Autonomy of financial supervisory authority does not exempt it from public spending reduction obligations under emergency ordinances

Decizia nr. 2010/2015

Asupra cererii de recurs de faţă;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 noiembrie 2013 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară (A.S.F.) a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând:

- suspendarea executării deciziei nr. X/40253/2013 până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze;

- anularea încheierii nr. 31 din data de 14 octombrie 2013, anularea deciziei nr. X/40253/2013 şi a procesului-verbal de constatare, emise de Departamentul X al Curţii de Conturi a României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 295 din 31 ianuarie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta A.S.F. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei civile nr. 295 din 31 ianuarie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A.S.F., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010.

Recurenta-reclamantă critică sentinţa primei instanţe în primul rând sub aspectul faptului că nu sunt indicate normele de drept material în temeiul cărora este calificată ca entitate/autoritate aparţinând administraţiei publice centrale sau locale, pentru a fi obligată la respectarea/aplicarea unor dispoziţii legale destinate administraţiei publice centrale sau locale.

În acest sens, recurenta arată că, pentru a fi calificată autoritate publică centrală sau locală, trebuie să se afle în raporturi de subordonare din punct de vedere organizatoric şi/sau funcţional în mod expres, fie prin legea de organizare şi funcţionare a acesteia, fie prin legea de organizare şi funcţionare a entităţii în subordinea căreia se află. Recurenta invocă faptul că, potrivit dispoziţiilor art. 117 alin. (3) din Constituţie, este autoritate administrativă autonomă, care nu se încadrează în categoria autorităţilor înfiinţate în subordinea aparatului central sau local, acestea fiind înfiinţate şi organizate potrivit legii de organizare şi funcţionare, în speţă Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor. În consecinţă, recurenta afirmă că instanţa de fond nu indică dispoziţiile legale care au condus la concluzia că fosta Comisie de Supraveghere a Asigurărilor (C.S.A.) trebuia să aplice dispoziţiile O.U.G. nr. 26/2012.

Recurenta-reclamantă critică hotărârea primei instanţe în ceea ce priveşte prima deficienţă, reţinută prin actele atacate, referitoare la acordarea primelor de asigurări de viaţă de grup cu componentă de economisire pentru pensionare.

Se arată că măsurile reţinute în actele atacate vizează doar aspecte formale, fără a se reţine încălcări şi/sau abateri de la dispoziţiile legale sau producerea unor prejudicii. Recurenta menţionează că, din procesul-verbal de constatare şi din celelalte înscrisuri aflate la dosarul cauzei, rezultă că încheierea contractului de asigurare a fost aprobată de Consiliul C.S.A., conform competenţelor prevăzute în Legea nr. 32/2000. Pe toată perioada de executare a contractului de asigurare, plăţile efectuate s-au circumscris bugetului aprobat de Consiliul C.S.A., fluctuaţia de personal ţine de natura contractului de asigurare de grup, iar ordonatorul de credite a aprobat efectuarea plăţilor în limita bugetului aprobat de Consiliul C.S.A., în conformitate cu dispoziţiile legale.

Mai mult decât atât, ca urmare a modificărilor legislative aduse prin O.U.G. nr. 93/2012, prin care C.S.A. a fost desfiinţată şi a fost înfiinţată A.S.F., Consiliul A.S.F. a hotărât, în şedinţa din 09 occtombrie 2013, încetarea contractului de asigurare şi restituirea primelor de asigurare către beneficiari.

Întrucât la pct. 1 din decizia nr. X/40253/2013, pârâta a stabilit că, în situaţia continuării contractului încheiat de fosta C.S.A., precum şi faptul că a încetat contractul de asigurare, rezultă că măsurile dispuse de pârâtă au rămas fără obiect.

Recurenta formulează critici şi în ceea ce priveşte a doua măsură dispusă de Curtea de Conturi referitoare la stabilirea de către A.S.F. a întinderii prejudiciilor create fostei C.S.A., ca urmare a neaplicării măsurilor de reducere a cheltuielilor publice, prevăzute de O.U.G. nr. 26/2012.

Se susţine că interpretarea pârâtei cu privire la aplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 26/2012 este abuzivă, iar, prin măsurile dispuse, se adaugă la lege.

În raport cu prevederile art. 117 din Constituţie, ale Legii nr. 32/2000 şi ale art. II alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012, recurenta susţine că C.S.A. nu făcea parte din categoria autorităţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale şi nu era subordonată niciunei alte entităţi publice sau private, iar, în situaţia dată, nu există un prejudiciu creat în patrimoniul unei persoane fizice sau juridice, de drept public sau privat.

