Appeal on ministerial order annulment and damages allowed; judgment quashed and remanded for retrial.

Decizia nr. 1949/2015

Deliberând asupra prezentului recurs,

Din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1.Cadrul procesual

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 05 aprilie 2011 sub nr. 3122/2/2011, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Eeconomiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale: anularea Ordinului nr. 11/2011/39/177/2010 pentru modificarea şi completarea Ordinului nr. 102.136/530/97/2006, emis de Ministrul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei şi Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale; anularea adresei A.N.R.E. din data de 28 februarie 2011, şi a adresei A.N.R.M. din data de 24 februarie 2011, reprezentând răspunsuri la plângerile prealabile formulate împotriva Ordinului nr. 11/2011, obligarea în solidar a pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Ulterior, reclamanta SC A. SA a completat acţiunea, solicitând şi obligarea în solidar a pârâtelor la plata sumei de 13.807.159,20 RON reprezentând prejudiciul cauzat prin aplicarea Ordinului nr. 11/2011/39/177/2010.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2611 din 6 octombrie 2014 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea reclamantei ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii solicitării de daune, invocată de pârâţii Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi Departamentul pentru Energie, că este de fapt o apărare de fond.

A constatat că reclamanta susţine în esenţă că nelegalitatea ordinului rezidă în încălcarea normelor imperative de tehnică legislativă şi contravine Legii gazelor nr. 351/2004.

A apreciat că, practic, Ordinul comun contestat de reclamantă a fost emis cu scopul de a fi asigurat un tratament egal între utilizatorul de gaze naturale şi al titularilor de acorduri petroliere care utilizează gaze naturale pentru consum propriu în activităţile lor, altele decât operaţiunile petroliere şi a consumurilor tehnologice specifice acestora.

Prin acest ordin contestat în prezenta cauză a fost modificat şi completat ordinul comun din 2006, a cărui anulare a fost solicitată de reclamantă în calitate de titular al licenţei de furnizare a gazelor naturale, cererea fiind respinsă irevocabil prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 2482 din 7 februarie 2008.

A reţinut instanţa că reclamanta intenţionează să nu furnizeze gaze naturale din producţia internă pentru consumatorii interni, ci, cu prioritate, asupra punctelor de lucru, în timp ce ordinul comun obligă reclamanta să furnizeze gaze naturale din producţie internă cu prioritate pentru consumatorul intern.

Potrivit art. 100 alin. (5) din Legea gazelor „pentru acoperirea necesarului de gaze naturale toţi consumatorii au drepturi de a alimenta cu gaze naturale în aceeaşi structură internă/import a surselor. Pentru piaţa reglementată, asigurarea în această structură a cantităţilor de gaze naturale se realizează de către furnizorii licenţiaţi, aceştia având acces nediscriminatoriu la sursele interne de gaze naturale”.

Prin urmare, scopul legii gazelor este de asigurare a cadrului legal pentru toţi furnizorii licenţiaţi în scopul beneficierii unui tratament nediscriminatoriu cu privire la accesul la sursele interne de gaze naturale.

Ordinul contestat priveşte comercializarea gazelor naturale. Obiectul de reglementare al legii petrolului şi acordul petrolier sunt diferite de obiectul de reglementare al Legii gazelor şi al ordinului contestat, deci nu se poate susţine că ordinul atacat ar contravine prevederilor legii petrolului. În raport de dispoziţiile legale menţionate, obligaţia de livrare a gazelor naturale revine tuturor furnizorilor, inclusiv reclamantei. Măsura privind amestecul de gaze are scopul de a realiza o protecţie şi accesul consumatorilor la producţia de gaze naturale din sursa internă, reclamanta având o dublă calitate de producător şi consumator, care protecţie se realizează în condiţiile în care este aplicată regula amestecului de gaze, asigurând contribuţia acesteia la „coşul de gaze”, astfel încât toţi consumatorii să aibă un drept de acces nediscriminatoriu la gazele din producţia internă.

Instanţa de fond a constatat că Ordinul atacat în cauză a fost abrogat la 23 iunie 2011, iar reclamanta beneficiază de dispoziţiile H.G. nr. 870/2012. Totodată, Ordinul nr. 1284 din 22 iunie 2011 a fost abrogat de art. 1 din Ordinul nr. 622 din 28 martie 2013.

