptul că actele administrative unilaterale (în speţă, notificările C.N.A.S. atacate) prin care au fost comunicate aceste vânzări sunt nelegale şi vătămătoare.

Având în vedere publicarea în M. Of. nr. 100/20.02.2013 a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 39/2013, reclamantei i-a fost deschisă calea de restabilire a legalităţii prevăzută de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia: "în situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea (acţiunea în anulare, de competenţa instanţei de contencios administrativ - s.n.) poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of. al României, Partea I."

Aceasta reprezintă particularizarea prevederii generale din cuprinsul art. 1 alin. (7) din Legea nr. 554/2004: "Persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi".

Art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă concretizarea în plan legislativ a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituţia României, conform căruia instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţiile din ordonanţele Guvernului declarate neconstituţionale.

Făcând aplicarea căii procesuale de acţiune prevăzută de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a introdus acţiunea ce face obiectul prezentului dosar, acţiune prin care a solicitat anularea parţială a notificărilor emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate pentru trimestrele II şi III 2012, în limita elementului de nelegalitate constatat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 39/2013.

Astfel, în speţă, faţă de temeiul procesual al acţiunii, nu este necesară formularea plângerii (contestaţiei) prealabile, singura condiţie de admisibilitate fiind introducerea acţiunii în termen de un an de la publicarea în M. Of. a deciziei Curţii Constituţionale, astfel cum a reţinut şi practica în unanimitate: "În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, constată că acţiunea este întemeiată pe prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, caz în care sunt avute în vedere prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care exclud procedura administrativă prealabilă în cazul acţiunilor care privesc persoane vătămate în drepturile lor prin ordonanţe sau prevederi din ordonanţe declarate neconstituţionale " (a se vedea Decizia nr. 3159 din 31 mai 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal).

În raport de aceste considerente, se constată că instanţa de fond nu a analizat principalul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă şi care viza calcularea contribuţiei prin raportare la sume ce conţin TVA, ceea ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei.

Totodată, Înalta Curte reţine că prima instanţă a apreciat în mod neîntemeiat că reclamanta nu poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ datele comunicate în format electronic, având doar posibilitatea de a solicita instanţei să dispună obligarea Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate la emiterea actului de soluţionare a contestaţiei, care poate face obiectul acţiunii în anulare întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond nu a clarificat obiectul acţiunii, scopul real urmărit de reclamantă, respectiv constatarea caracterului nereal şi excesiv al contribuţiei stabilite prin datele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate în vederea unei juste şi complete dezlegări a raportului litigios, pentru a asigura un act de justiţie eficient şi a preîntâmpina alte litigii viitoare.

Pentru toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că în mod greşit şi nelegal a soluţionat cauza Curtea de apel, fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, astfel că se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, conform art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Soluţia casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci şi practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părţilor la cele două grade de jurisdicţie.

Este firesc ca instanţa de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cererii de chemare în judecată, ceea ce presupune existenţa tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului.

Altfel spus, dacă s-ar aplica o altă soluţie procedurală, ar însemna ca instanţa de recurs să verifice pentru prima oară fondul dreptului, iar părţile să mai aibă la dispoziţie doar cele două căi extraordinare de atac de retractare - contestaţia în anulare şi revizuirea, care pot fi exercitate numai pentru motive limitativ prevăzute de C. proc. civ.

În temeiul art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanţa a cărei hotărâre este recurată a soluţionat procesul fără a intra în cercetarea fondului, instanţa de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare instanţei care a pronunţat hotărârea casată.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza acţiunea reclamantei în raport de temeiurile legale invocate şi de efectele admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 39/2013, dar vor fi analizate şi celelalte motive de nelegalitate invocate, în raport şi de jurisprudenţa Curţii Constituţionale, urmând a se valorifica toate apărările şi susţinerile părţilor, precum şi toate înscrisurile noi depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva Sentinţei civile nr. 1864 din 11 iunie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2016.

Procesat de GGC - CL