Jurisdictional conflict over annulment of state private property lease tender: exclusion from administrative court competence due to non-constitutive administrative act status.

Decizia nr. 1274/2015

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a civilă, de contencios Administrativ şi fiscal, la data de 7 mai 2014, sub nr. x/2/2014, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pârâta Agenţia B., solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună: anularea anunţului de licitaţie emis de Agenţia B. în data de 28 aprilie 2014 cu privire la arendarea unor terenuri cu destinaţie agricolă aflate în administrarea Agenţia B., respectiv, suprafaţa de 3,40 ha teren agricol şi 79,60 ha teren neagricol, a documentaţiei de atribuire şi a tuturor actelor subsecvente, şi, suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a actelor administrative contestate şi a procedurii de atribuire până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

La data de 11 iunie 2014, pârâta Agenţia B. a depus întâmpinare şi cerere reconvenţională la dosar, prin care, preliminar, a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti şi excepţia lipsei de interes a reclamantei în formularea cererii, iar, pe fond, a solicitat respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

Prin Sentinţa civilă nr. 2752, pronunţată la data de 16 octombrie 2014, în Dosarul nr. x/2/2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta- pârâtă SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta-reclamantă Agenţia B., în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

În motivarea acestei hotărâri, instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele aspecte:

Pe cale de cerere de chemare în judecată, partea reclamantă SC A. SRL a solicitat anularea unui anunţ de licitaţie emis de pârâta Agenţia B., a documentaţiei de atribuire şi a tuturor actelor subsecvente, respectiv suspendarea actelor contestate şi a procedurii de atribuire în legătură cu 2 terenuri, respectiv 3,40 ha păşune şi 79,60 ha teren neagricol, în legătură cu care a rezultat că se află în domeniul privat al statului şi în administrarea părţii pârâte.

Din coroborarea dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 alin. (1) lit. c), teza a doua şi teza finală din acelaşi act normativ, s-a reţinut, rezultă că intră în competenţa de soluţionare a instanţei de contencios administrativ litigiile privind contractele încheiate de autorităţi publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice sau orice alte categorii de contracte administrative prevăzute prin legi speciale ca fiind supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.

Or, în cauza de faţă, a reţinut instanţa, nu sunt incidente disp. art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/2004, căci, contractul de concesiune prefigurat, litigios, pentru încheierea căruia a fost declanşată procedura de ofertă a părţii pârâte Agenţia B., nu are ca obiect punerea în valoare a unui bun proprietate publică, reclamanta şi pârâta indicând un regim juridic specific proprietăţii private cât priveşte cele două terenuri.

Totodată, obiectul contractului nu se încadrează cu evidenţă nici în categoria executării lucrărilor de interes public sau a prestării serviciilor publice. În plus, contractul în discuţie nu reprezintă nicio achiziţie publică, în acest din urmă sens fiind reţinute dispoziţiile art. 31 din O.U.G. nr. 34/2006.

În ce priveşte contractul de concesiune prefigurat, instanţa a considerat că acesta nu reprezintă niciun contract de lucrări, nici unul de furnizare şi nici unul de servicii, neîncadrându-se în ultimul caz în niciuna dintre ipotezele prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B la O.U.G. nr. 34/2006.

Totodată, în raport de datele cauzei, s-a reţinut, nu a rezultat nici încadrarea acestui contract în categoria celor vizate de art. 2 alin. (1) lit. c) teza finală din Legea nr. 554/2004, respectiv alte categorii de contracte administrative prevăzute prin legi speciale ca fiind supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.

A mai reţinut Curtea că, ansamblul de acte şi operaţiuni contestate în cauză de partea reclamantă nu întrunesc cerinţele art. 2 alin. (1) lit. c) prima teză din Legea nr. 554/2004 spre a fi calificate drept act administrativ, adică act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, ci rezultă a reprezenta proceduri specifice Agenţiei B. cu natură juridică de oferta de contractare în sensul dreptului comun.

În ce priveşte temeiul de drept invocat de partea reclamantă, respectiv Legea nr. 554/2004, a arătat Curtea că în calificarea naturii juridice a unei acţiuni trebuie pornit de la esenţa cauzei şi obiectului acesteia, astfel cum au fost formulate, şi în raport de scopul efectiv vizat, iar nu de la acele elemente ale cererii de chemare în judecată, având un caracter supravenit, rezultat fie al erorii părţii, fie al intenţiei sale de eludare a dispoziţiilor legale care vizează în realitate raportul juridic litigios.

