Proportionality of audiovisual fine for election-day broadcasting and non-exemption via subsequent license withdrawal

Decizia nr. 4766/2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 1591 din 14 mai 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a redat şi a examinat situaţia de fapt, constatând că aceasta este confirmată de materialul audio-video prezentat instanţei şi ataşat la dosarul cauzei pe suport optic.

Totodată, a reţinut Curtea că reclamanta nu contestă situaţia de fapt reţinută de pârât, ci formulează critici în legătură cu legalitatea actului administrativ contestat şi a sancţiunii aplicate, pe care o consideră nelegală şi abuzivă.

Analizând criticile reclamantei, Curtea a constatat că susţinerile privind lipsa raportului de monitorizare nu este reală, acesta fiind depus în copie la dosarul cauzei. Susţinerile reclamantei în sensul că acest raport trebuia să facă parte integrantă din decizie au fost apreciate ca fiind lipsite de fundament, întrucât niciun act administrativ nu înglobează în el actele pregătitoare emise în cuprinsul procedurii de emitere.

Cu privire la caracterul pretins abuziv al amenzii, Curtea a observat că retragerea licenţei nu constituie o cauză de impunitate pentru fapte cu caracter contravenţional săvârşite anterior acestui eveniment, în lipsa unei prevederi legale în acest sens.

Reclamanta a mai arătat că mesajele transmise în emisiunile monitorizate au făcut publicitate pozitivă Partidului Poporului, însă nu fac publicitate negativă adversarilor electorali. Sub acest aspect, Curtea a avut în vedere dispoziţiile art. 15 şi 16 din decizia nr. 738/2012 privind principii şi reguli de desfăşurare a campaniei electorale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, reţinând că textul art. 16 lit. c) din decizia menţionată interzice nu numai îndemnul de a nu vota candidaturile depuse de competitorii electorali, dar şi îndemnul de a vota un anume candidat, acesta fiind sensul impus de interpretarea gramaticală şi logică a textului. Prin urmare, Curtea nu a reţinut susţinerile reclamantei în sensul că emisiunile monitorizate nu încălca interdicţiile impuse pe perioada scrutinului electoral.

Curtea a apreciat că nu poate reţine nici susţinerile referitoare la libertatea de comunicare a ideilor şi a schimbului de informaţii, întrucât aceste susţineri au un caracter general şi nu explică în ce mod sancţiunea atacată a încălcat aceste libertăţi, în condiţiile în care faptele sancţionate au fost săvârşire în ziua scrutinului electoral, când legea impune limitări în ce priveşte conţinutul programelor audio-vizuale, tocmai în scopul de a favoriza exprimarea liberă, prin vot, a opiniilor politice.

Cu privire la sancţiunea aplicată, Curtea a constatat că aceasta a fost corect dozată, în raport de gravitatea faptelor reţinute în sarcina reclamantei, împrejurarea că acestea s-au întins pe toată durata zilei, precum şi antecedentele contravenţionale ale reclamantei, astfel cum acestea rezultă din înscrisurile depuse la dosar.

Pentru considerentele expuse, Curtea a constatat că decizia contestată este legală şi temeinică, fiind respinsă ca neîntemeiată cererea de anulare a acesteia.

În ce priveşte solicitarea de suspendare a sancţiunii aplicate, Curtea a constatat că susţinerile reclamantei în ce priveşte existenţa cazului bine justificat sunt nefondate, în raport cu raţionamentul expus în legătură cu legalitatea actului administrativ contestat. Prin urmare, a fost respins ca neîntemeiat şi acest capăt de cerere, nefiind îndeplinită una din condiţiile obligatorii cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamanta SC A. SRL a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

S-a învederat, prin cererea de recurs, că hotărârea pronunţată de Curtea de apel este netemeinică şi nelegală, în sensul dat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., având în vedere în primul rând că s-a nesocotit principiul proporţionalităţii în raportul dintre fapta ilicită de care recurenta reclamantă a fost acuzată şi sancţiunea aplicată.

S-a susţinut că încălcarea principiului proporţionalităţii între sancţiunile contravenţionale sau disciplinare şi gravitatea abaterilor administrative comise de particulari reprezintă exclusiv motive de nelegalitate a actelor administrative astfel emise, fiind necesară existenţa unui just echilibru între cerinţele interesului general al comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului.

