Jurisdictional basis for challenging port authority framework contracts as acts of public authority

Decizia nr. 4704/2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa, în temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004, raportat la prevederile O.G. nr. 22/1999:

(i) anularea actelor administrative sau asimilate actelor administrative, anume hotărârea Consiliului de Administraţie al Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime SA din 16 iulie 2012, de aprobare a contractelor-cadru de prestări servicii de pilotaj şi de remorcaj de manevră pentru navele maritime in porturile maritime romaneşti şi contractele-cadru de prestări servicii de pilotaj şi de remorcaj de manevră pentru navele maritime, aprobate prin respectiva hotărâre a Administraţiei, în tot, însă cu precădere şi în mod special în ceea ce priveşte:

- impunerea Criteriilor administrative minime menţionate la art. 11 pct. 2 şi pct. 3 din contractele-cadru aprobate, respectiv: minimum 21 piloţi maritimi şi minimum 3 pilotine, pentru contractele de pilotaj şi minimum 17 remorchere şi echipajul necesar pentru toate acestea, pentru contractele de remorcaj de manevră.

- interpunerea Administraţiei în raporturile contractuale de pilotaj şi remorcaj de manevră dintre Operator şi Utilizatorii serviciilor, menţionată la Capitolul V art. 7-10 din contractele-cadru aprobate, şi la art. 12 pct. 13, cu absolut toate consecinţele subsecvente.

(ii) constatarea valabilităţii şi obligarea Administraţiei la recunoaşterea valabilităţii/şi la încheierea cu reclamanta, care deţine toate autorizaţiile şi îndeplineşte toate criteriile legale, a contractului multianual de prestări servicii de pilotaj şi respectiv a contractului multianual de prestări servicii de remorcaj de manevră pentru nave maritime, pentru Portul Midia, încheiate în 10 august 2010 şi respectiv în 01 ianuarie 2011.

Întâmpinările formulate la fond

Pârâtul Ministerul Transporturilor, prin întâmpinare, a invocat excepţia necompetenţei materiale şi funcţionale a Curţii de Apel Constanţa, raportat la dispoziţiile Legii nr. 31/1990, cu motivarea că hotărârea Consiliului de Administraţie nu este un act administrativ de autoritate cu caracter individual, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act de administrare al Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime SA.

A mai invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Pârâta C.N. Administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa, prin întâmpinare, a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, prin raportare la Legea nr. 554/2004 şi Legea nr. 31/1991, şi excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Constanţa, iar, pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată.

Cererile de intervenţie

În cauză au formulat cerere de intervenţie accesorie, în interesul reclamantei, SC B. SRL şi, în interes propriu, SC C. SRL, SC D. SRL şi SC E. SRL.

Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în principiu, prin încheierea din 21 noiembrie 2012, cererile de intervenţie în interes propriu formulate de SC C. SRL, SC D. SRL şi SC E. SRL şi cererea de intervenţie în interes alăturat reclamantei formulată de SC B. SRL.

A respins, prin încheierea de şedinţă din 21 decembrie 2012, excepţiile necompetenţei materiale şi inadmisibilităţii acţiunii şi a unit cu fondul cauzei excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii.

Prin sentinţa civilă nr. 252 din 12 iulie 2013, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transporturilor şi a respins acţiunea reclamantei SC A. SRL, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins excepţiile invocate de intervenientele în interes propriu. SC C. SRL, SC D. SRL şi SC E. SRL.

A admis cererile de intervenţie în interes propriu formulate SC C. SRL, SC D. SRL şi SC E. SRL şi a respins acţiunea reclamantei SC A. SRL şi cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul SC B. SRL, în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA, ca nefondate.

A obligat reclamanta la plata sumei de 199,50 RON cheltuieli de judecată către Ministerul Transporturilor.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, mai întâi, că reclamanta are calitate procesuală şi interes în contestarea hotărârii din 16 iulie 2012, motivat de faptul că se consideră vătămată prin condiţiile stabilite prin contractele cadru adoptate de Administraţia Porturilor Maritime Constanţa, în condiţiile în care doreşte să presteze servicii de pilotaj şi remorcaj de manevră în portul Midia, motiv pentru care excepţiile invocate de intervenientele în interes propriu sunt nefondate.

