Public procurement payment dispute: appellate dismissal of county council's challenge quashed and remanded for merits review due to procedural mischaracterization

Decizia nr. 1473/2015

Deliberând asupra prezentului recurs,

Din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Arad la data de 15 ianuarie 2013, sub nr. nr. 678/108/2013, reclamanta SC "A." SA, prin administrator judiciar "B." SPRL, a chemat în judecată pe pârâtul Judeţul Arad prin Consiliul Judeţean Arad, solicitând obligarea pârâtului la plata sumei de 12.658.597,8 RON reprezentând contravaloare lucrări executate în baza Contractului de lucrări din 8 noiembrie 2010 şi a facturilor emise de societatea reclamantă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 3245 din 3 mai 2013, tribunalul a admis acţiunea reclamantei SC "A." SA, a obligat pârâtul să plătească suma de 12.658.597,80 RON reprezentând contravaloarea lucrărilor executate în baza Contractului de lucrări din 8 noiembrie 2010 şi a facturilor fiscale nr. x din 11 mai 2012, nr. y din 11 mai 2012, nr. z din 22 mai 2012 şi nr. p din 30 mai 2012, precum şi suma de 10.000 RON ce reprezintă cheltuieli de judecată. Sentinţa a fost dată cu drept de apel în termen de 5 zile de la comunicare.

3. Căile de atac exercitate

Prin Decizia nr. 732 din 11 februarie 2014, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii recursului şi, în consecinţă, a respins calea de atac intitulată „recurs”, formulată de pârâtul Judeţul Arad prin Consiliul Judeţean Arad împotriva Sentinţei civile nr. 3245 din 3 mai 2013, pronunţată de Tribunalul Arad, ca inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reţinut că Sentinţa civilă nr. 3245, care face obiectul căii de atac, a fost pronunţată de către instanţa de fond la data de 3 mai 2013, iar în speţă natura căii de atac se stabileşte prin raportare la prevederile speciale cuprinse în O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare la data la care s-a pronunţat hotărârea împotriva căreia se formulează calea de atac, în acest sens fiind prevederile art. 725 alin. (3) C. proc. civ.

Aşa fiind, raportat la art. 28716 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin art. 61 pct. 4 din Legea nr. 76/2012, curtea de apel a reţinut că hotărârea recurată de pârât putea fi atacată cu apel, nu cu recurs, iar o recalificare a recursului ca apel nu este posibilă, întrucât există diferenţe importante între regimurile juridice ale celor două căi de atac.

Astfel, în timp ce apelul apare ca o cale de atac ordinară, recursul a fost reglementat ca o cale de atac extraordinară de atac. Conform noului Cod de procedură civilă, motivele de recurs sunt stricte şi nu mai există o reglementare similară art. 3041 din vechiul Cod de procedură civilă, care permitea examinarea cauzei sub toate aspectele dacă hotărârea recurată nu era supusă apelului. Totodată, caracterul devolutiv al apelului nu se regăseşte şi la recurs.

Împotriva Deciziei nr. 732 din 11 februarie 2014, a declarat recurs pârâtul Judeţul Arad, prin Consiliul Judeţean Arad pentru următoarele motive:

Hotărârea curţii de apel este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).

În ceea ce priveşte admisibilitatea prezentului recurs, a arătat recurentul că hotărârea atacată a fost dată cu menţiunea „irevocabilă", dar în realitate, datorită normelor de procedură aplicabile în speţă, decizia este doar definitivă, putând fi atacată cu recurs în baza art. 299 C. proc. civ.

Această situaţie de datorează regimului juridic tranzitoriu care este aplicabil în litigiu. Astfel, sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 34/2006 în forma modificată prin Legea nr. 76/2012, dar nu şi prevederile noului Cod de procedură civilă pus în aplicare prin aceasta, ci dispoziţiile vechiului Cod de procedură civilă, care reglementează toate chestiunile de procedură care nu sunt reglementate în mod expres şi cu caracter derogatoriu de OU.G. nr. 34/2006.

