Suspension of fiscal warehousing license revocation: prima facie validity of administrative act and imminent harm in judicial reorganization

Decizia nr. 6898/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta SC A. SA, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti sub nr. X/42/2012 în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice prin Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. Y din 26 noiembrie 2012 emisă de către Ministerul Finanţelor Publice prin Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate până la pronunţarea unei hotărâri irevocabile instanţei de fond.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 39 din 6 februarie 2013, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare executare a Deciziei nr. Y din 26 noiembrie 2012 emisă de pârâtă, formulată de reclamanta SC A. SA, prin administrator judiciar B. IPURL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice prin Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că reclamanta solicită suspendarea executării Deciziei nr. Y din 26 noiembrie 2012 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate. Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate şi de veridicitate şi determină executarea acestuia din oficiu, fiind un act administrativ unilateral.

Motivarea invocată de către reclamantă priveşte cu preponderenţă aspecte de fond ce nu pot fi analizate în astfel de situaţii deoarece ar echivala cu prejudecata fondului. Măsura de revocare a Autorizaţiei de antrepozit fiscal nr. C. din 28 iulie 2004 s-a dispus de către comisie ca urmare a faptului că, în perioada 1 februarie - 29 octombrie 2012 antrepozitarul a achiziţionat motorină de la staţiile de distribuţie carburanţi pe care a folosit-o în procesul tehnologic, fără ca aceasta să facă parte din materiile prime menţionate în procedura operaţională depusă pentru obţinerea codurilor NC, în aparenţă nu s-ar fi respectat dispoziţiile fiscale aplicabile realizării reţetei de fabricaţie.

Nu are relevanţă faptul că societatea reclamantă se află în procedura reorganizării judiciare mai ales că din documentaţia depusă rezultă la prima vedere o încălcare a prevederilor art. 20623 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 571/2003 privind C. fisc., potrivit cărora "nivelul accizelor pentru produsul finit nu poate fi mai mic decât media ponderată a nivelurilor accizelor materiilor prime potrivit prevederilor din normele metodologice".

La prima vedere reclamanta nu a dovedit că în calitate de antrepozitar a iniţiat vreun demers pentru a se conforma legislaţiei fiscale în procesul tehnologic de fabricaţie.

Se poate observa din preambulul deciziei de revocare, în analiza măsurii de revocare a autorizaţiei de antrepozit fiscal, pe lângă Procesul-verbal de control din 16 noiembrie 2012, s-a avut în vedere şi Raportul din 19 noiembrie 2012 şi Adresa din 21 noiembrie 2012, prin care Autoritatea Naţională a Vămilor a transmis, la solicitarea Comisiei, situaţia centralizată a constatărilor rezultate ca urmare a acţiunilor de verificare a unor operatori economici printre care şi reclamanta, şi pentru care s-a dispus revocarea autorizaţiei de antrepozit fiscal.

Împrejurarea că decizia de revocare ar periclita aducerea la îndeplinire a planului de reorganizare judiciară a reclamantei este lipsită de relevanţă, deoarece adoptarea planului de reorganizare nu poate constitui motiv pentru nerespectarea legislaţiei în materie fiscală.

Ca atare nu poate fi vorba de un caz bine justificat care să determine suspendarea executării actului administrativ în cauză, iar condiţia prevenirii unei pagube iminente nu este nevoie a fi dovedită, condiţiile admisibilităţii cererii de suspendare vizează întotdeauna îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Oricum din înscrisurile depuse la dosar şi ţinând seama de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea 554/2004 unde se arată că paguba iminentă este prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau al unui serviciu public nu se dovedeşte existenţa unei pagube iminente. Simplele afirmaţii formulate de reclamantă cu privire la această condiţie urmează a fi înlăturate iar susţinerile în legătură cu nelegalitatea actului administrativ a fi suspendat nu pot fi analizate întrucât se poate antama fondul cauzei ceea ce este inadmisibil în procedura cererii de suspendare.