Prin urmare, nerespectarea principiului proporţionalităţii de către autorităţile publice conferă dreptul instanţelor judecătoreşti de a modifica sau de a anula actele administrative astfel emise, fără ca autoritatea emitentă să poată invoca în apărarea sa oportunitatea actelor respective. Un act administrativ de autoritate poate fi anulat pentru exces de putere atunci când administraţia publică şi-a depăşit limitele dreptului de apreciere şi, deci, s-a îndepărtat de scopul legii, actul administrativ devenind nelegal.

S-a arătat că nerespectarea dispoziţiilor legale echivalează cu nelegalitatea actului administrativ emis în asemenea condiţii, consecinţa atrasă fiind sancţiunea specifică a nulităţii actului, sancţiune ce de altfel este specifică ipotezei nerespectării normelor legale imperative.

Mai mult, şi mai important, s-a subliniat de către reclamantă că instanţa de fond a nesocotit obligativitatea respectării principiului proporţionalităţii cu ocazia manifestării de voinţă a autorităţii publice, dat fiind că este vorba de un raport juridic de constrângere, fiind aplicată o sancţiune administrativă specifică. Principiul proporţionalităţii, s-a arătat, nu este o simplă recomandare în ceea ce priveşte conduita ce ar urma să fie adoptată de autoritatea publică, ci este o normă fundamentală ce reglementează întregul raport juridic de drept administrativ, garantând atât o protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale particularilor, cât şi eliminarea arbitrariului autorităţilor publice în activitatea de executare şi de aplicare a legii.

Prin raportare la cele mai sus arătate, recurenta a relevat că instanţa de fond nu a verificat absolut deloc îndeplinirea condiţiilor pentru ca actul administrativ contestat să se bucure pe mai departe de prezumţia de legalitate. S-a susţinut că judecătorul fondului, în primul rând, nu a verificat dacă reclamanta se face vinovată de acuzaţiile care i-au fost aduse, în ce măsură este culpabilă şi care au fost consecinţele faptelor respective, cu atât mai mult cu cât reclamanta cu înscrisurile depuse la dosar a dovedit că nu este prezentă în litigiu o faptă ilicită întrucât pericolul social este inexistent iar consecinţele de asemenea.

Pe de altă parte, s-a considerat că intimatul pârât a sancţionat-o pe recurentă cu amendă într-un cuantum ridicat în raport de limitele prevăzute de lege, de unde rezultă că periculozitatea socială concretă a faptei de care reclamanta a fost acuzată ar trebui să fie, teoretic, una ridicată. Intimatul pârât, s-a evocat, nu putea dispune ab initio sancţiunea amenzii contravenţionale împotriva reclamantei în cuantumul aplicat, în condiţiile în care nu există o repetabilitate propriu zisă a consuitei ilicite. Or, dispunerea de la bun început a amenzii contravenţionale într-un cuantum ridicat constituie o nelegală aplicare a sancţiunii contravenţionale a amenzii şi, în fond, o greşită aplicare a textului legal avut în vedere.

A învederat recurenta că este stabilită posibilitatea aplicării de către intimatul pârât a unei somaţii publice în cazul în care efectele faptei săvârşite sunt minore, ceea ce s-a considerat că este cazul şi în litigiu, iar alin. (4) al art. 90 din Legea nr. 504/2002 impune ca sancţiunea să fie individualizată prin raportare la gravitatea faptei şi efectele acesteia. Textul legal invocat, s-a solicitat a se observa, nu face altceva decât să confere consacrare principiului proporţionalităţii sancţiunii aplicate cu gravitatea faptei săvârşite, dar în cauză nu s-a respectat acest principiu, în condiţiile în care pretinsa încălcare a dispoziţiilor legale vizează împrejurarea că postul B. ar fi continuat campania electorală în ziua alegerilor.

Mai mult, s-a apreciat că intimatul pârât avea obligaţia de a respecta procedura sancţionării recurentei prin aplicarea graduală a măsurilor contravenţionale, procedură pe care nu a respectat-o deloc, dispunerea amenzii contravenţionale în cuantumul de 100.000 RON - de unde ar rezulta că fapta de care SC A. SRL este acuzată ar fi cea mai gravă contravenţie - reprezintă o nelegală aplicare a sancţiunii contravenţionale a amenzii şi, pe fond, o greşită aplicare a textului legal avut în vedere.

