Payment for public works without written contract: strict application of public procurement formalities bars contractual claims and unjust enrichment.

Decizia nr. 1281/2015

Asupra recursului, constată următoarele:

1. Obiectul cauzei şi sentinţa pronunţată de Tribunalul Vâlcea, ca primă instanţă.

Prin acţiunea introductivă înregistrată la 21 decembrie 2012 pe rolul Tribunalului Vâlcea, reclamanta SC A. SRL prin administrator judiciar B. SPRL a solicitat obligarea, în solidar, a pârâţilor Municipiul Râmnicu-Vâlcea, prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Râmnicu-Vâlcea la plata sumei de 700.000 RON plus TVA reprezentând contravaloarea lucrărilor de construcţii realizate în beneficiul pârâţilor.

În motivare, reclamanta a arătat că în perioada 2009 - 2010 a executat, prin încredinţare directă, mai multe lucrări de construcţii în municipiul Râmnicu-Vâlcea, sub supravegherea reprezentanţilor Primăriei şi Direcţiei de Administrare a Domeniului Public din cadrul primăriei, fiind verificate atât calitatea lucrărilor cât şi cantităţile de materiale.

Potrivit reclamantei, contractele având ca obiect lucrările respective, împreună cu documentaţia aferentă, au fost depuse la Primăria Municipiului Râmnicu-Vâlcea pentru a fi înregistrate, semnate şi introduse la plată, dar cu toate demersurile întreprinse, după o serie de amânări şi după arestarea Primarului în 2010, i s-a comunicat că documentele nu se mai găsesc.

Consideră reclamanta că este îndreptăţită să primească contravaloarea lucrărilor realizate, lucrări care au fost înregistrate în evidenţele primăriei aşa cum rezultă din verificările efectuate de Curtea de Conturi la Primăria Râmnicu-Vâlcea.

Prin Sentinţa nr. 3167 din 29 mai 2014, Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantă, reţinând din analiza probelor administrate în cauză - martori, expertiză tehnică şi interogatoriul părţilor următoarele:

Reclamanta a susţinut că în perioada 2009 - martie 2010 a efectuat mai multe lucrări de construcţii, în două locaţii din Râmnicu-Vâlcea, la cererea pârâţilor, lucrările fiindu-i date prin încredinţare directă, fără a fi semnate contracte în acest sens.

Din dispoziţiile martorilor audiaţi la cererea reclamanţilor prima instanţă reţine că aceştia deşi confirmă că reclamanta a efectuat mai multe lucrări în oraşul Râmnicu-Vâlcea, nu pot preciza nimic concret în legătură cu lucrările ce fac obiectul prezentei cereri, iar din expertiza C. rezultă că, în absenţa unor contracte, nu se poate stabili valoarea lucrărilor.

În acest context faptic, prima instanţă constată că s-a încălcat principiul legalităţii nerespectându-se procedura instituită de O.U.G. nr. 34/2006 care prevede obligaţia legală ca lucrările să fie atribuite ofertei celei mai avantajoase şi să se încheie contractele prevăzute de actul normativ.

Or, conchide tribunalul nerespectarea dispoziţiilor imperative din O.U.G. nr. 34/2006 privitoare la încheierea contractelor de achiziţii publice are drept consecinţă, nulitatea absolută a oricăror înţelegeri dintre părţi şi impun concluzia respingerii acţiunii reclamantei.

2. Apelul. Decizia instanţei de prim control judiciar.

Prin Decizia nr. 393 din 30 octombrie 2014 Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a cIVILĂ, de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca nefondat apelul declarat de reclamanta SC A. SRL prin administrator judiciar B. SPRL împotriva sentinţei fondului.

Pentru a decide astfel, instanţa de prim control judiciar, analizând stabilirea situaţiei de fapt şi aplicarea dispoziţiilor legale incidente, prin prisma motivelor de apel, a constatat următoarele:

Din punct de vedere al cauzei cererii de chemare în judecată, reclamanta a invocat un temei dual al pretenţiilor sale, respectiv îmbogăţirea fără justă cauză dar şi răspunderea contractuală.

În concret, pe fondul derulării unor contracte de achiziţie publică de lucrări încheiate între părţi în 2009 şi 2010, reclamanta susţine că a efectuat, la solicitarea verbală a unor persoane cu rol de decizie din cadrul autorităţii publice locale, anumite lucrări de construcţii şi amenajare, fără însă a încheia un contract în formă scrisă.