În referire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâtul Ministerul Transporturilor, Curtea a arătat că obiectul litigiului nu vizează niciun act administrativ emis de pârâtul Ministerul Transporturilor şi, astfel, această parte nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

În ceea ce priveşte fondul litigiului, prima instanţă a reţinut că prin hotărârea Consiliului de Administraţie al Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa din 16 iulie 2012 au fost aprobate contractele-cadru de prestări servicii de pilotaj şi de remorcaj de manevră a navelor în porturile maritime, contracte adoptate în exercitarea de către pârâtă a atribuţiilor conferite le legiuitor prin O.G. nr. 22/1999.

În aplicarea dispoziţiilor legale prevăzute de art. 50 alin. (1) coroborat cu art. 19 alin. (2) din O.G. nr. 22/1999, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a emis Ordinul nr. 1008/2012 şi Ordinul nr. 764/2010 care au statuat aplicarea de către Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA a dispoziţiilor sus-menţionate privind încheierea de contracte cu operatori economic autorizaţi.

A arătat că reclamanta contestă criteriile minime menţionate la art. 11 pct. 2 şi 3 din respectivele contracte-cadru, fără a arăta mod concret care sunt dispoziţiile legale care au fost nesocotite cu ocazia adoptării hotărârii contestate, care să atragă nelegalitatea actului.

Împrejurarea că reclamanta nu se încadrează în cerinţele minimale privind capacitatea sa tehnică pentru efectuarea serviciilor de siguranţă şi prin aceasta consideră că actul contestat îi produce o vătămare, nu este suficientă pentru a se reţine nelegalitatea hotărârea Consiliului de Administraţie al Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa din 16 iulie 2012.

În calitate de administrator al porturilor maritime, Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA a determinat în mod legal, potrivit art. 19 alin. (1) lit. a) pct. 3 din O.G..nr. 22/1999, criterii minime privind pilotajul navelor maritime la intrarea şi ieşirea din porturi, între danele aceluiaşi port şi pe căile navigabile interioare şi remorcajul de manevră al navelor maritime în porturi, aceste activităţi fiind considerate de legiuitor activităţi de siguranţă pentru executarea lor în mod corespunzător, în condiţii egale privind calitatea, timpul şi preţul, impuse prin actele normative.

Unicitatea criteriilor pentru porturile maritime este impusă de Regulamentul de exploatare portuară a porturilor maritime româneşti aprobat prin Ordinul nr. 956/2003 emis de Ministrul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, ce asigură aplicarea unitară în porturile maritime româneşti a dispoziţiilor legale, tot aşa cum administraţia porturilor maritime este unică, iar siguranţa navigaţiei este unitară indiferent de locaţia unde se asigură serviciul pentru că acesta se adresează navei şi nu portului, fiind deci lipsit de relevanţă dimensiunea portuară.

În ceea ce priveşte cel de-al doilea capăt de cerere, cenzurarea îndeplinirii condiţiilor pentru încheierea contractelor cadru de pilotaj şi remorcaj de manevră în Portul Midia aparţine autorităţii publice, instanţa neputându-se substitui atribuţiilor pârâtei Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA, în condiţiile în care nu este contestat un refuz nejustificat al acestei pârâtei în acest sens, acest capăt de cerere nefiind accesoriu celui de anulare a hotărârii Consiliului de Administraţie al Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa din 16 iulie 2012.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 252 din 12 iulie 2013 şi încheierilor de şedinţă din 21 noiembrie 2012 şi 03 iulie 2013, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs, în termenul legal, reclamanta SC A. SRL, solicitând casarea acesteia şi, în rejudecare, admiterea acţiunii în contencios administrativ şi respingerea cererilor de intervenţie în interes propriu, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 304 pct. 5, 7 şi 9 C. proc. civ.

Considerentele dezvoltate în cererea de recurs s-au subsumat, în esenţă, următoarelor argumente:

(i) Instanţa de fond nu a pus în discuţia părţilor calificarea juridică a cererilor de intervenţie formulate în cauză, motiv de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. şi a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 49-51 C. proc. civ. coroborate cu art. 161 din Legea nr. 554/2004, motiv de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

(ii) Sentinţa recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină ori cuprinde motive străine de natura pricinii, motiv de modificare prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

(iii) Prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, admiţând în mod nelegal excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii prin încheierea de şedinţă din data de 03 iulie 2013, motiv de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

(iv) Sentinţa recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor O.G. nr. 22/1999, Ordinului nr. 1008/2012 şi Ordinului nr. 764/2010, art. 44 şi 135 din Constituţie, motiv de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Apărările intimaţilor

Prin întâmpinarea formulată, intimata Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi neîntemeiat şi, pe care de consecinţă, menţinerea în tot a sentinţei şi încheierilor recurate.