În atare context este suficient ca pentru a se constata netemeinicia cererii de suspendare a executării actului administrativ în cauză să nu fie îndeplinită una din cele două condiţii impuse de legea contenciosului administrativ.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamanta SC A. SA a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, societatea recurentă susţine că, din punct de vedere formal, decizia a cărei suspendare o solicită este nelegală, deoarece nu indică organul competent şi termenul în care această decizie poate fi contestata. La art. 3 se spune: "împotriva acesteia societatea, poate exercita şi celelalte căi de atac prevăzute de legea de contencios administrativ (...)". Întrebarea firească este: "Care sunt primele căi de atac şi care sunt şi celelalte????"

Echipa de control, aşa cum rezultă din procesul-verbal invocat, nu a consemnat nicio inculpare a vreunui text de lege, constatată în urma verificării documentelor solicitate şi puse la dispoziţie de către societate.

Cu toate acestea, în data de 12 decembrie 2012 i-a fost comunicată prin intermediul Direcţiei judeţene pentru accize şi operaţiuni vamale Prahova Decizia nr. Y din 26 noiembrie 2012, prin care a fost înştiinţată ca se revoca Autorizaţia de antrepozit fiscal nr. C. din 28 iulie 2004, emisă către SC A. SA.

Recurenta mai susţine că decizia nu este argumentată şi motivată, deoarece textele la care face trimitere nu au legătură nici cu societatea, nici cu controlul şi nici cu antrepozitul fiscal.

În ceea ce priveşte coroborarea textelor mai sus-invocate din C. fisc. cu prevederile pct. 84 alin. (19) din Normele metodologice de aplicare a C. fisc. aprobate prin H.G. 44/2004, recurenta arată că nu a putut nici măcar să identifice aceste dispoziţii legale.

În ceea ce priveşte pct. 2 din decizia contestată prin care s-a respins cererea de reautorizare ca antrepozitar a SC A. SA, se susţine că solicitarea a fost făcută în anul 2010 în conformitate cu art. IV alin. (5) din O.G. 54/2010, care obliga deţinătorii de autorizaţii să solicite reautorizarea, iar acestei solicitări organul în drept să dispună nu i-a dat curs timp de 2 ani.

În privinţa celei de-a doua condiţii, recurenta susţine că această condiţie este pe deplin îndeplinită dacă se are în vedere faptul că încetarea activităţii, nu numai a societăţii, ci a oricărei alte societăţi aflate în situaţie similară, nu poate să ducă decât la crearea unui prejudiciu material şi previzibil. Decizia nr. Y din 26 noiembrie 2012 reprezintă pentru SC A. SA, societate aflată în reorganizare judiciară, un pericol de încetare a activităţii, nerespectare a obligaţiilor asumate prin planul de reorganizare aprobat în ianuarie 2012, prejudicierea creditorilor clienţilor furnizorilor şi nu în ultimul rând disponibilizarea a 33 de salariaţi ai societăţii, toate acesta cu consecinţa trecerii la faliment a societăţii.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

Verificând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată împrejurările conform cărora, prin Decizia nr. Y din 26 noiembrie 2012 emisă de către Ministerul Finanţelor Publice prin Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate, s-a dispus revocarea Autorizaţiei de antrepozit fiscal din 28 iulie 2004, emisă societăţii şi respingerea cererii de reautorizare ca antrepozitar fiscal al reclamantei.

Instanţa de control judiciar reţine faptul că instanţa de fond a analizat într-o manieră eronată condiţia pagubei iminente, concluzionând că reclamanta nu a administrat probe convingătoare referitoare la prejudiciul material, viitor şi previzibil, care să justifice aplicarea unei măsuri de excepţie.

Astfel, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. Cele două condiţii sunt cumulative, adică trebuie să fie ambele întrunite pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ. Fiind cumulative, ele nu au o ordine de prioritate stabilită între ele în cadrul demersului analitic în vederea pronunţării hotărârii cu privire la suspendare.

Condiţiile sunt explicitate de Legea nr. 554/2004 astfel: paguba iminentă este prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public (art. 2 alin. (1) lit. ş)); cazurile bine justificate sunt împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t)).