În continuare, instanţa, fără a nega existenţa unui acord cel puţin tacit ori implicit privind executarea de către reclamantă a acestor lucrări, cu persoane cu rol decizional din structurile autorităţii publice locale, constată că, pentru a produce efecte juridice, acest acord trebuia materializat în forma scrisă şi încheiat potrivit procedurii instituite de legislaţia privind achiziţiile publice, respectiv O.U.G. nr. 34/2006 deoarece obiectul lucrărilor şi părţile angrenate fac parte din domeniul de incidenţă al O.U.G. nr. 34/2006, a cărui aplicare nu este facultativă, ci obligatorie.

De aceea, consideră instanţa, executarea de lucrări în alte condiţii decât cele prescrise de aceste dispoziţii legale imperative nu dă dreptul la rambursare din partea autorităţilor publice care nu şi-au asumat în scris această obligaţie.

Referitor la existenta unui acord de voinţă, invocat de către reclamanta pentru încheierea contractului ca operaţiune juridică, instanţa reţine că principiul consensualismului este specific dreptului privat, iar în cauză, pretinsa convenţie privind efectuarea de lucrări intră în sfera de incidenţă a dreptului public, contractele încheiate de o autoritate publică care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public sunt contracte administrative.

O.U.G. nr. 34/2006 reglementează procedura de atribuire a unor astfel de contracte, etapele ce trebuie parcurse de autoritatea contractantă şi de către candidaţi/ofertanţi pentru ca acordul părţilor privind angajarea în contractul de achiziţie publică să fie considerat valabil; autoritatea contractantă având dreptul de a aplica procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, numai în anumite cazuri, strict determinate, în circumstanţe excepţionale, care în speţa de faţă nu s-au relevat.

Ca o primă concluzie a examinării procedurii instituite de O.U.G. nr. 34/2006, instanţa de apel subliniază că forma scrisă a contractului de achiziţie publică precum şi celelalte cerinţe vizând etapele ce trebuie parcurse pentru încheierea contractului în formă scrisă sunt cerinţe prevăzute ad validitatem de legea internă care transpune Directiva nr. 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrări, de furnizare şi de servicii, nefiind incidente dispoziţiile art. 46 C. com. şi nici principiul consensualismului şi al autonomiei de voinţă, specific dreptului privat.

Totodată, instanţa de apel notează că în dreptul administrativ, actele juridice, inclusiv contractele administrative sunt supuse principiului legalităţii, sancţiunea care intervine pentru nerespectarea acestui principiu fiind nulitatea ori inexistenţa actului pretins.

Ca atare, instanţa constată că temeiul contractual invocat de reclamantă nu este aplicabil în cauză, dat fiind sancţiunea inexistenţei acordului de voinţă pretins, în lipsa formei scrise şi a nerespectării procedurii prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006.

În ce priveşte temeiul de drept subsidiar al îmbogăţirii fără justă cauză, având în vedere natura juridică a îmbogăţirii fără justă cauză ca mijloc de reparaţie şi restabilire a echităţii, instanţa constată că este exclusă aplicarea acestei instituţii în cazul în care s-a realizat o încălcare a legii de drept material de către persoana care are calitatea de reclamant în acţiunea de in rem verso.

3. Recursul. Motivele de recurs.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs, în termen legal, reclamanta SC A. SRL prin administrator judiciar B. SPRL, solicitând, în principal admiterea recursului modificarea deciziei atacate şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, iar în subsidiar casarea deciziei cu trimiterea cauzei spre rejudecare -instanţei de apel.

Recurenta şi-a întemeiat criticile formulate pe ipoteza reglementată de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susţinând că decizia curţii de apel este lipsită de temei legal şi a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

În preambulul cererii de recurs, recurenta arată că a încheiat cu Primăria Râmnicu-Vâlcea mai multe contracte de executare de lucrări; contracte care s-au derulat cu respectarea întocmai a obiectului şi clauzelor stabilite în scris, ambele părţi fiind de bună-credinţă în îndeplinirea obligaţiilor contractuale.

