Financial correction for pre-2011 EU fund irregularities under O.U.G. 66/2011; non-retroactivity principle invariance

Decizia nr. 1295/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul municipiul Piatra Neamţ a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P., anularea Deciziei nr. 18 din 23 mai 2013 emisă de pârât, admiterea contestaţiei formulate şi, pe cale de consecinţă, anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 12 februarie 2013 şi suspendarea executării actului administrativ unilateral Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 12 februarie 2013, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

2. Hotărârea pronunţată de Curtea de Apel

Prin Sentinţa nr. 211 din 14 noiembrie 2013, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 12 februarie 2013, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anularea actului administrativ.

Pe fond, a admis acţiunea formulată de reclamantul municipiul Piatra Neamţ a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P. şi a anulat Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 12 februarie 2013 şi Decizia nr. 18 din 23 mai 2013 de soluţionare a contestaţiei.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 211 din 14 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul M.D.R.A.P., criticând-o pentru nelegalitate, prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat.

Arată recurentul-pârât că singurul motiv de nelegalitate reţinut de instanţa de fond a fost acela că, în cauză, corecţia financiară a fost instituită prin aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, act normativ ce a intrat în vigoare la 30 iunie 2010, pentru acte şi fapte emise şi/sau comise cu mult înaintea intrării în vigoare a actului normativ menţionat anterior.

Acesta este, de altfel şi singurul aspect avut în vedere de judecătorul fondului ca şi "caz bine justificat, condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare a actului".

Prevederile art. 66 din actul normativ invocat precizează că "Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică prin aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare".

Per a contrario, activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare desfăşurate după data intrării în vigoare a ordonanţei se finalizează şi se verifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.

Este adevărat că la momentul derulării procedurii de achiziţie, respectiv la momentul încheierii contractului erau în vigoare prevederile O.U.G. nr. 79/2003, însă la momentul controlului erau în vigoare prevederile O.U.G. nr. 66/2011, iar faţă de prevederile art. 66 din acest act normativ, reiese neîndoielnic că dispoziţiile privind procedura de realizare a controlului, respectiv actele administrative ce urmează a se încheia în această etapă şi căile de atac sunt cele ale noului act normativ, fiind vorba de norma de procedură, principiul general valabil la acel moment este cel al imediatei aplicări.

4. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza Încheierii de şedinţă din data de 12 decembrie 2014, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Părţile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

În raport de jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi, în sensul că aplicarea unor corecţii reglementate prin legea nouă unor nereguli săvârşite sub imperiul legii vechi nu încalcă principiul constituţional al neretroactivităţii legii şi nici principiul legalităţii consacrat în materie fiscală, s-a apreciat să recursul este admisibil, aplicându-se în cauză dispoziţiile art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Intimata-reclamantă U.A.T. - municipiul Piatra Neamţ a învestit instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 cu o acţiune vizând legalitatea Notei de constatarea a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare din 12 februarie 2013, prin care în sarcina sa s-a stabilit o creanţă bugetară în cuantum de 4.826,38 RON după cum urmează: contribuţie la bugetul Uniunii Europene - 3.492,44 RON; contribuţie la bugetul de stat - 464,31 RON; TVA aferent de 869,63 RON.

Corecţia financiară a fost stabilită în procent de 5% din valoarea Contractului de servicii din 7 octombrie 2009 încheiat de U.A.T - mun. Piatra Neamţ, cu un operator economic în cadrul implementării proiectului "Modernizarea străzilor 1 Decembrie 1918 continuată cu strada Cetatea Neamţului care va asigura legătura municipiului Piatra Neamţ cu viitoarea autostradă Est-Vest", finanţat prin Contractul din 26 februarie 2009.

Contestaţia administrativă formulată de intimata-reclamantă, în temeiul art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 a fost respinsă prin Decizia nr. 18 din 23 mai 2013 emisă de M.D.R.A.P.

Neregula reţinută de autoritatea emitentă constă în încălcarea normelor legale în materie de achiziţii publice, prin faptul că: 1) autoritatea contractantă a impus cerinţe minime privind experienţa personalului, restrictive şi 2) a utilizat factorii de evaluare nelegali, fiind încălcate dispoziţiile art. 15 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006.

Soluţia de admitere a acţiunii şi de anulare a actelor administrative contestate, motivată de împrejurarea că pârâtul a aplicat corecţii financiare în temeiul unui act normativ care nu mai era în vigoare în momentul comiterii faptelor apreciate ca fiind nereguli, încălcând principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţie, nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: "Activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare care sunt în desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările şi completările ulterioare".

Interpretând per a contrario textul legal citat se ajunge la concluzia, corect expusă de recurent, că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare desfăşurate după data intrării în vigoare a ordonanţei se finalizează şi se valorifică cu aplicarea prevederilor acesteia.