A mai arătat recurentul că, în legătură cu legalitatea căilor de atac, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că, într-o ierarhie a principiului unicităţii căii de atac şi al legalităţii căii de atac, are prioritate principiul legalităţii căii de atac, cu precizarea necesară că dispoziţiile procesuale care instituie, într-un sistem de drept, căile de atac pe care o parte poate să le exercite trebuie să fie nu doar accesibile, dar şi previzibile, calitatea legii, de a fi accesibilă şi previzibilă fiind o garanţie a procesului echitabil în materie civilă, astfel cum este acesta protejat prin art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (a se vedea cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 4 mai 2000, parag. 52, 55)."

Aşa cum s-a stabilit în decizia citată mai sus, „ (..) Curtea consideră necesar să precizeze că, dacă în materie civilă, instanţa de contencios european a drepturilor omului nu instituie, în sarcina statelor contractante, obligaţia de a crea instanţe de apel sau de recurs (casaţie), nu mai puţin, în ipoteza în care, statul reglementează, în propriul sistem de drept, atât calea de atac a apelului, cât şi a recursului, accesul la aceste grade de jurisdicţie trebuie să fie efectiv, garanţiile fundamentale ale art. 6 din Convenţie fiind aplicabile (cauza Blandeau c. Franţei, Hotărârea din 10 iulie 2008, cauza Gregorio de Andrade c. Portugaliei, Hotărârea din 14 noiembrie 2006)."

Referitor la nelegalitatea deciziei pronunţate de curtea de apel, recurentul a susţinut că instanţa şi-a bazat soluţia pe prevederile noului Cod de procedură civilă, deşi stabilise că acesta nu este aplicabil în speţă. Astfel, a stabilit că „(..) în speţa de faţă sunt incidente dispoziţiile din Vechiul Cod de procedură civilă", după care şi-a întemeiat soluţia de admitere a excepţiei de inadmisibilitate pe distincţia de regim juridic dintre apel şi recurs în reglementarea noului Cod: „(..) conform noului Cod de procedură civilă, motivele de recurs sunt stricte şi nu mai există o reglementare similară articolului 3041 din vechiul Cod de procedură civilă (..)"

De asemenea, curtea de apel, după ce a recalificat calea de atac din recurs în apel, a omis să verifice dacă (în afară de titulatură) cererea cu care a fost sesizată îndeplineşte condiţiile procedurale ale apelului, cu atât mai mult cu cât, şi în vechiul Cod de procedură civilă, condiţiile procedurale ale recursului erau mai restrictive decât condiţiile apelului, astfel încât, dacă o cerere îndeplinea condiţiile de procedură ale unui recurs, a fortiori erau îndeplinite şi condiţiile apelului.

Recurentul a mai afirmat că soluţia respingerii recursului ca inadmisibil după recalificare a fost excesiv de formalista, încălcând astfel Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În acest sens, a invocat Decizia pronunţată de CEDO, secţia a III-a în cauza Doina Rodica Gladkvist şi Romulus Bucur c. România.

A arătat, totodată, că CEDO a stabilit că limitarea admisibilităţii unei căi de atac nu trebuie să restrângă sau să reducă accesul la justiţie a unei persoane în aşa fel încât esenţa dreptului să fie afectată. Asemenea limitări nu pot fi compatibile cu articolul 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

4. În conformitate cu jurisprudenţa Curţii, chestiunea remediilor interne trebuie tratată cu un anumit grad de flexibilitate şi fără formalism excesiv.

II. Procedura în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Intimata reclamantă SC "A." SA, prin administrator judiciar "B." SPRL, a formulat întâmpinare, invocând, cu prioritate, excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi solicitând, în consecinţă, declinarea competenţei în favoarea Curţii de Apel Timişoara, întrucât potrivit art. 28716 din O.U.G. nr. 34/2006, în materia achiziţiilor publice, căile de atac se judecă de curţile de apel.