Or, art. 22 alin. (4) Noul C. proc. civ. prevede că "Judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire (...)", cu menţiunea că potrivit alin. (5) al aceluiaşi articol, "Cu toate acestea, judecătorul nu poate schimba denumirea sau temeiul juridic în cazul în care părţile, în virtutea unui acord expres privind drepturi de care, potrivit legii, pot dispune, au stabilit calificarea juridică şi motivele de drept asupra cărora au înţeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale altora".

Cum în cauză lipseşte acordul expres al părţilor asupra calificării acţiunii, Curtea a reţinut că îi aparţine dreptul şi îi incumbă obligaţia de a da calificarea exactă a cererii de faţă, respectiv, în sensul încadrării sale potrivit celor arătate mai sus.

Pe cale de consecinţă, instanţa a apreciat că, litigiul de faţă intră în competenţa de judecată a instanţelor de drept comun, iar nu în cea a instanţei specializate de contencios administrativ.

Or, potrivit disp. art. 95 pct. 1 Noul C. proc. civ., s-a reţinut, instanţa de drept comun în materie civilă este tribunalul, acestuia revenindu-i competenţa de judecare a oricărui litigiu care nu este dat prin lege în competenţa altor instanţe.

Prin urmare, observând dispoziţiile exprese ale art. 131 Noul C. proc. civ., care îl obligă pe judecător să îşi verifice competenţa la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate, Curtea, în raport de art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2) Noul C. proc. civ., constatând că în cauză chestiunea necompetenţei materiale este de ordine publică, a admis excepţia invocată, declinând competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia civilă, date fiind şi disp. art. 132 Noul C. proc. civ., respectiv art. 107 alin. (1) Noul C. proc. civ., reţinând totodată şi disp. art. 123 alin. (1) rap. la art. 30 alin. (2) şi (6) Noul C. proc. civ., în ceea ce priveşte cererea reconvenţională.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă, la data de 29 octombrie 2014, sub nr. x/3/2014.

Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, prin Sentinţa civilă nr. 162, pronunţată la data de 5 februarie 2015, în Dosarul nr. x/3/2014, a declinat competenţa materială a cauzei civile de faţă, privind pe reclamanta-pârâtă SC A. SRL - prin lichidator judiciar C. SPRL, în contradictoriu cu pârâta-reclamantă Agenţia B., în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios, administrativ şi fiscal; a constatat conflictul negativ de competenţă şi a înaintat cauza la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionare.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele motive:

În şedinţa publică de la data de 5 februarie 2015, părţile lipsind, judecata urmând a se face în lipsă la solicitarea acestora, s-a reţinut cauza în pronunţare inclusiv pe aspectul naturii litigiului şi competenţei materiale de soluţionare.

Cu privire la această din urmă chestiune, Tribunalul a apreciat că cererea formulată de reclamanta din speţă având ca obiect anularea anunţului de licitaţie emis de Agenţia B. în vederea arendării unor terenuri agricole aflate în administrarea sa şi a tuturor actelor de atribuire şi subsecvente nu are natura unui litigiu civil.

S-a reţinut că a mai cerut reclamanta şi suspendarea procedurii de atribuire .

În speţă, litigiul se poartă între reclamanta - societate comercială şi pârâtă - autoritate publică a statului, cu privire la bunuri imobile - terenuri, proprietate a statului, aflate în administrarea celei din urmă, astfel încât, a apreciat instanţa, nu se poate considera că acesta are natură civilă şi cade în competenţa Tribunalului, secţia civilă, ca instanţă de fond, complet specializat în materie civilă.

Analizând actele şi lucrările dosarului, constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) Noul C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente să judece pricina, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 alin. (2) Noul C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text, în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe - Curtea de Apel Bucureşti şi Tribunalul Bucureşti - s-au declarat, deopotrivă, necompetente, prin hotărâri definitive, că declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi că, cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Înalta Curte constată că, în cauză, competenţa de soluţionare a cererii revine Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă, pentru următoarele considerente:

Prin cererea dedusă judecăţii în prezenta cauză, reclamanta SC A. SRL a solicitat: anularea anunţului de licitaţie emis de Agenţia B. în data de 28 aprilie 2014 cu privire la arendarea unor terenuri cu destinaţie agricolă aflate în administrarea Agenţiei B., a documentaţiei de atribuire şi a tuturor actelor subsecvente.