Lucrările care fac obiectul prezentului litigiu au fost executate prin încredinţare directă, ca lucrări suplimentare, realizate simultan şi succesiv cu cele ce făceau obiectul contractelor scrise, fiind solicitate de beneficiar deoarece societatea avea angrenate utilajele şi personalul în locaţiile limitrofe cu cele din contractele în curs de derulare.

În continuare recurenta susţine că lucrările suplimentare au fost executate integral sub supravegherea reprezentanţilor primăriei şi D.A.D.P., iar la finele lunii aprilie 2010 au fost finalizate şi recepţionate. Că, deşi toate documentele societăţii au fost depuse la Primăria Râmnicu-Vâlcea pentru a se perfecta şi semna contractele pentru lucrările suplimentare, cu toate demersurile întreprinse, semnarea şi înregistrarea contractelor nu s-a realizat fiind tergiversate cu rea-credinţă de cocontractant.

Referindu-se la soluţia adoptată în cauză de prima instanţă şi menţinută de apel, recurenta susţine că sub aspectul formei scrise a contractului ambele instanţe au nesocotit principiul şi regulile care guvernează libertatea contractuală, fără să ţină seama de contextul în care s-au derulat obligaţiile între părţi, aflate sub incidenţa acordului de voinţă şi asumarea unor drepturi şi obligaţii reciproce.

Potrivit recurentului, instanţa fondului a încuviinţat probe care dovedesc raporturile cu Primăria Râmnicu-Vâlcea, drepturile şi obligaţiile asumate şi faptul că lucrările au fost executate simultan şi succesiv cu cele din contractele scrise.

Totodată recurenta susţine că instanţele au ignorat concluzia rezultată din probele administrate cu privire la culpa exclusivă a reprezentanţilor primăriei care au tergiversat încheierea contractului în formă scrisă.

Sub un al doilea aspect, recurenta critică decizia atacată pentru nesocotirea principiului îmbogăţirii fără just temei, potrivit căruia nicio persoană nu-şi poate mări patrimonial pe seama micşorării patrimoniului unei alte persoane.

În cauză, susţine recurenta, în dezvoltarea acestei critici, lucrările au fost efectuate şi există în materialitatea lor, şi în patrimoniul primăriei aşa cum rezultă din Raportul de inspecţie fiscală întocmit de Direcţia Finanţelor Publice cu ocazia controlului încrucişat efectuat la societate şi la firmele colaboratoare, precum şi din controlul Curţii de Conturi efectuat la Primăria Râmnicu-Vâlcea care a evidenţiat lucrări ce au intrat în patrimoniul primăriei.

Sub un ultim aspect recurenta arată că instanţa de apel a soluţionat cu uşurinţă cauza şi nu a ţinut seama de probele administrate respingând totodată probele solicitate în faza apelului, cu martori şi acte, care erau necesare pentru corecta soluţionare a cauzei.

Pentru aceste considerente recurenta solicită admiterea recursului.

Intimatele pârâte au formulat întâmpinare la cererea de recurs prin care au invocat excepţia inadmisibilităţii recursului în temeiul art. 304 C. proc. civ., arătând că recurenta prin motivele de recurs face referire la chestiuni de fapt ce nu pot fi analizate în recurs, excepţie ce a fost soluţionată conform celor reţinute în practicaua acestei decizii.

Pe fondul cauzei, intimatele susţin, în esenţă, că soluţia pronunţată de instanţa de apel este legală, deoarece executarea de lucrări în alte condiţii decât cele prescrise de dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006 nu dau dreptul la rambursarea din partea autorităţilor publice care nu şi-au asumat în scris această obligaţie.

Înalta Curte verificând în cadrul controlului de legalitate decizia atacată, în raport de criticile formulate, constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează:

3.1. Cu privire la nesocotirea principiului libertăţii contractuale, chiar dacă circumstanţele invocate de recurentă, în contextul cărora s-ar fi realizat acordul de voinţă dintre părţi sunt confirmate în parte de probele administrate, respectiv faptul că pe fondul derulării unor contracte de achiziţie publică de lucrări încheiate cu autoritatea publică în perioada 2009 - 2010 ar fi existat un acord verbal pentru efectuarea unor lucrări suplimentare, Înalta Curte notează că aceste lucrări sunt distincte de cele care au făcut obiectul contractelor de achiziţie, aflate în alte locaţii, după cum reclamanta recunoaşte, şi prin urmare nu pot fi puse în legătură cu contractele de achiziţii aflate în derulare.