De asemenea, în măsura în care instanţa de recurs se va considera competentă, a solicitat constatarea nulităţii recursului, deoarece a fost declarat printr-un reprezentant care nu are, ope legis, această calitate.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca tardiv (acesta fiind înregistrat la Curtea de Apel Timişoara la 23 aprilie 2014, deci peste termenul de 5 zile de la comunicarea hotărârii prevăzut de art. 28716 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006) sau ca inadmisibil (având în vedere că, potrivit art. 28716 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârea primei instanţe este supusă numai apelului, iar conform art. 129 din Constituţie, părţile interesate pot exercita căile de atac în condiţiile legii). A mai precizat că un „recurs la recurs” este inadmisibil, aşa cum a statuat în jurisprudenţa sa instanţa supremă.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Cu prioritate, conform art. 137 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte se va pronunţa asupra excepţiilor invocate prin întâmpinare de către intimata reclamantă, astfel:

În ceea ce priveşte excepţia necompetenţei materiale a instanţei supreme de a soluţiona prezenta cale de atac, aceasta nu poate fi primită, faţă de prevederile exprese ale art. 4 pct. 1 C. proc. civ., în conformitate cu care „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă: 1. recursurile declarate împotriva hotărârilor curţilor de apel …”

Cu privire la excepţia de inadmisibilitate a recursului declarat împotriva hotărârii pronunţate de curtea de apel, pe motiv că aceasta a fost pronunţată în soluţionarea unui recurs, Înalta Curte constată că sentinţa pronunţată de prima instanţă era supusă, potrivit legii, apelului, însă curtea de apel a soluţionat calea de atac exercitată împotriva acesteia ca recurs, respingând-o ca inadmisibilă.

În aceste condiţii, apreciază că, în speţă, refuzul de plano de a examina legalitatea unei hotărâri a curţii de apel, exclusiv referitor la calificarea căii de atac soluţionate de aceasta, care a condus practic la privarea părţilor de calea de atac prevăzută de lege, ar constitui o încălcare a art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Astfel, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană pentru Drepturile Omului a arătat că procedurile prevăzute de dreptul intern ţin în primul rând de aprecierea instanţelor şi o persoană trebuie să se poată aştepta la aplicarea normelor respective; normele în cauză sau aplicarea care li se atribuie nu trebuie totuşi să împiedice justiţiabilul să utilizeze o cale de atac disponibilă (c.Pérez de Rada Cavanilles împotriva Spaniei, 28 octombrie 1998, pct. 44 - 45). Astfel, un formalism excesiv în aplicarea acestora se poate dovedi contrar art. 6 § 1 din Convenţie atunci când acesta se face în detrimentul uneia dintre părţi (a se vedea, mutatis mutandis, c. Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, pct. 81).

De asemenea, în Hotărârea din 26 ianuarie 2006 dată în cauza Lungoci împotriva României, a statuat că „36. Desigur, dreptul de acces la justiţie nu este absolut; el poate permite restricţii admise implicit, întrucât, prin chiar natura sa, este reglementat de către stat. Elaborând o astfel de reglementare, statele se bucură de o anumită marjă de apreciere. Totuşi, restricţiile aplicate nu pot limita accesul persoanei într-o asemenea manieră sau până într-acolo încât dreptul să fie atins în însăşi substanţa sa. În plus, aceste restricţii nu sunt conforme cu art. 6 alin. (1) din Convenţie decât dacă urmăresc un scop legitim şi dacă există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul vizat (c. F.E. împotriva Franţei, p. 3350, & 46, şi c. Yagtzilar şi alţii, & 26)”.