Suspendarea actului administrativ este reglementată ca excepţie de la aplicarea principiului conform cu care actul administrativ cu caracter unilateral se execută din oficiu (acesta beneficiind de prezumţia de legalitate şi de veridicitate), în scopul acordării unei protecţii provizorii a drepturilor şi intereselor particularilor până în momentul în care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, însă pentru ca această măsură excepţională să poată opera, nu este suficient doar ca partea interesată să susţină că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte argumente pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube în raport cu natura şi amploarea măsurii dispuse prin actul contestat, cu menţiunea că se impune ca analiza îndeplinirii acestor condiţii legale să se realizeze doar în cadrul unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, în condiţiile în care în cadrul procedurii de suspendare a executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

De altfel, prevederile art. 14 - 15 din Legea contenciosului administrativ trebuie interpretate în lumina principiilor cuprinse în Recomandarea R(89)8 a Comitetului de miniştri al Consiliului Europei privind protecţia judiciară provizorie în materie administrativă, potrivit cărora "măsurile de protecţie provizorie pot fi îndeosebi acordate, dacă executarea actului administrativ este de natură să creeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate, şi sub condiţia existenţei unui caz prima facie împotriva validităţii actului respectiv. În aceeaşi termeni se referă şi Recomandarea Rec(2003)16 a Comitetului de miniştri al Consiliului Europei privind executarea actelor administrative şi hotărârilor judecătoreşti din domeniul dreptului administrativ, precum şi Opinia Asociaţiei Judecătorilor Europeni de Drept Administrativ din noiembrie 2008 cu privire la protecţia provizorie şi procedurile accelerate în faţa instanţelor de contencios administrativ, la cercetarea aspectelor de fond de către judecătorul suspendării provizorii, întinderea verificărilor neputând depăşi nivelul prima facie, la prima vedere, concept de drept anglo-saxon care este transpus în dreptul continental ca pipăire a fondului, examinare sumară şi care nu antamează temeinicia argumentelor.

Existenţa cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerinţă şi interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei. În cazul suspendării actului instanţa este chemată să realizeze o analiză de aparenţă a legalităţii, fără a influenţa şi afecta fondul cauzei.

Din această perspectivă, Înalta Curte remarcă că eventuala acţiune în contencios fiscal cu argumentele prezentate în cererea de suspendare nu apare a fi manifest nefondat, în sensul că se invocă argumente de fapt şi de drept, elementele unei cereri de chemare în judecată sunt clar prefigurate şi nu există nici un motiv, fără a intra în temeinicia argumentelor, care să atragă respingerea unei astfel de acţiuni, "la prima vedere", ci, eventual, doar în urma examinării atente a chestiunilor susceptibile de a fi deduse judecăţii în contenciosul fiscal propriu-zis.

Înscrisurile dosarului, ansamblul circumstanţelor speţei şi argumentele juridice aparent valabile în contestarea legalităţii actelor administrative fiscale sunt susceptibile să răstoarne prezumţia de legalitate a actelor atacate.

Cu privire la paguba iminentă, s-a invocat în probaţiune pericolul de încetare a activităţii, nerespectarea obligaţiilor asumate prin planul de reorganizare aprobat în ianuarie 2012, prejudicierea creditorilor clienţilor furnizorilor şi disponibilizarea salariaţilor societăţii, toate acesta cu consecinţa trecerii la faliment a societăţii. Această prezumţie simplă nu a fost răsturnată de pârâtă cu o probă contrară, pârâta limitându-se la a remarca că reclamanta nu a produs probe din care să rezulte că se află în ipoteza unui prejudiciu care nu s-a produs sau că, odată produs, ar fi extrem de greu de reparat sau imposibil de reparat, cerinţe suplimentare şi de magnitudine care nu au fost impuse de legiuitor şi care adaugă la textul clar al legii (spre deosebire de ipoteza perturbării previzibile grave a activităţii).

Pentru considerentele expuse şi în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 312 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de către reclamantă şi va modifica sentinţa atacată în sensul că va admite cererea şi va dispune suspendarea executării Deciziei nr. Y/2012, emisă de autoritatea pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de SC A. SA prin administrator judiciar B. IPURL împotriva Sentinţei nr. 39 din 6 februarie 2013 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa atacată în sensul că admite cererea reclamantei SC A. SA prin administrator judiciar B. IPURL.

Suspendă executarea Deciziei nr. Y din 26 noiembrie 2012 emisă de Ministerul Finanţelor Publice prin Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate până la pronunţarea instanţei de fond.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 octombrie 2013.

Procesat de GGC - MI