De asemenea, măsura privind amestecul de gaze are scopul de a realiza o protecţie şi un acces real al consumatorilor la sursele de gaze naturale din producţie internă, iar conform art. 100 alin. (5) din Legea gazelor, pentru acoperirea necesarului de gaze naturale toţi consumatorii au dreptul de a fi alimentaţi cu gaze naturale în aceeaşi structură intern/import a surselor.

Pentru considerentele expuse, cererea privind anularea Ordinului contestat şi petitul privind acordarea de despăgubiri 13.807.159,30 RON ca urmare a aplicării ordinului contestat au fost respinse ca nefondate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta SC A. SA, invocând motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. („hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină").

Astfel, a susţinut că, potrivit art. 261 pct. 5 C. proc. civ., hotărârea trebuie să cuprindă "motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cum şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părților".

În speţă, magistratul nu şi-a îndeplinit obligaţia de motivare, nefăcând altceva decât să citeze cuprinsul textelor legale analizate şi să prezinte din nou istoricul atacării în cauză a Ordinului nr. 11/2011, astfel cum acesta s-a petrecut în primul ciclu procesual.

Motivarea efectivă a sentinţei se regăseşte în două paragrafe aflate în a doua jumătate a filei din sentinţă, unde Curtea de apel a răspuns doar parţial la motivele de nelegalitate invocate.

A precizat recurenta că instanţa de fond nu a răspuns unui număr de trei motive de anulare a Ordinului nr. 11/2011 (motivele nr. 1, 4, 5, astfel cum acestea au fost invocate), ceea ce echivalează, de asemenea, cu nemotivarea sentinţei recurate.

Astfel, nu a fost analizat motivul de anulare referitor la faptul că Ordinul nr. 11/2011 conţine dispoziţii legale de nivelul celor care ar fi trebuit cuprinse în lege, conform art. 58 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 24/2000.

Prin prevederile Ordinului nr. 11/2011, autorităţile emitente nu fac decât să reitereze dispoziţiile cuprinse în proiecte de lege respinse, încălcându-se normele imperative de tehnică legislativă şi ierarhia normelor.

De altfel, adoptarea acestui Ordin contravine ierarhiei actelor normative şi, în plus, adaugă în mod nepermis la prevederile art. 100 alin. (5) din Legea gazelor.

Al doilea motiv de anulare omis de la analiza instanţei de fond se referă la faptul că Ordinul nr. 11/2011, prin modificarea cu privire la sistarea serviciilor de transport şi de distribuţie, contravine prevederilor art. 214 alin. (1) şi art. 26 lit. d) din Legea gazelor ce reglementează serviciul de transport al gazelor naturale ca serviciu public de interes naţional, încercându-se în mod nelegal a se lărgi sfera drepturilor acordate operatorului de transport în ceea ce priveşte situaţiile în care poate sista transportul gazelor naturale, situaţii care sunt restrictiv prevăzute de Legea gazelor.

De asemenea, instanţa nu a analizat motivul de anulare referitor la faptul că Ordinul nr. 11/2011 a fost adoptat cu încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Potrivit celor de mai sus, în procesul de elaborare a proiectului Ordinului nr. 11/2011, autorităţile administraţiei publice aveau obligaţia respectării cel puţin a procedurilor minimale instituite prin art. 6 din Legea nr. 52/2003 cu privire la asigurarea transparenţei decizionale.

Potrivit prevederilor coroborate ale dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din Legea nr. 52/2603 şi art. 30 şi 31 din Legea nr. 24/2000, rezultă că, având în vedere impactul proiectului Ordinului nr. 11/2011, toate informaţiile prevăzute în lege trebuiau în mod obligatoriu aduse la cunoştinţa publicului, cerinţă ce nu a fost îndeplinită.

A arătat recurenta că motivele de nelegalitate au fost reluate şi în concluziile scrise depuse la termenul de judecată final din rejudecarea fondului (29 septembrie 2014), dar cu toate acestea, instanţa fondului nu a înţeles să formuleze nici măcar un singur comentariu de fond cu privire la acestea.

Al doilea motiv de recurs invocat de recurenta reclamantă este art. 304 pct. 9 C. proc. civ.: sentinţa recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a prevederilor Legii nr. 351/2004 (Legea gazelor).

Astfel, instanţa fondului reţine greşit că reclamanta ar fi invocat Legea petrolului sau acordul petrolier, în timp ce ordinul contestat priveşte comercializarea gazelor naturale.