Conflictul negativ de competenţă ivit în cauză între instanţa de contencios administrativ şi instanţa de drept comun a fost generat de modul diferit de stabilire a caracterului cererii introductive.

Astfel, cele două instanţe aflate în conflict au considerat că litigiul de faţă reprezintă fie unul care intră în competenţa de judecată a instanţelor de drept comun, iar nu în cea a instanţei specializate de contencios administrativ, fie că litigiul nu are natura unui litigiu civil.

Înalta Curte, pornind de la premisa reţinută de către instanţele în conflict, constată că, prima instanţă, în baza art. 131 Noul C. proc. civ. şi-a verificat competenţa materială şi a reţinut că nu este competentă material şi teritorial să soluţioneze acţiunea, apreciind că acţiunea este fundamentată pe dreptul comun în materie civilă, iară nu pe contenciosul administrativ.

Determinarea sferei de competenţă materială a instanţei de contencios administrativ se face în baza regulilor prevăzute de art. 8 şi 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Contenciosul administrativ român este, aşa cum rezultă din prevederile art. 8, 10 şi 19 din Legea nr. 554/2004, un contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că obiectul acţiunii îl constituie atât anularea unui act, cât şi obligarea la despăgubire, restituire, etc.

Or, în speţă, nu s-a solicitat anularea unui act administrativ şi obligarea la restituirea unei sume, ci s-a solicitat anularea unui anunţ de licitaţie cu privire la arendarea unor terenuri care se află în prezent în administrarea privată a Statului Român, făcând parte din domeniul privat al Statului, şi nu din domeniul public.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că, cererea reclamantei SC A. SRL nu se subsumează nici uneia dintre categoriile reglementate în Legea nr. 554/2004, şi nici prin alte legi speciale, pentru ca astfel să fie competentă în a soluţiona acţiunea instanţa de contencios administrativ.

În cauză nu s-a solicitat anularea unui act administrativ emis de pârâta Agenţia B., act nelegal, care ar fi condus la producerea unei pagube materiale.

Prezentul litigiu nu decurge nici din încheierea, modificarea sau executarea unui contract administrativ şi nici nu se referă la acte emise sau încheiate de autorităţile publice locale sau centrale, după cum nici nu are ca obiect impozite, taxe, contribuţii, datorii vamale.

Raportul juridic care a condus la sesizarea instanţei nu este unul de drept public, ci unul de drept comun, acţiunea reclamantei având ca obiect punerea în valoare a două terenuri proprietate privată a statului, context în care, soluţionarea unei astfel de cereri intră în competenţa jurisdicţiei de drept comun, şi nu a celei de contencios administrativ.

O acţiune, cum este cea de faţă, este de competenţa instanţei de drept comun atunci când nu se cere şi anularea unui act nelegal, sau nu se cere cenzurarea refuzului de a emite un act administrativ, ori nu decurg din încheierea, modificarea, încetarea unui act administrativ.

Această concluzie este rezultatul interpretării prevederilor art. 8, 10 şi art. 2 alin. (1) lit. c) teza finală din Legea nr. 554/2004, fiind consolidată şi în doctrina de specialitate.

Înalta Curte reţine că, în drept, nu sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004, potrivit cărora, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În raport de definiţia prezentată, Înalta Curte, în acord şi cu practica sa constantă, apreciază că actul a cărui anulare s-a solicitat de către reclamanta SC A. SRL, nu constituie act administrativ, în înţelesul legii, ci, faţă de obiectul acestuia, fiind privitor la două terenuri proprietate privată a statului, intră în competenţa de judecată a instanţelor de drept comun.

Legiuitorul a stabilit prin norme juridice o competenţă materială exclusivă şi excepţională, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga, motiv pentru care,

Faţă de dispoziţiile legale mai sus-arătate, Înalta Curte constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei revine Tribunalului Bucureşti şi, în considerarea prevederilor art. 130 alin. (2) Noul C. proc. civ., raportat la art. 95 pct. 1 Noul C. proc. civ., cu referire la art. 107 alin. 1 Noul C. proc. civ., urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea acestei instanţe.

Văzând şi dispoziţiile art. 135 Noul C. proc. civ.,

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta SC A. SRL - prin lichidator judiciar C. SPRL, în contradictoriu cu pârâta agenţia B., în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 mai 2015.

Procesat de GGC - MI