A evocat situaţia de fapt şi contextul litigiului şi a argumentat, în esenţă, că cererea recurentei conţine inexactităţi şi/sau precizări contrare stării reale de fapt şi probatoriului administrat în faţa instanţei de fond, precum şi multiple aspecte irelevante, că sunt irelevante sau inadmisibile criticile aduse de acestea hotărârii instanţei de fond, iar normele legale invocate, în măsura în care sunt relevante raportat la obiectul cauzei, susţin tocmai legalitatea şi temeinicia actelor administrative supuse judecăţii.

Intimatul Ministerul Transporturilor a solicitat, la rândul său, respingerea recursului ca nefondat, argumentând că instanţa de fond a pronunţat o soluţie legală şi temeinică în ceea ce priveşte pe intimat, iar recurenta nu a adus nici un argument pertinent în combaterea soluţiei de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Transporturilor.

Soluţia instanţei de control judiciar

Înalta Curte constată incidenţa motivului de recurs de ordine publică prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., faţă de care va admite recursul SC A. SRL şi va casa sentinţa instanţei de fond.

Curtea constată că obiectul prezentului litigiu de contencios administrativ îl constituie anularea unui act emis de către Consiliul de Administraţie al Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa.

Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, instituie o competenţă materială a instanţei de contencios administrativ, în funcţie de poziţionarea autorităţii publice emitente a actului în sistemul administraţiei publice şi împarte autorităţile publice în centrale şi locale.

O.G. nr. 22/1999, ce reglementează activitatea în domeniu, a prevăzut, la art. 4 alin. (1) şi (2), că Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii este autoritatea de stat în domeniul transporturilor navale ce îşi îndeplineşte atribuţiile şi prin delegare de competenţă, prin instituţiile publice, regiile autonome şi companiile naţionale sau societăţile comerciale aflate în subordinea ori sub autoritatea sa.

Art. 5 alin. (1) şi (2), precum şi art. 47 din O.G. nr. 22/1999 stabilesc că administraţiile portuare ce au ca obiect de activitate asigurarea funcţionalităţii porturilor şi a infrastructurii de transport naval, administrarea acestora, asigurarea furnizării serviciilor de siguranţă, etc., îndeplinesc funcţia de autorităţi portuare.

Din interpretarea textelor legale sus-menţionate rezultă că administraţia portuară maritimă îndeplineşte funcţia şi atribuţia delegată de autoritatea publică în domeniu, deşi este organizată ca o societate pe acţiuni.

Astfel, hotărârea Consiliului de Administraţie al Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime SA din 16 iulie 2012 de aprobare a contractelor-cadru de prestări servicii de pilotaj şi de remorcare de manevră pentru navele maritime, adoptată în temeiul O.G. nr. 22/2009, a Ordinului nr. 764/2010 şi Ordinului nr. 1008/2012, este un act administrativ de autoritate emis în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Administraţia maritimă portuară are competenţa asigurării funcţionalităţii porturilor maritime, a furnizării serviciilor de siguranţă, etc., în raza porturilor maritime, condiţiile strict geografice ale amplasării porturilor maritime în România determinând, din această perspectivă, rangul emitentului actului contestat, de autoritate publică locală.

Aceste aspecte referitoare la instanţa competentă material a se pronunţa, în primă instanţă, în cauza privind hotărârea Consiliului de Administraţie al Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime SA, au fost dezlegate, de altfel, irevocabil, prin decizia civilă nr. 5729 din 13 iunie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, dezlegarea dată de către instanţa de control judiciar bucurându-se de putere de lucru judecat.

Faţă de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a şi alin. (3) C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul urmează a fi admis, dispunându-se casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre competentă soluţionare la Tribunalul Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, raportat la opţiunea reclamantei de sesizare a instanţei de judecată de la sediul acesteia, exercitată în temeiul dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE CONSIDERENTE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta SC A. SRL împotriva sentinţei civile nr. 252 din 12 iulie 2013 şi încheierilor de şedinţă din 21 noiembrie 2012 şi 03 iulie 2013, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea şi încheierile recurate.

Trimite cauza, spre competentă soluţionare,Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 09 decembrie 2014.