Totodată, Înalta Curte are în vedere faptul că, în sistemul judiciar român, regula este că hotărârile judecătoreşti sunt supuse controlului judiciar, excepţia trebuind să fie menţionată în mod expres. Astfel, atunci când a intenţionat acest lucru, legiuitorul a stipulat expres că hotărârea „nu este supusă niciunei căi de atac”.

Or, prin soluţia de respingere ca inadmisibilă a căii de atac intitulate „recurs” exercitată de pârât împotriva sentinţei, curtea de apel a privat partea de orice cale de atac, în condiţiile în care legea i-a pus la dispoziţie o astfel de cale.

Pentru aceste considerente, se apreciază că excepţia inadmisibilităţii nu este întemeiată.

Apărarea intimatei reclamante din întâmpinare, în sensul că instanţa supremă a statuat, în jurisprudenţa sa, că este inadmisibil „recursul la recurs” nu poate fi primită, întrucât speţele la care se referă partea nu sunt similare. Astfel, în cauzele invocate era vorba de exercitarea unui recurs împotriva unei decizii prin care se soluţionase deja calea de atac a recursului care era prevăzută de lege, ceea ce nu este cazul în speţă, unde recursul s-a exercitat împotriva unei decizii date de instanţa care trebuia să judece în apel, potrivit legii.

Referitor la excepţia de tardivitate a prezentului recurs, invocată, de asemenea, de intimata-reclamantă prin întâmpinarea formulată, Înalta Curte apreciază că nici aceasta nu este întemeiată.

Astfel, în dosar nu se regăseşte dovada că decizia curţii de apel, pronunţată la 11 februarie 2014, ar fi fost legal comunicată până în prezent recurentului pârât. Or, potrivit art. 310 C. proc. civ., „dacă nu se dovedeşte, la prima zi de înfăţişare, că recursul a fost depus peste termen sau dacă această dovadă nu reiese din dosar, el se va socoti făcut în termen”.

În sfârşit, în ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului pentru lipsa calităţii de reprezentant a persoanei care a exercitat calea de atac, Înalta Curte reţine că intimata-reclamantă a invocat, în susţinerea acestei excepţii, din perspectiva prevederilor Legii nr. 215/2001, faptul că recursul a fost declarat de unitatea administrativ-teritorială prin organul său deliberativ (consiliul judeţean), iar nu prin Preşedintele Consiliului judeţean.

Într-adevăr, potrivit art. 21 din Legea nr. 215/2001 “… (2) În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean.

(3) Primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean, poate împuternici o persoană cu studii superioare juridice de lungă durată din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean, sau un avocat care să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale, precum şi ale autorităţilor administraţiei publice locale respective, în justiţie”.

Însă, Înalta Curte constată că prezentul recurs a fost declarat în reprezentarea în care s-a exercitat şi calea de atac anterioară şi în care partea a figurat în proces, fără a i se opune excepţia lipsei calităţii de reprezentant.

Or, excepţia nulităţii pentru lipsa calităţii de reprezentant fiind o excepţie relativă, de ordine privată, putea fi ridicată, potrivit Codului de procedură civilă (art. 136), la prima zi de înfăţişare ce a urmat neregularităţii şi înainte de a se pune concluzii în fond, iar intimata reclamantă nu a înţeles să facă acest lucru prin răspunsul la întâmpinarea depusă împotriva acţiunii de către pârâtul Judeţul Arad prin Consiliul Judeţean şi nici prin întâmpinarea la calea de atac exercitată, în aceeaşi reprezentare împotriva sentinţei.

De altfel, cadrul procesual fiind stabilit astfel chiar de intimata-reclamantă, potrivit principiului disponibilităţii (aceasta fiind cea care a chemat în judecată Judeţul Arad prin Consiliul judeţean), potrivit art. 108 alin. ultim C. proc. civ., „nu poate invoca neregularitatea pricinuită prin propriul său fapt”.

