Judicial review limits for A.N.I. evaluation reports: inadmissibility of merits review for criminal referrals versus substantive review of incompatibility findings

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentinţa nr. 456 din 1 februarie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta A.N.I. şi a anulat în parte Raportul de evaluare din 19 iunie 2012, emis de pârâtă, în privinţa reţinerii stării de incompatibilitate a reclamantului.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut în esenţă, următoarele aspecte:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a chemat în judecata pe pârâta A.N.I., solicitând anularea Raportului de evaluare din 19 iunie 2012, prin care s-au constatat două incompatibilităţi/conflicte de interese, respectiv:

i) faptul că reclamantul ar fi fost incompatibil, întrucât ar fi deţinut atât calitatea de prefect al judeţului Teleorman cât şi calitatea de asociat unic în cadrul SC B. SRL (în perioada 17 februarie 2011 - 27 octombrie 2011) - ceea ce ar echivala cu deţinerea calităţii de preşedinte sau secretar general al adunării generale a asociaţilor al acestei societăţi comerciale), contrar dispoziţiilor art. 85, alin. (1), lit. f) din Legea 161/2003;

ii) existenţa conflictului de interese generat de calitatea de Preşedinte al Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Teleorman şi accesarea unor fonduri de către două unităţi administrativ teritoriale (comuna C. şi comuna D., din jud. Teleorman) pentru deszăpezirea drumurilor, prin prisma dispoziţiilor art. 19, alin. (1), lit. g) din Legea 340/2004.

Din probele administrate, s-a reţinut că prin Raportul de evaluare din 19 iunie 2012 s-a constatat că reclamantul a deţinut, concomitent cu ocuparea funcţiei publice de prefect în cadrul Instituţiei Prefectului Teleorman (2 octombrie 2009 - 18 aprilie 2012), şi calitatea de asociat unic în cadrul SC B. SRL (17 februarie 2011 - 27 octombrie 2011) şi că, de asemenea, în urma evaluărilor au rezultat şi indicii temeinice cu privire la săvârşirea de către reclamant, a infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen. şi indicii privind încălcarea dispoziţiilor art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.

S-a mai reţinut pe de o parte, că reclamantul, în calitate de asociat unic al SC B. SRL nu a avut niciodată calitatea de preşedinte al Adunării Generale a Asociaţilor, atâta timp cât nu a fost şi administratorul societăţii, iar pe de altă parte că preşedintele Adunării Generale a Asociaţilor a fost administratorul SC B. SRL, iar nu asociatul unic (reclamantul).

Cu privire la existenţa unor indicii temeinice cu privire la săvârşirea de către reclamant a infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen. şi indicii privind încălcarea dispoziţiilor art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, s-a apreciat că sunt corecte constatările Raportului de evaluare din 19 iunie 2012, emis de pârâtă.

Potrivit Adresei din 4 mai 2012 a Inspectoratului pentru Situaţii de Urgenţă al judeţului Teleorman, în cadrul judeţului Teleorman, au fost alocate fonduri pentru gestionarea situaţiilor de urgenţă, în cursul anului 2012, prin H.G. nr. 85 din 21 februarie 2012 privind alocarea unei sume din fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru înlăturarea efectelor calamităţilor natural produse de căderile masive de zăpadă şi viscol în unele judeţe ale ţării, în sumă de 1.330 mii RON.

În perioada 25 ianuarie 2012 - 13 februarie 2012, Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Teleorman s-a întrunit în şedinţe extraordinare pentru a analiza situaţia operativă din judeţ, precum şi pentru stabilirea modalităţilor şi a priorităţilor de acţiune, în intervalele de timp pentru care au fost prognozate fenomene meteorologice periculoase (ninsori, intensificări ale vântului, viscol). În cadrul acestor şedinţe a fost adoptată Hotărârea nr. 4 din 10 februarie 2012, privind demersurile întreprinse privind cererea de fonduri către Guvernul României, semnată de către reclamant, în calitate de Preşedinte al Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Teleorman, şi care are stabilite în anexă sumele necesare pentru fiecare unitate administrativ-teritorială din cadrul judeţului (pentru comuna D. 100.000 RON şi pentru comuna C. 150.000 RON).

Conform informaţiilor primite de la Oficiului Naţional al Registrului Comerţului, rezultă faptul că la data încheierii contractelor din 22 februarie 2012, cu primăria comunei C. şi din 10 februarie 2012, cu primăria comunei D., în cadrul SC E. SRL, domnul F. şi domnul G., fiii reclamantului, deţineau atât calitatea de asociat, cât şi pe cea de administrator.

