Validity of sub-legal norms imposing tax clearance as condition for security service license renewal under Law 333/2003

Decizia nr. 1936/2015

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată la data de 20 aprilie 2011 pe rolul Curţii de Apel Oradea, reclamanta SC A. SRL a solicitat anularea adreselor din 11 ianuarie 2011 şi din 01 martie 2011 emise de pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române (I.G.P.R.).

În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că este o societate specializată în servicii de pază şi protecţie, care, potrivit prevederilor Legii nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor, poate funcţiona numai în temeiul unei licenţe emise de I.G.P.R., care se reînnoieşte o dată la trei ani, iar legea impune condiţia obiectului unic şi principal de activitate, nefiind permis niciun alt obiect de activitate în afară de paza şi protecţia bunurilor şi persoanelor.

Societatea este beneficiara Licenţei de funcţionare din 03 februarie 2005 reînnoită de I.G.P.R. la data de 23 ianuarie 2008, valabilă până la data de 03 februarie 2011.

Prin adresa din 11 ianuarie 2011, I.G.P.R. a comunicat societăţii respingerea cererii de reînnoire a licenţei, motivat de neîndeplinirea cerinţelor prevăzute de H.G. nr. 1010/2004 pentru aprobarea normelor metodologice şi a documentelor prevăzute la art. 69 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor.

Plângerea prealabilă formulată de societate a fost respinsă de I.G.P.R. prin adresa din 01 martie 2011.

Reclamanta susţine că actele contestate sunt nelegale deoarece se fundamentează pe dispoziţii legale care încalcă principiul constituţional al ierarhiei actelor normative.

Prin art. 7 lit. c) din Normele metodologice privind eliberarea, reînnoirea, suspendarea şi anularea licenţelor de funcţionare pentru societăţile specializate de pază şi protecţie, avizarea conducătorilor şi atestarea agenţilor de pază, prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004 (denumite în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004”), se aduc modificări Legii nr. 333/2003, adăugându-se cerinţe care nu sunt cuprinse în lege.

Cele două acte administrative sunt nelegale deoarece temeiul de drept pe care se fundamentează încalcă principiile constituţionale privind garantarea libertăţii comerţului, instituite prin prevederile art. 45 şi art. 135 din Constituţie.

Reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004, susţinând că încalcă accesul liber la justiţie consacrat prin art. 21 din Constituţie, iar Legea nr. 333/2003 nu cuprinde nicio dispoziţie prin care reînnoirea licenţei de funcţionare a societăţilor de pază să fie condiţionată de prezentarea dovezii achitării taxelor şi impozitelor.

Prin sentinţa civilă nr. 175/CA/2011 din 19 septembrie 2011, Curtea de Apel Oradea, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta, în contradictoriu cu pârâtul I.G.P.R., şi a constatat nelegalitatea prevederilor art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004.

Prin decizia civilă nr. 4578 din 6 noiembrie 2012, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de pârâtul I.G.P.R. împotriva sentinţei civile nr. 175/CA/2011 din 19 septembrie 2011 a Curţii de Apel Oradea, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru a fi citate emitentul actului contestat.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 277/35/2011*.

În cauză, a fost citat, în calitate de pârât, Guvernul României care a solicitat respingerea excepţiei de neegalitate, ca neîntemeiată.

Prin sentinţa civilă nr. 190 din 24 octombrie 2014, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a hotărât următoarele:

- admite excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi constată nelegalitatea prevederilor art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004;

- admite acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâtul I.G.P.R.;

- dispune anularea adreselor din 11 ianuarie 2011 şi din 01 martie 2011 emise de pârâtul I.G.P.R.

Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:

Cu referire la excepţia de nelegalitate

Din dispoziţiile art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004, rezultă condiţionarea reînnoirii licenţei de funcţionare a societăţilor de protecţie şi pază şi, implicit, a continuării activităţilor comerciale, de achitarea integrală a taxelor şi impozitelor către bugetul de stat.

Legea nr. 333/2003 nu cuprinde nicio dispoziţie prin care reînnoirea licenţei de funcţionare a societăţii de pază să fie condiţionată de prezentarea dovezii achitării taxelor şi impozitelor, cerinţă menţionată numai de prevederile art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004.

Curtea de apel a apreciat că dispoziţiile respective din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004 completează prevederile Legii nr. 333/2003, cu încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice şi, implicit, a dispoziţiilor art. 108 alin. (2) din Constituţie României.

Obligaţia pentru agenţii economici de a achita integral şi la termen impozitele şi taxele este prevăzută de C. fisc. şi C. proc. fisc., neexistând nicio justificare pentru formularea cerinţei impuse prin art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004.