Referitor la cuantumul amenzii contravenţionale aplicate reclamanta recurentă a învederat că acesta este nejustificat, întrucât prin raportare la condiţiile concrete în care s-a săvârşit fapta se puteau lua alte măsuri pentru sancţionarea petentei, cum ar fi somaţia publică, neimpunându-se sancţionarea cu amenda contravenţională în cuantumul maxim prevăzut de lege, respectiv de 100.000 RON, sumă total disproporţionată faţă de împrejurările concrete, printre care s-a enumerat şi faptul că la data aplicării amenzii reclamanta în calitate de radiodifuzor nu mai emitea, având deja retrasă licenţa audiovizuală.

S-a mai susţinut că anularea deciziei de sancţionare se impunea a fi anulată şi datorită motivului că anterior emiterii actului administrativ contestat în cauză societăţii reclamante i-a fost retrasă licenţa audiovizuală prin decizia nr. 45 din 22 ianuarie 2013, astfel că această entitate nu mai exista la data emiterii deciziei de sancţionare.

De asemenea, s-a menţionat că în aceeaşi zi SC C. SA a fost sancţionată pentru săvârşirea unor fapte de o gravitate sporită, însă cu aplicarea unei amenzi în cuantum mult mai mic, respectiv de 30.000 RON faţă de 100.000 RON cu cât a fost sancţionată reclamanta, ceea ce înseamnă că intimatul pârât a realizat o individualizare discriminatorie a sancţiunii în ceea ce priveşte societatea A. SRL, căreia i-a fost aplicată a amendă într-un cuantum foarte mare pentru săvârşirea unor presupuse fapte care chiar dacă ar exista ar produce efecte minore.

A considerat reclamanta, în fine, că anularea actului administrativ contestat se impune a fi declarată şi datorită faptului că nu se urmăreşte un scop legitim atunci când se interzice publicitatea pozitivă, publicitate pozitivă ce nu vatămă interesul public. S-a opinat că doar în situaţia în care se dovedea publicitatea negativă expresă decizia Consiliului Naţional a Audiovizualului ar fi avut suport legal, şi s-a subliniat că aspectele evocate au fost deja constatate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în cauza ce a format obiectul Dosarului nr. x/2/2012, unde s-a pronunţat sentinţa civilă nr. 5195 din 21 septembrie 2012.

În cauză a depus întâmpinare intimatul Consiliul Naţional al Audiovizualului, prin care s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a sentinţei recurate, cu motivarea, în esenţă, că nu sunt întemeiate criticile aduse hotărârii pronunţate de Curtea de apel prin cererea de recurs formulată de SC A. SRL

Recursul declarat de SC A. SRL împotriva sentinţei civile nr. 1591 din data de 14 mai 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, este nefondat şi urmează a fi respins, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Prin decizia nr. 51 din data de 24 ianuarie 2013, Consiliul Naţional al Audiovizualului a sancţionat reclamanta recurentă SC A. SRL cu amendă în cuantum de 100.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 42 alin. (2) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările ulterioare, precum şi ale art. 15 alin. (1) lit. b) şi c) şi art. 16 alin. (1) lit. a) şi c) din Decizia nr. 738/2012 privind principii şi reguli de desfăşurare a campaniei electorale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, prin intermediul serviciilor media audiovizuale, constatându-se că în cadrul emisiunii D. difuzată de SC A. SRL în ziua de 09 decembrie 2012, ziua votului, s-au oferit recompense şi au fost prezentaţi o serie de candidaţi ai unui competitor electoral care au făcut comentarii electorale cu privire la programul electoral al acestora.

Instanţa de fond, prin sentinţa atacată, a procedat în mod întemeiat, cu o motivare completă şi convingătoare şi aplicând corect normele de drept incidente la circumstanţele de fapt ale litigiului, la respingerea ca neîntemeiată a acţiunii în contencios administrativ (prin care reclamanta SC A. SRL a solicitat, în principal, anularea deciziei nr. 51 din data de 24 ianuarie 2013 a Consiliului Naţional al Audiovizualului şi, în subsidiar, reducerea cuantumul amenzii aplicate la minimul prevăzut de lege), reţinându-se judicios că actul administrativ atacat este legal şi temeinic şi, cât priveşte sancţiunea aplicată, că aceasta a fost corect individualizată, în raport de gravitatea faptelor imputate reclamantei, de împrejurarea că acestea s-au întins pe toată durata zile de 09 decembrie 2012, precum şi de antecedentele contravenţionale ale reclamantei, astfel cum acestea rezultă din înscrisurile depuse şi aflate la dosarul instanţei de fond.