De aceea pentru ca pretinsul acord verbal să-şi producă efecte juridice trebuia urmată procedura instituită de O.U.G. nr. 34/2006 prin încheierea unui contract în formă scrisă după parcurgerea etapelor prescrise ordonanţă deoarece obiectul lucrărilor de interes public şi beneficiarul acestora Primăria Râmnicu-Vâlcea ca autoritate contractantă intră în sfera de reglementare a O.U.G. nr. 34/2006.

Contractele de achiziţii publice astfel cum sunt reglementate de ordonanţă sunt contracte administrative, supuse principiului legalităţii, transparenţa procedurilor şi egalitatea de tratament între ofertanţi exclud încheierea contractelor prin simplu acord de voinţă specific dreptului privat.

În sfârşit, Înalta Curte observă că, deşi instanţa de apel în considerentele deciziei, examinează exhaustiv natura contractelor de achiziţie publică, cerinţele esenţiale, prevăzute de ad validitatem pentru încheierea în formă scrisă a contractelor din perspectiva reglementării instituite prin O.U.G. nr. 34/2006 recurentul nu aduce nici un contra argument care să susţină motivul de recurs invocat, respectiv încălcarea sa aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.

3.2. Cu privire la aplicarea instituţiei îmbogăţirii fără justă cauză, invocate ca temei subsidiar de către reclamanta recurentă.

Înalta Curte subliniază cu titlu preliminar că deşi obiectul acţiunii de in rem verso este de a restabili echilibrul alterat prin injusta deplasare de valori de la un patrimoniu la altul, nu orice deplasare este susceptibilă de restituire, dând naştere la obligaţia de restituire, o primă condiţie fiind lipsa unei clauzei juridice care să justifice îmbogăţirea sau sărăcirea.

Atunci când sărăcirea are drept cauză o culpă a celui sărăcit, care a acţionat pe riscul său, acţiunea de in rem verso nu poate fi exercitată.

Or, în cauză, aceasta culpă gravă aparţine reclamantei, care în calitate de profesionist, ce avea în derulare şi alte contracte de achiziţie publică încheiate în scris, a acceptat, potrivit propriilor susţineri, să execute lucrări în beneficiul autorităţii publice fără încheierea unui contract scris şi fără procedura instituită de lege, în interesul său, astfel că nu se poate califica sărăcirea patrimoniului său ca fără cauză.

Cu alte cuvinte, a acţionat pe riscul său, conduita sa depăşind limitele imprudenţei sau neglijenţei, având în vedere în primul rând calitatea sa de comerciant - profesionist prezumat a fi avizat în domeniul său de activitate.

Totodată, Înalta Curte notează că, şi argumentul instanţei de apel potrivit căruia este exclusă aplicarea instituţiei îmbogăţirii fără justă cauză în cazul în care s-a realizat o încălcare a legii de drept material de către cel sărăcit, este pe deplin pertinent în cauză, fiind o consecinţă a caracterului subsidiar al acţiunii de in rem verso, care nu poate fi exercitată pentru a împiedica sau a eluda aplicarea unei norme de drept pozitiv, respectiv aplicarea dispoziţiilor imperative care reglementează încheierea contractelor de achiziţie publică.

3.3. Cu privire la lipsa de rol activ a instanţei de apel, care a respins probatoriile cu martori solicitate în această fază procesuală, Înalta Curte constată din verificarea încheierii de şedinţă din 30 octombrie 2014 când s-au solicitat aceste probe că, instanţa de apel a respins motivat probatoriul solicitat, faţă de teza probatorie susţinută şi ansamblul probatoriu încuviinţat în primă instanţă cu acelaşi obiectiv, nefiind încălcate dispoziţiile legale care reglementează judecata apelului (art. 292, 295 alin. (2) C. proc. civ.)

Pentru considerentele mai sus înfăţişate Înalta Curte în temeiul art. 312 (1) C. proc. civ. va respinge prezentul recurs ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă SC A. SRL prin administrator judiciar B. SPRL împotriva Deciziei nr. 393/A-C din 30 octombrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 mai 2015.

Procesat de GGC - MI