Se afirmă că este lipsită de temei aprecierea pârâtei în sensul că s-a creat un posibil prejudiciu, în condiţiile în care C.S.A., conform art. 4 alin. (2) şi art. 5 lit. o) din Legea nr. 32/2000, se autofinanţează şi îşi aprobă propriul buget fără a beneficia de fonduri de la bugetul de stat, astfel că nu se poate reţine existenţa unui prejudiciu în propriul patrimoniu.

În consecinţă, recurenta susţine că măsura dispusă de pârâtă cu privire la stabilirea întinderii prejudiciilor nu poate fi adusă la îndeplinire, atâta vreme cât nu s-a diminuat un patrimoniu prin mărirea unui alt patrimoniu.

În final, recurenta învederează faptul că argumentul pârâtei referitor la punctul de vedere al Ministerului Finanţelor Publice nu poate fi reţinut deoarece şi acesta adaugă la lege, întrucât face referire la autorităţile administrative autonome, deşi O.U.G. nr. 26/2012 face referire doar la autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale.

III. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

1. Procedura de filtrare

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 C. proc. civ. din 2010, iar, prin încheierea din 26 februarie 2015, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată pe fond la data de 14 mai 2015.

2. Analiza motivelor de casare

Analizând criticile formulate de recurenta-reclamantă în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În condiţiile în care circumstanţele litigiului dedus judecăţii au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurentă în contextul factual prezentat în hotărârea atacată şi în condiţiile în care recurenta nu a criticat soluţia dată capătului de cerere privind suspendarea executării actelor atacate şi nici considerentele pe care se întemeiază această soluţie.

2.1. În ceea ce priveşte criticile recurentei referitoare la inaplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 26/2012, instanţa de recurs constată că acestea sunt lipsite de temei.

Astfel, se reţine că, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 32/2000, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor - entitate verificată şi vizată de actele contestate, emise de Curtea de Conturi a României - este autoritate administrativă autonomă, de specialitate, independentă, autofinanţată, cu personalitate juridică.

În perioada 01 ianuarie 2012- 31 decembrie 2012, care a format obiectul activităţii de audit financiar, art. II alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi întărirea disciplinei financiare şi de modificare şi completare a unor acte normative, prevedea următoarele:

„Art. II. - (1) Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale, indiferent de modul de finanţare şi subordonare, au obligaţia să dispună măsurile necesare în vederea diminuării cu 30% a cheltuielilor de protocol şi a cheltuielilor cu deplasările în străinătate în semestrul II al anului 2012, faţă de cheltuielile de această natură efectuate în semestrul II al anului 2011.”

Textul de lege este lipsit de orice echivoc, stabilind că se încadrează în ipoteza normei autorităţile şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale, indiferent de modul de finanţare şi subordonare.

Dispoziţiile art. 117 alin. (3) din Constituţie - de care se prevalează recurenta - conform cărora „Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”, nu relevă faptul că autorităţile administrative autonome sunt plasate în afara sistemului autorităţilor administraţiei publice centrale.

Dimpotrivă, se observă că textul constituţional respectiv face parte din Secţiunea 1 - „Administraţia publică centrală de specialitate” a Capitolului V - „Administraţia publică”, astfel că, din interpretarea sistematică a cadrul constituţional, rezultă că aceste dispoziţii reglementează entităţile administraţiei publice centrale de specialitate, printre care se află şi autorităţile administrative autonome.

În consecinţă, Înalta Curte, reţinând că reclamantei, ca autoritate administrativă autonomă, îi sunt aplicabile prevederile citate din O.U.G. nr. 26/2012, constată că este corectă interpretarea dată de prima instanţă dispoziţiilor ordonanţei de urgenţă.

Cu referire la criticile recurentei referitoare la raporturile de subordonare şi la faptul că se autofinanţează, Înalta Curte constată că acestea nu pot fi primite în condiţiile în care prevederile O.U.G. nr. 26/2012 prevăd expres faptul că sunt aplicabile autorităţilor şi instituţiilor enumerate, indiferent de modul de finanţare şi subordonare.