Potrivit H.G. nr. 85 din 21 februarie 2012, prefecţii judeţelor, în calitatea lor de preşedinţi ai comitetelor judeţene pentru situaţii de urgenţă, vor verifica modul de executare a lucrărilor operative privind deszăpezirea drumurilor comunale şi judeţene, rezultând că reclamantul, a verificat şi modul în care societatea administrată de fiii săi, a executat lucrările de deszăpezire în comunele C. şi D.

Prin urmare, s-a apreciat că pârâta a constatat legal că, în acest caz, există indiciile infracţiunii de conflict de interese, de vreme ce reclamantul, în calitate de prefect şi preşedinte al comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, îndeplineşte un act (verifică modul de executare a lucrărilor operative privind deszăpezirea drumurilor comunale şi judeţene de către societatea administrată de fiii săi, în comunele C. şi D.) prin care se realizează un folos material pentru o rudă până la gradul II inclusiv.

S-a constatat că în mod legal, pârâta a apreciat că există indiciile săvârşirii infracţiunii prevăzută de art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000, de către reclamant, de vreme ce în aceeaşi zi cu data adoptării Hotărârii nr. 4 din 10 februarie 2012 privind demersurile întreprinse privind cererea de fonduri către Guvernul României, de Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Teleorman, al cărui preşedinte era reclamantul în funcţie de prefect, s-a încheiat contractul dintre primăria comunei D. şi SC E. SRL, la care domnul F. şi domnul G., fiii reclamantului, deţineau atât calitatea de asociat, cât şi pe cea de administrator.

Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs atât reclamantul A., cât şi pârâta A.N.I.

Recurentul A. a formulat următoarele critici împotriva sentinţei atacate:

În mod greşit instanţa de fond a reţinut existenţa, în cazul său, a indiciilor unei infracţiuni de conflict de interese astfel cum aceasta este definită de prevederile art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.

Potrivit Adresei din 26 octombrie 2012 emisă de Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă al judeţului Teleorman, în perioada vizată de raport nu au fost virate sume de la bugetul de stat sau din alte surse de finanţare pentru a fi gestionate de el, în calitatea sa de prefect şi preşedinte al Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă. De asemenea, nu a folosit niciodată fonduri pentru alocarea acestora către vreo unitate administrativ-teritorială, cu referire expresă la cele două - C. şi D. - ce au făcut obiectul raportului de evaluare.

Recurentul nu şi-a încadrat în drept, din punct de vedere procedural, motivele de recurs.

Recurenta A.N.I. a formulat următoarele critici la adresa hotărârii atacate:

- în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în condiţiile în care raportul de evaluare conţine dispoziţia de sesizare a D.N.A. cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese şi a indiciilor privind încălcarea dispoziţiilor art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie. Acest raport de evaluare nu este un act administrativ, care să producă efecte prin el însuşi, condiţie impusă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, ci un act de sesizare în înţelesul art. 221 şi 223 C. proc. pen.;

- pe fondul cauzei, în mod greşit instanţa de fond a anulat din raportul de evaluare constatarea privind starea de incompatibilitate în care reclamantul s-a aflat, motivat de faptul că acesta nu a deţinut calitatea de administrator şi, în consecinţă, nu a înfăptuit nici un act de administrare al societăţii în care deţinea calitatea de asociat unic. Astfel, au fost ignorate prevederile art. 13 alin. (1) şi art. 1961, din interpretarea cărora rezultă faptul că, într-o societate comercială cu asociat unic, procesul de deliberare are un caracter exclusiv individual. Asociatul unic exercită toate atribuţiile care, în societăţile obişnuite, sunt date în competenţa adunării generale. Aceste atribuţii ale adunării generale trebuie exercitate personal de asociatul unic, nefiind admisibilă reprezentarea prin mandatar, pentru că rezultatul în care se concretizează aceste atribuţii este acela al actelor unilaterale de voinţă. Asociatul unic reuneşte, de cele mai multe ori, în persoana sa, şi calitatea de administrator unic al societăţii. Rezultă că, reclamantul, în calitate de asociat unic la SC B. SRL avea drepturile şi obligaţiile adunării generale a asociaţilor şi exercita atribuţiile adunării, implicit drepturile, obligaţiile şi atribuţiile preşedintelui şi ale secretarului adunării generale a asociaţilor, încălcând dispoziţiile art. 85 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Analizând actele şi lucrările dosarului de fond, precum şi, cu prioritate recursul formulat de A.N.I. care vizează, printre motivele invocate, o excepţie de procedură, Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă numai pentru următoarele considerente:

În mod greşit instanţa de fond a respins excepţia de inadmisibilitate a capătului de cerere care vizează anularea constatărilor A.N.I. referitoare la indiciile infracţiunii de conflict de interese prevăzute de art. 2531 C. pen. şi a infracţiunii prevăzute de art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie. Potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare se comunică "persoanei care face obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare".