Mai mult, această cerinţă nu se mai regăseşte în cuprinsul H.G. nr. 301/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederile Legii nr. 333/2003, acesta fiind un argument suplimentar în susţinerea afirmaţiei că cerinţa impusă prin art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004 nu făcea altceva decât să adauge la lege, impunând condiţii suplimentare care nu aveau suport în prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară.

Cu referire la fondul cauzei

Reclamanta este o societate specializată în servicii de pază şi protecţie, funcţionând în temeiul Legii nr. 333/2003. Potrivit acestui text de lege, societăţile de pază şi protecţie pot funcţiona numai în temeiul unei licenţe emise de I.G.P.R., care se reînnoieşte o dată la trei ani.

Prin actele contestate, pârâtul I.G.P.R. a respins cererea reclamantei de reînnoire a licenţei de funcţionare invocând nerespectarea prevederilor art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004.

Cum în cauză s-a constatat nelegalitatea prevederilor respective, iar, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, efectul admiterii excepţiei de nelegalitate îl constituie soluţionarea cauzei de către instanţa în faţa căreia s-a invocat excepţia fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost contestată, instanţa a apreciat că acţiunea reclamantei este întemeiată, întrucât adresele contestate emise de pârâtul I.G.P.R. au fost întemeiate pe prevederile apreciate ca fiind nelegale de către instanţă, prin admiterea excepţiei de nelegalitate.

2. Recursurile declarate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 190 din 24 octombrie 2014 a Curţii de Apel Oradea, secţia II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi I.G.P.R.

2.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României

Recurentul-pârât Guvernul României invocă motivele prevăzute de art. 304 pct. 8 şi 9 şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.

Printr-o primă critică, recurentul-pârât susţine că instanţa de fond în mod greşit nu a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate, având în vedere că, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pot fi contestate pe calea excepţiei de nelegalitate numai actele administrative cu caracter individual.

Cu referire la fondul excepţiei de nelegalitate, recurentul-pârât susţine că prevederile contestate sunt legale, întrucât sunt emise în temeiul art. 69 din Legea nr. 333/2003, iar, în raport cu prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, nu contravin prevederilor Legii nr. 333/2003, care prevăd doar condiţiile generale pentru obţinerea licenţelor.

Conform art. 69 din Legea nr. 333/2003, Guvernul are competenţa de a stabili, prin hotărâre, normele de aplicare a legii, norme care pot cuprinde şi condiţii speciale pentru reînnoirea licenţelor din moment ce în legea-cadru nu sunt prevăzute în mod expres decât condiţiile cerute pentru obţinerea licenţelor.

2.2. Recursul declarat de pârâtul I.G.P.R.

Recurentul-pârât I.G.P.R. invocă motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.

În privinţa soluţiei date excepţiei de nelegalitate, recurentul I.G.P.R. susţine că Legea nr. 333/2003 nu prevede nicio condiţie referitoare la reînnoirea licenţei, astfel că art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004 nu adaugă la lege, normele fiind emise în temeiul art. 69 din Legea nr. 333/2003 pentru a stabili cadrul legal de punere în aplicare a legii în privinţa reînnoirii licenţei de funcţionare.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul I.G.P.R. susţine că actele contestate în cauză sunt legale, întrucât, aşa cum rezultă din certificatul de atestare fiscală din 20 octombrie 2010, societatea reclamantă avea obligaţii de plată către bugetul de stat în cuantum de 9.476.316 RON, astfel că nu îndeplinea, la momentul cererii de reînnoire a licenţei, cerinţa prevăzută de art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004.

3. Considerentele Înaltei Curţi

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurenţi, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate sub aspectul motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. pentru considerentele arătate în continuare, prin care se va răspunde sistematizat criticilor formulate în cele două recursuri.

Înalta Curte constată că nu pot fi primite criticile recurentului-pârât Guvernul României în sensul inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocate cu privire la actele administrative cu caracter normativ. În acord cu jurisprudenţa sa anterioară, instanţa de recurs reţine că, din interpretarea prevederilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată), pot fi contestate pe calea excepţiei de nelegalitate atât actele administrative cu caracter individual, cât şi cele cu caracter normativ.

În ceea ce priveşte fondul excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte reţine că, în realizarea controlului efectuat în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea actului administrativ contestat se analizează în raport cu actele cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.

Dispoziţiile contestate în prezenta cauză, fac parte din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1010/2004, act administrativ cu caracter normativ emis în temeiul art. 108 din Constituţie, republicată, şi al art. 69 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor.