Din contra, criticile de nelegalitate a Ordinului nr. 11/2011 au fost aduse în temeiul art. 100, alin. (5) şi urm. ale Legii gazelor nr. 351/2005.

În calitate de consumator eligibil, reclamanta ar avea dreptul, conform art. 100 alin. (1) şi alin. (4) din Legea gazelor să îşi aleagă furnizorul şi să participe pe piaţa concurenţială pentru a negocia şi încheia contracte de vânzare-cumpărare cu furnizori licenţiaţi.

Dreptul consumatorului eligibil de a-şi alege în mod liber furnizorul, pe piaţa concurenţială, este încălcat prin direcţionarea acestora către o categorie de furnizori care dispun de cantităţi de gaze naturale din import, această obligaţie fiind contrară însuşi principiului liberalizării pieţei gazelor.

A mai arătat recurenta reclamantă că, prin răspunsul A.N.R.E. la plângerea prealabilă se sugerează că Directiva nr. 2003/55/CE, în baza căreia a fost emis Ordinul nr. 11/2011, permite statelor membre să impună anumite obligaţii de serviciu public sau/şi de protecţia consumatorilor.

Fiind limitări aduse libertăţilor pe care încearcă să le implementeze Directiva nr. 2003/55/CE, aceste obligaţii sunt circumscrise unor condiţii stabilite de art. 3 alin. (2) din directivă:

„Luând pe deplin în considerare dispoziţiile pertinente ale tratatului, în special art. 86 (actualul art. 106 TFUE), statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul gazelor naturale, în interesul economic general, obligaţii de serviciu public care pot fi legate de securitate, inclusiv de securitatea aprovizionării, regularitatea, calitatea şi preţul furnizării, precum şi protecţia mediului, inclusiv eficienţa energetică şi protejarea climatului. Astfel de obligaţii trebuie să fie clar definite, transparente, nediscriminatorii şi controlabile şi trebuie să garanteze egalitatea accesului la consumatorii naţionali pentru întreprinderile din sectorul gazelor naturale din Uniunea Europeană. În ceea ce priveşte securitatea aprovizionării şi gestionarea orientată către eficienţa energetică şi satisfacerea cererii şi pentru îndeplinirea obiectivelor de mediu menţionate la prezentul alineat, statele membre pot pune în aplicare o planificare pe termen lung, ţinând seama de posibilitatea ca terţe părţi să dorească accesul la reţea."

Consideră că impunerea obligaţiei de a consuma gazele într-un anumit amestec de către titularii de acorduri petroliere, stabilindu-se astfel un anumit preţ al acestora, nu este proporţională cu interesul general economic urmărit.

Prin urmare, impunerea respectării unei anumite structuri a amestecului de gaze naturale din producţia internă şi din import de către titularii de acorduri petroliere care au şi calitatea de consumatori eligibili, determină stabilirea structurii preţului gazelor naturale, încălcându-se astfel prevederile Legii gazelor care consacră libertatea formării preţurilor pe piaţa concurenţială.

Curtea de apel a apreciat, de asemenea greşit, că reclamanta are o dublă calitate de producător şi consumator

A arătat recurenta că nu are calitatea de consumator în sensul noţiunii definite, atât în legislaţia română, cât şi în cea comunitară.

Punctele de lucru ale recurentei nu pot fi privite independent de aceasta, neputând fi calificate ca persoane fizice sau juridice, iar recurenta nu cumpără/achiziţionează gaze naturale.

De asemenea, conform Directivei nr. 2009/73/CE, directivă care nu a fost încă transpusă în dreptul intern, deşi termenul pentru aceasta a expirat la data de 3 martie 2011, prevede expres că producătorul de gaze naturale nu poate fi asimilat unui client final, adică, un client care cumpără gaze naturale pentru uz propriu.

Nu în ultimul rând, împrejurarea că Ordinul nr. 11/2011 a fost abrogat de Ordinul nr. 1284/2011 şi că recurenta ar fi beneficiat ulterior de prevederile H.G. nr. 870/2012 nu sunt relevante în cauză.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul pârât Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului prin raportare la art. 3021 lit. a) C. proc. civ., arătând că nu au fost indicate părţile şi datele de identificare ale acestora. În subsidiar, a cerut respingerea recursului ca nefondat.