Examinând decizia atacată, în raport cu toate criticile aduse de recurentul pârât şi cu apărările formulate de intimata reclamantă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul pârâtului Judeţul Arad este fondat în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Curtea de apel a stabilit corect că împotriva sentinţei primei instanţe se putea exercita calea de atac a apelului.

Într-adevăr, conform art. 3 alin. (2) din Legea nr. 76/2012, „procesele începute prin cereri depuse, în condiţiile legii, la poştă, unităţi militare sau locuri de deţinere înainte de data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă rămân supuse legii vechi, chiar dacă sunt înregistrate la instanţă după această dată”.

Vechiul Cod de procedură civilă, la rândul său, prevedea la art. 725 alin. (3) că „hotărârile pronunţate înainte de intrarea în vigoare a legii noi rămân supuse căilor de atac şi termenelor prevăzute de legea sub care au fost pronunţate”, iar art. 28716 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin art. 61 pct. 4 din Legea nr. 76/2012 (forma în vigoare la data pronunţării sentinţei), stipulează că „hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată numai cu apel, în termen de 5 zile de la comunicare. Apelul se judecă de curtea de apel”.

În mod greşit, însă, curtea de apel a considerat că nu poate fi calificată drept apel calea de atac exercitată de pârât şi intitulată „recurs”, pe motiv că există diferenţe importante între regimurile juridice ale celor două căi de atac, raportându-se la dispoziţii legale care nu erau incidente (respectiv, cele ale noului Cod de procedură civilă).

În plus, faţă de menţiunile curţii de apel, în sensul că motivele de recurs sunt stricte şi nu mai există o reglementare similară art. 3041 din vechiul Cod de procedură civilă, care permitea examinarea cauzei sub toate aspectele, este evident faptul că aceasta a ignorat aspectul esenţial că apelul a fost şi a rămas o cale devolutivă de atac, în dreptul comun procesual, inclusiv art. 28716 din O.U.G. nr. 34/2006 prevăzând la alin. (3) că „În cazul admiterii apelului, instanţa de apel va rejudeca în toate cazurile litigiul în fond.”

Or, în condiţiile în care, potrivit art. 84 C. proc. civ., „cererea de chemare în judecată sau pentru exercitarea unei căi de atac este valabil făcută chiar dacă poartă o denumire greşită”, iar curtea de apel nu a procedat la calificarea corectă a căii de atac exercitate de pârât sub o titulatură improprie, dar care era aptă a fi soluţionată în condiţiile art. 295 C. proc. civ., Înalta Curte constată, pe de o parte, că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii de procedură, iar pe de altă parte că, instanţa în mod greşit a soluţionat procesul fără a intra în cercetarea fondului cererii cu care a fost sesizată, impunându-se casarea soluţiei cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza art. 137 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia necompetenţei materiale, excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii recursului şi excepţia lipsei calităţii de reprezentant a persoanei care a formulat recursul.

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 304 pct. 9 şi art. 312 alin. (1) - (3) coroborat cu art. 313 C. proc. civ., precum şi în considerarea art. 6 alin. (1) din Convenţie, va admite recursul declarat de pârâtul Judeţul Arad, prin Consiliul Judeţean Arad şi, în consecinţă, va casa decizia atacată şi va trimite cauza la aceeaşi instanţă, pentru judecarea apelului declarat împotriva Sentinţei nr. 3245 din 3 mai 2013.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia necompetenţei materiale a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Respinge excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii recursului.

Respinge excepţia lipsei calităţii de reprezentant a persoanei care a formulat recursul.

Admite recursul declarat de pârâtul Judeţul Arad, prin Consiliul Judeţean Arad, împotriva Deciziei nr. 732 din 11 februarie 2014 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează decizia atacată şi trimite cauza la aceeaşi instanţă, pentru judecarea apelului declarat împotriva Sentinţei nr. 3245 din 3 mai 2013 a Tribunalului Arad, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2015.

Procesat de GGC - LM