Din interpretarea acestor dispoziţii coroborate cu cele ale art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă că raportul de evaluare emis de A.N.I. care conţine evaluarea indiciilor temeinice cu privire la săvârşirea de către reclamant, a infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen. şi indicii privind încălcarea dispoziţiilor art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, nu reprezintă altceva decât un mod de sesizare a acestor din urmă autorităţi cu privire la existenţa infracţiunii de conflict de interese prevăzut de art. 2531 C. pen.

Este adevărat că art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 recunoaşte persoanei care face obiectul evaluării dreptul de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ, însă, în condiţiile în care raportul de evaluare conţine dispoziţia de sesizare a D.N.A. cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese şi indicii privind încălcarea dispoziţiilor art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000, cenzura instanţei de contencios administrativ trebuie să se limiteze la cenzurarea raportului de evaluare din punct de vedere formal prin raportare la procedura în urma căreia A.N.I. a întocmit raportul de evaluare.

Din modul de redactare al alin. (2), rezultă că legiuitorul a înţeles să excepteze de la calea de atac a contestaţiei prevăzute de alin. (1) situaţiile în care, prin raportul de evaluare, se sesizează organul de urmărire penală, în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea infracţiunii de conflict de interese prevăzute de art. 2531 C. pen.

În ceea ce priveşte soluţia instanţei privind starea de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare, criticile recurentei sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 85 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Funcţia de prefect şi subprefect este incompatibilă cu: (…) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit. e)". Or, în speţă, reclamantul în calitate de asociat unic al SC B. SRL nu a avut niciodată calitatea de preşedinte al A.G.A., din moment ce nu a fost şi administratorul societăţii. De asemenea, nu a avut calitatea de Secretar General al A.G.A., această funcţie existând numai în măsura în care o adunare generală a acţionarilor este ţinută, iar secretarul este desemnat.

Recurenta a invocat, în susţinerea acestui motiv de recurs prevederile art. 13 alin. (1) şi ale art. 1961 din Legea nr. 312/1990 privind societăţile comerciale, dar din aceste prevederi nu rezultă calitatea de administrator a asociatului unic în toate cazurile.

Potrivit art. 13 alin. (1), "În cazul în care, într-o societate cu răspundere limitată părţile sociale sunt ale unei singure persoane, aceasta, în calitate de asociat unic, are drepturile şi obligaţiile ce revin, potrivit prezentei legi, adunării generale a asociaţilor.

(2) Dacă asociatul unic este administrator, îi revin şi obligaţiile prevăzute de lege pentru această calitate."

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 1961 "(1) În cazul societăţilor cu răspundere limitată cu asociat unic, acesta va exercita atribuţiile adunării generale a asociaţilor societăţii.

(2) Asociatul unic va consemna de îndată, în scris, orice decizie adoptată în conformitate cu alin. (1)."

Prin urmare, recurenta-pârâtă nu a dovedit calitatea de administrator a reclamantului şi, în consecinţă, nici calitatea de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale, iar aceste calităţi nu pot fi prezumate, ci trebuie să rezulte din actele societăţii.

În ceea ce priveşte recursul reclamantului, acesta urmează a fi respins ca neîntemeiat, deoarece astfel cum s-a arătat în cele ce preced, analiza indiciilor privind infracţiunea de conflict de interese nu este de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Pentru considerentele menţionate, în baza art. 312 alin. (1), (2), (3) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A.N.I., modificând parţial sentinţa atacată, în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la anularea părţii din raportul de evaluare referitoare la sesizarea D.N.A. sub aspectul săvârşirii unor infracţiuni, pe care urmează a-l respinge ca inadmisibil. Celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate, referitoare la anularea părţii din raport privind starea de incompatibilitate a reclamantului, urmează a fi menţinute, hotărârea instanţei de fond fiind legală şi temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei civile nr. 456 din 1 februarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de A.N.I. împotriva Sentinţei civile nr. 456 din 1 februarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică, în parte, sentinţa atacată în sensul că respinge ca inadmisibil capătul de cerere din acţiune, prin care s-a solicitat anularea Raportului de evaluare din 19 iunie 2012 emis de A.N.I., sub aspectul sesizării D.N.A. cu privire la existenţa de indicii privind săvârşirea de către reclamant a infracţiunii prevăzute de art. 2531 alin. (1) C. pen. şi de art. 12 lit. b) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 octombrie 2014.

Procesat de GGC - MI