Prin art. 69 din Legea nr. 333/2003, legiuitorul a abilitat Guvernul să emită: normele metodologice privind eliberarea, suspendarea şi anularea licenţelor şi a avizelor prevăzute de prezenta lege; normele tehnice care trebuie respectate cu ocazia proiectării şi realizării sistemelor de alarmare împotriva efracţiei; documentele specifice necesare executării şi evidenţei serviciului de pază şi modelele acestora; documentele pentru organizarea şi desfăşurarea activităţilor de pregătire şi atestare a personalului de pază.

În temeiul dispoziţiilor respective, prin H.G. nr. 1010/2004 au fost aprobate Norme metodologice privind eliberarea, reînnoirea, suspendarea şi anularea licenţelor de funcţionare pentru societăţile specializate de pază şi protecţie, prevăzute în anexa nr. 1 la hotărârea respectivă.

Art. 7 din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004 reglementează condiţiile ce trebuie îndeplinite în cazul în care o astfel de societate solicită reînnoirea licenţei, având următorul conţinut:

„Art. 7. - Societăţile pot solicita, prin inspectoratul judeţean de poliţie sau, după caz, prin Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti, Inspectoratului General al Poliţiei Române - Direcţia Poliţiei de Ordine Publică reînnoirea la fiecare 3 ani a licenţei de funcţionare, prezentând în acest sens următoarele documente:

a) cererea prin care se solicită reînnoirea licenţei;

b) dovada activităţilor aflate în derulare şi numărul de angajaţi;

c) cazierul fiscal şi dovada achitării taxelor şi impozitelor;

d) dovada achitării taxei de licenţiere;

e) prezentarea listei cu materialele şi tehnica ce face parte din dotarea societăţii, în funcţie de obiectul de activitate;

f) copie a certificatului constatator eliberat de oficiul registrului comerţului privind situaţia actuală a societăţii;

g) licenţa în original.”

Legea nr. 333/2003 reglementează în mod expres, în cuprinsul art. 20 alin. (3), doar condiţiile necesare pentru obţinerea licenţelor de funcţionare pentru societăţile specializate de pază şi protecţie, avizarea conducătorilor şi atestarea agenţilor de pază - lit. a) - f), fără însă a reglementa şi condiţiile care trebuie îndeplinite în cazul reînnoirii, suspendării sau anulării acestor licenţe.

În condiţiile în care Legea nr. 333/2004 prevede doar condiţii generale pentru obţinerea licenţelor, normele metodologice privind reînnoirea licenţelor pot cuprinde şi condiţii speciale, în măsura în care acestea nu contravin unor dispoziţii exprese ale actului normativ cu forţă juridică superioară.

Împrejurarea că Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 333/2003, aprobate prin H.G. nr. 301/2012, nu mai prevăd condiţia reglementată anterior de art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004, nu este de natură a demonstra nelegalitatea dispoziţiilor contestate, întrucât, în sensul celor arătate anterior, legalitatea actului administrativ se analizează în raport cu dispoziţiile cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată legalitatea prevederilor art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004, care nu contravin dispoziţiilor Legii nr. 333/2003, în temeiul şi în executarea cărora au fost emise.

Cu referire la excepţia de nelegalitate, în realizarea rolului constituţional ce revine Înaltei Curţi de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), instanţa are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de deciziile nr. 3210 din 26 iunie 2012, nr. 6850 din 23 octombrie 2013 şi nr. 989 din 27 februarie 2014.

Cu referire la fondul cauzei, este necontestat faptul că, din certificatul de atestare fiscală din 20 octombrie 2010, rezultă că, la momentul formulării cererii de reînnoire a licenţei, societatea reclamantă avea obligaţii de plată către bugetul de stat în cuantum de 9.476.316 RON, astfel că nu îndeplinea cerinţa prevăzută de art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004, dispoziţii a căror legalitate a fost reţinută în sensul celor ce preced.

În atare condiţii, contrar aspectelor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că actele contestate în prezenta cauză sunt legale şi temeinice.

Deşi recurentul-pârât Guvernul României a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., nu au fost identificate critici care să poată fi circumscrise ipotezei reglementate de acest text de lege.

Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte constată că susţinerile din cele două recursuri sunt întemeiate sub aspectul motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 C. proc. civ., va admite recursurile declarate în cauză şi va modifica în tot sentinţa atacată, în sensul respingerii, ca neîntemeiate, atât a excepţiei de nelegalitate, cât şi a acţiunii formulate de reclamanta SC A. SRL.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 190 din 24 octombrie 2014 a Curţii de Apel Oradea, secţia II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Modifică în tot sentinţa atacată, după cum urmează:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 7 lit. c) din Normele metodologice prevăzute în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1010/2004, invocată de reclamanta SC A. SRL.

Respinge, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2015.