Înalta Curte constată, în primul rând, că nu sunt întemeiate criticile recurentei reclamante, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., referitoare la nesocotirea principiului proporţionalităţii în raportul dintre fapta ilicită reţinută în sarcina acesteia şi sancţiunea aplicată, actul administrativ contestat respectând atât condiţiile de formă cerute pentru validitatea sa, cât şi condiţiile de fond, fiind motivat în fapt şi în drept şi emis în vederea respectării legislaţiei audiovizuale cu privire la desfăşurarea campaniei electorale pentru alegerea Parlamentului României.

Se reţine că la emiterea actului administrativ contestat intimatul Consiliul Naţional al Audiovizualului a ţinut cont de criteriile prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv de gravitatea şi efectele faptei (difuzarea de materiale electorale cu conţinut electoral, în ziua votării, 09 decembrie 2012, începând cu ora 07.01 şi până noaptea la ora 02.16, fapt interzis expres de legislaţia audiovizuală), precum şi de faptul că anterior aplicării sancţiunii prin decizia contestată recurenta reclamantă a mai fost sancţionată cu o somaţie publică de intrare în legalitate prin decizia nr. 760 din 20 noiembrie 2012 şi cu două amenzi contravenţionale prin deciziile nr. 918 din 28 noiembrie 2012 (de 20.000 RON) şi nr. 932 din 06 decembrie 2012 (de 30.000 RON), pentru încălcarea prevederilor privind alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului.

Judecătorul fondului a statuat în mod întemeiat în sensul că retragerea licenţei audiovizuale nu poate constitui o cauză exoneratoare pentru fapte cu caracter contravenţional săvârşite anterior emiterii actului administrativ de retragere a licenţei, în condiţiile în care la data săvârşirii faptei, respectiv data de 09 decembrie 2012, reclamanta recurentă beneficia de toate drepturile şi avea toate obligaţiile decurgând din lege, în calitatea sa de titular de licenţă audiovizuală.

Nu este întemeiată nici critica recurentei referitoare la individualizarea discriminatorie a sancţiunii în ceea ce o priveşte pe reclamanta recurentă, pe motiv că în aceeaşi zi un alt radiodifuzor a fost sancţionat cu o amendă contravenţională mai mică pentru săvârşirea unor fapte de o gravitate mai mare, întrucât împrejurarea evocată nu poate constitui un motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat instanţa, putând fi investită în exclusivitate cu analizarea legalităţii deciziei individuale de sancţionare şi nu a actului privitor la alt radiodifuzor.

În fine, nu poate fi primită nici susţinerea recurentei reclamante referitoare la faptul că nu poate fi sancţionată o publicitate pozitivă, care nu este de natură a vătăma interesul public, dispoziţiile legale încălcate de recurentă fiind fără echivoc, în sensul interzicerii, în ziua alegerilor, a difuzării de materiale al căror conţinut privesc activităţi de campanie electorală, sub orice formă.

Soluţia favorabilă recurentei reclamante, pronunţată în Dosarul nr. x/2/20132 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, nu poate fi luată în considerare în cauză, pe temeiul efectului pozitiv al lucrului judecat, întrucât prin decizia nr. 7721 din data de 12 decembrie 2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admis recursul declarat de Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 5195 din data de 21 septembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, dată în dosarul mai sus menţionat, şi a fost casată sentinţa recurată, cu consecinţa respingerii acţiunii reclamantei SC A. SRL ca neîntemeiată.

În raport de cele mai sus arătate, constatând că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză şi că este temeinică şi legală hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. din anul 1865, cu modificările şi completările ulterioare, respingerea ca nefondat a recursului declarat de SC A. SRL împotriva sentinţei civile nr. 1591 din data de 14 mai 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de SC A. SRL, prin administrator judiciar E. IPURL, împotriva sentinţei civile nr. 1591 din 14 mai 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 decembrie 2014.