Şi intimatele pârâte Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale au formulat întâmpinări în cauză, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cu prioritate, conform art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității invocată de ministerul intimat prin întâmpinare, Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 176/2005 pronunţată de Curtea Constituţională, s-a constatat că textul de lege în temeiul căruia intimatul din prezenta cauză a ridicat excepţia este neconstituţional în ceea ce priveşte sancţionarea cu nulitate absolută a omisiunii de a se preciza în cuprinsul cererii de recurs datele prevăzute de art. 3021 lit. a) din Cod.

Prin urmare, faţă de caracterul obligatoriu al acestei decizii, nu ne mai aflăm în prezenţa unei nulităţi exprese, iar anularea unui act de procedură în cazul nulităţilor virtuale poate surveni - potrivit art. 105 alin. (2) C. proc. civ. - doar sub condiţia constatării unei vătămări.

Or, în speţă, o astfel de vătămare nu poate fi reţinută, cu atât mai mult, cu cât cererea de recurs a fost comunicată tuturor intimaţilor pârâţi, care au şi formulat întâmpinări, astfel că excepţia urmează a fi respinsă.

Examinând, în continuare, sentinţa atacată în raport cu criticile aduse de recurentă şi cu apărările formulate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat pentru considerentele şi în limitele ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la nemotivarea hotărârii atacate (motiv de recurs reglementat de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.), se reţine că dispozițiile art. 304 pct. 7 raportate la cele ale art. 261 pct. 5 C. proc. civ. impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se sprijină soluția adoptată, motivare care să nu fie contradictorie sau străină de natura pricinii, arătând considerentele pentru care au fost respinse cererile părților, iar nu fiecare susținere a acestora.

Prin urmare, instanța de judecată nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor părților, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică.

În speță, însă, cerinţa legală este, evident, neîndeplinită, din motivarea sentinţei rezultând că instanţa de fond nu a analizat şi argumentat, în fapt şi în drept, soluţia pe fiecare capăt de cerere formulat.

Astfel, prin sentinţa recurată, s-a respins ca nefondată acţiunea reclamantei în ceea ce priveşte două dintre capetele de cerere (anularea Ordinului nr. 11/2011 şi obligarea la daune), dar din examinarea hotărârii rezultă că instanța de fond nu a făcut o analiză corespunzătoare a tuturor motivelor de nelegalitate a Ordinului nr. 11/2011 invocate de către reclamantă.

Aşa cum corect a susţinut recurenta-reclamantă, au fost omise motivele de nelegalitate referitoare la faptul că în ordin au fost cuprinse dispoziții care ar fi trebuit să fie cuprinse în lege, că ordinul contravine prevederilor art. 21 alin. (1) și art. 26 lit. d) din Legea gazelor şi, respectiv, la faptul că ordinul a fost adoptat cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Procedând astfel, prima instanță nu a cercetat integral fondul acțiunii şi, în consecinţă, situația de fapt nu poate fi considerată ca fiind deplin stabilită.

Or, în conformitate cu prevederile exprese ale art. 314 C. proc. civ., în recurs, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie hotărăşte asupra fondului pricinii, în toate cazurile în care casează hotărârea atacată, numai în scopul aplicării corecte a legii la împrejurări de fapt ce au fost deplin stabilite.

De asemenea, potrivit art. 312 alin. (5) C. proc. civ., în cazul în care instanţa a cărei hotărâre este recurată a soluţionat procesul fără a intra în cercetarea fondului, instanţa de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare instanţei care a pronunţat hotărârea casată sau altei instanţe de acelaşi grad.

Faţă de aceste împrejurări, se impune casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, instanţa de fond urmând a avea în vedere şi criticile formulate de recurenta reclamantă în dezvoltarea motivului de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (aplicarea greșită a Legii nr. 351/2004) şi apărările corelative ale intimaţilor pârâţi.

Nu vor fi acordate cheltuielile de judecată în această fază a litigiului, culpa procesuală nefiind încă stabilită, în condiţiile în care hotărârea primei instanţe a fost desfiinţată, în scopul rejudecării fondului cauzei.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza art. 137 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 312 alin. (3), (5) şi art. 314 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanta SC A. SA, va casa în tot sentinţa și va trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri.

Admite recursul declarat de reclamanta SC A. SA împotriva sentinţei civile nr. 2611 din 6 octombrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată. Trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 12 mai 2015.