Prima instanţă a considerat că acest articol se aplică numai în privinţa procedurii de constatare şi raportare a neregulilor, a condiţiilor de fond şi de formă pe care trebuie să le îndeplinească actele întocmite şi a căilor de atac împotriva lor, dar nu şi în ceea e priveşte sancţiunea aplicată unei încălcări a dispoziţiilor contractuale, calificată ca "neregulă", săvârşită înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

Această abordare este greşită, pentru că porneşte de la interpretarea rigidă, secvenţială a noţiunilor de "neregulă" şi "corecţie/măsură administrativă" fără a avea în vedere, pe de o parte, scopul urmărit de legiuitor prin cele două reglementări naţionale succesive, O.G. nr. 79/2003 şi O.U.G. nr. 66/2011 şi, de altă parte, aspectele comune şi elementele care, dimpotrivă, diferenţiază soluţiile legislative cuprinse în actele normative respective, interpretare sistematic şi prin prisma reglementărilor corespunzătoare din ordinea juridică a Uniunii Europene.

În sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2.988/1995, "abatere" reprezintă "orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".

În mod similar, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1.083/2006, de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999 "neregularitate" înseamnă "orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2001, în forma în vigoare la data emiterii notei contestate neregula este "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate pe baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului, ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale, printr-o sumă plătită necuvenit."

Art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 mai cuprinde următoarele definiţii relevante din perspectiva analizei întreprinse:

h) activitatea de constatare a neregulilor - activitatea de control/investigare desfăşurată de autorităţile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă, în vederea stabilirii existenţei unei nereguli;

i) activitatea de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli - activitatea prin care se stabileşte şi se individualizează obligaţia de plată rezultată din neregula constatată, prin emiterea unui titlu de creanţă;

j) creanţe bugetare rezultate din nereguli - sumele de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora;

k) activitatea de recuperare a creanţelor bugetare rezultate din nereguli - exercitarea funcţiei administrative de către autorităţile competente în conformitate cu prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă, în vederea stingerii creanţelor bugetare rezultate din nereguli;

o) aplicare de corecţii financiare - măsurile administrative luate de autorităţile competente, în conformitate cu prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă, care constau în excluderea de la finanţarea din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă.

În mod corespunzător, O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător opera cu următoarele concepte: Art. 2 - a) neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită;

d) creanţele bugetare rezultate din nereguli reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau la bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi/sau la bugetele de cofinanţare aferente, ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare şi a sumelor de cofinanţare aferente şi/sau ca urmare a obţinerii necuvenite de sume în cadrul măsurilor care fac parte din sistemul de finanţare integrală ori parţială a acestor fonduri;

f) activitatea de constatare a creanţelor bugetare rezultate din nereguli este activitatea prin care se verifică, se stabileşte şi se individualizează obligaţia de plată sub forma unui titlu de creanţă;

g) activitatea de recuperare constă în exercitarea funcţiei administrative de către autorităţile cu atribuţii specifice, în vederea stingerii creanţelor bugetare rezultate din nereguli, şi care este reglementată de prezenta ordonanţă şi de actele normative emise în aplicarea acesteia.

Art. 3 - (1) Obiectul constatării existenţei creanţelor bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor şi/sau a persoanelor juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării legalităţii, conformităţii şi regularităţii utilizării şi administrării fondurilor comunitare şi a fondurilor de cofinanţare aferente.

Art. 4 - (1) Constituie obiect al recuperării creanţelor bugetare rezultate din nereguli sumele plătite necuvenit din fonduri comunitare şi/sau din cofinanţarea aferentă, costurile bancare, inclusiv accesoriile acestora, precum şi alte sume stabilite de lege în sarcina debitorului.

Prin urmare, între cele două acte normative nu există deosebiri de substanţă, scopul urmărit fiind acela ar retragerii avantajelor obţinute prin comiterea unor nereguli.

Motivul introducerii sistemului de corecţii procentuale prin O.U.G. nr. 66/2011 poate fi identificat în preambulul ordonanţei, care menţionează necesitatea "implementării principiului proporţionalităţii, în absenţa căruia au fost deja şi pot fi în continuare stabilite debite excesive în sarcina beneficiarilor de fonduri europene, inclusiv a instituţiilor publice finanţate de la bugetul de stat".

În fine, Înalta Curte mai reţine că jurisprudenţa acestei instanţe s-a consolidat în sensul că aplicarea unor corecţii reglementate prin legea nouă unor nereguli săvârşite sub imperiul legii vechi nu încalcă principiul constituţional al neretroactivităţii legii şi nici principiul legalităţii consacrat în materie fiscală (e.g. deciziile nr. 714/2013, nr. 5322/2013, nr. 442/2014, nr. 1785/2014, nr. 3066/2014).

Aşadar, reţinând că singurul motiv de nelegalitate reţinut de judecătorul fondului a constat în faptul că, în cauză a fost aplicată o corecţie financiară prin aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, fără a examina şi celelalte critici invocate prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 497 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmând să admită recursul, să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Întrucât, încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile a constituit unicul argument în reţinerea "cazului bine justificat" definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, soluţia de casare a sentinţei recurate şi de trimitere a cauzei spre rejudecare urmează să vizeze şi cererea de suspendare formulată în cadrul acţiunii în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul M.D.R.A.P. împotriva Sentinţei civile nr. 211 din 14 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 martie 2015.

Procesat de GGC - N