2.2. În ceea ce priveşte criticile recurentei referitoare la deficienţa reţinută prin actele contestate vizând primele de asigurări de viaţă de grup cu componentă de economisire pentru pensionare, Înalta Curte reţine următoarele:

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte observă că, prin actele contestate, nu a fost reţinută încălcarea prerogativelor Consiliului C.S.A. de a stabili salarizarea membrilor săi şi a personalului de specialitate, ci au fost constatate aspectele susmenţionate în ceea ce priveşte derularea contractului încheiat între C.S.A. şi SC A. SA, respectiv: neactualizarea Regulamentului privind salarizarea personalului C.S.A.; neindicarea criteriilor de acordare a drepturilor; fără stabilirea valorii primei de asigurare pe fiecare funcţie; lipsa informaţiilor privind funcţiile persoanelor nominalizate în cuprinsul contractului; aprobarea listelor lunare ulterioare de către preşedintele C.S.A., iar nu de către Consiliul C.S.A.; plata de prime de asigurări la valori diferite pentru persoane ce au ocupat funcţii similare; în unele cazuri, variaţia de la o lună la alta a primei de asigurare în privinţa aceleiaşi persoane.

Or, se observă că recurenta formulează critici în sensul neindicării dispoziţiilor legale încălcate, inexistenţei unui prejudiciu, încheierii contractului cu respectarea competenţelor stabilite de Legea nr. 32/2000, plăţii primelor de asigurare cu încadrarea în bugetul aprobat şi cu aprobarea ordonatorului de credite, precum şi în sensul încetării contractului conform hotărârii adoptate de Consiliul A.S.F. în şedinţa din 09 octombrie 2013.

Înalta Curte reţine că susţinerile recurentei nu sunt de natură a răsturna legalitatea ori temeinicia actele atacate, întrucât nu demonstrează contrariul aspectelor constatate şi consemnate de Curtea de Conturi de vreme ce nu probează actualizarea Regulamentului privind salarizarea personalului C.S.A., indicarea criteriilor de acordare a drepturilor, stabilirea valorii primei de asigurare pe fiecare funcţie, existenţa informaţiilor privind funcţiile persoanelor nominalizate în cuprinsul contractului, aprobarea listelor lunare ulterioare de către Consiliul C.S.A., plata de prime de asigurări la valori egale pentru persoane care ocupă funcţii similare ori inexistenţa cazurilor de variaţie lunară a primei de asigurare în privinţa aceleiaşi persoane.

Susţinerile recurentei referitoare la lipsa de obiect a măsurilor dispuse prin actele atacate nu pot fi primite, întrucât acestea vizează perioada în care contractul s-a aflat în fiinţă şi au fost puse în aplicare clauzele sale, iar nu perioada ulterioară încetării acestuia.

2.3. Cu privire la criticile recurentei privind măsură de stabilire a întinderii prejudiciilor create ca urmare a neaplicării măsurilor de reducere a cheltuielilor publice prevăzute de O.U.G. nr. 26/2012, Înalta Curte reţine următoarele:

Pentru argumentele expuse la pct. II.2.1, Înalta Curte va înlătura, ca neîntemeiate, susţinerile recurentei referitoare la inaplicabilitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 26/2012.

Susţinerile recurentei referitoare la inexistenţa unui prejudiciu în patrimoniul C.S.A., motivat de faptul că se autofinanţează şi îşi aprobă propriul buget fără a beneficia de fonduri de la bugetul de stat, sunt lipsite de temei.

În condiţiile în care, prin actele atacate, s-a constatat că, în semestrul II al anul 2012, au fost efectuate cheltuieli de protocol cu 248.881,50 RON mai mari faţă de nivelul redus cu 30% al aceloraşi cheltuieli din semestrul II al anului 2011, în mod corect s-a reţinut nerespectarea prevederilor art. II alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012, citate anterior.

Contrar susţinerilor recurentei, prejudiciul este reprezentat chiar de suma cu care a fost depăşit plafonul cheltuielilor respective, determinat în conformitate cu art. II alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012, fiind lipsite de relevanţă susţinerile referitoare la autofinanţare, în condiţiile în care, pentru considerentele expuse anterior, dispoziţiile respective sunt aplicabile tuturor autorităţilor administraţiei publice centrale, inclusiv autorităţilor administrative autonome, indiferent de modul de finanţare şi subordonare.

2.4. Pentru toate considerentele arătate, constatând că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. din 2010, va respinge, ca nefondat, recursul declarat de Autoritatea de Supraveghere Financiară.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 295 din 31 ianuarie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 mai 2015.