Legality of executive pension recalculation methodology as technical execution of constitutional statute

Decizia nr. 6888/2013

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa instanţei de fond

Prin cererea formulată, reclamanţii au solicitat instanţei de contencios administrativ anularea H.G. nr. 737 din 29 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 lit. g) din Legea nr. 119/2010, respectiv a metodologiei de recalculare a pensiilor de serviciu ale personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţie, stabilite prin Legea nr. 223/2007 şi pe cale de consecinţă:

1) în baza art. 18 raportat la art. 8 şi respectiv art. 1 din Legea nr. 554/2004, anularea ca fiind neconstituţională, nelegală, contrară principiilor şi drepturilor fundamentale consacrate de Constituţie, de normele dreptului comunitar şi de cele ale dreptului internaţional, ratificate de România, aplicabile în materie, a H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 lit. g) din Legea nr. 119/2010, respectiv a metodologiei de recalculare a pensiilor de serviciu ale personalului aeronautic civil navigant profesionist din aviaţie, stabilite prin art. 43 - 51 din Legea nr. 223/2007;

2) în baza art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea executării H.G. nr. 737/2010, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a prezentei cereri;

3) în temeiul art. 18 raportat la art. 8 şi 1 din aceeaşi lege, să se dispună recunoaşterea dreptului reclamanţilor la pensiile de serviciu stabilite prin Legea nr. 223/2007 şi repararea pagubei în sensul:

a) anulării tuturor deciziilor de "recalculare" a pensiilor în baza art. 1 lit. g) din Legea nr. 119/2010 raportat la prevederile art. 1, 2, 4 alin. (1), 5, 7 şi 12 din H.G. nr. 737 din 2010 şi repunerea în plată a ultimelor decizii prin care le-au fost stabilite ultimele cuantumuri ale pensiilor de serviciu;

b) obligarea pârâtului la plata diferenţelor dintre cuantumurile pensiilor de serviciu ce li se cuvin şi respectiv cuantumurile pensiilor "recalculate" în baza deciziilor sus-arătate, aferente perioadei septembrie 2010 şi până la data repunerii în plată a ultimelor decizii prin care le-au fost stabilite ultimele cuantumuri ale pensiilor de serviciu;

c) obligarea pârâtului să procedeze la punerea în executare a hotărârii judecătoreşti în termen de cel mult 10 zile de la pronunţarea acesteia în sensul îndeplinirii tuturor obligaţiilor sus-arătate, în caz contrar, urmând a se face aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 544/2004 inclusiv obligarea acestuia la plata unor despăgubiri de întârziere către reclamanţi în cuantum de 5.000 euro/lună pentru fiecare în parte.

Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, excepţia nulităţii pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 112 C. proc. civ. şi excepţia lipsei procedurii prealabile.

Guvernul României a invocat prin întâmpinare excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei de obiect.

Casa Naţională de Pensii Publice a formulat la rândul său întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia lipsei de interes.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 7373 din 6 decembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile invocate, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţi, a anulat H.G. nr. 737/2010 şi a respins cererea privind suspendarea H.G. nr. 737/2010, ca rămasă fără obiect.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că cererea reclamanţilor îndeplineşte toate condiţiile de formă cerute de art. 112 C. proc. civ, motiv pentru care a respins excepţia nulităţii.

Curtea de Apel a respins şi excepţia lipsei procedurii prealabile, reţinând că, potrivit afirmaţiilor reclamanţilor pe care Guvernul României nu le-a contestat, s-a solicitat anularea actului administrativ contestat, anterior sesizării instanţei de judecată.

Cu privire la excepţia lipsei de interes, s-a reţinut că reclamanţii, în calitate de pensionari, au interesul vădit de a contesta hotărârea de guvern prin care se stabileşte metodologia de calcul a pensiilor, ceea ce le conferă totodată şi calitatea procesuală activă în cauză, câtă vreme invocă un drept vătămat prin hotărârea de guvern contestată.

Referitor la excepţia lipsei de obiect, instanţa de fond a apreciat ca irelevantă împrejurarea că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată, întrucât motivele de nulitate se apreciază prin raportare la momentul emiterii actului administrativ, iar efectele juridice produse în perioada de activitate a hotărârii contestate nu sunt influenţate de abrogarea ulterioară, ci de soluţia instanţei cu privire la legalitatea actului.

Pe fondul cauzei, Curtea de Apel a constatat că prin metodologia de calcul se reglementează o situaţie juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii 119/2010, aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat şi punctajul mediu anual în sistemul public, în condiţiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii.

Punctajul mediu anual în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu a avut nicio relevanţă sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele respective nu aveau niciun interes sa atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj.

Curtea de Apel a mai constatat că potrivit metodologiei, recalcularea pensiei se realizează pe baza unor acte depuse în dovedirea unor situaţii de fapt anterioare şi a îndeplinirii altor condiţii legale, cele în vigoare la momentul constituirii dosarului.

Instanţa de fond a apreciat că aceste dispoziţii pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării imediate a legii noi (hotărârile judecătoreşti anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul pronunţării).

Însă instanţa a constatat că normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate ale unui act normativ- precizie şi previzibilitate.

Astfel, interpretarea acestui text în sensul că recalcularea pensiilor se realizează conform metodologiei pe baza actelor aflate la dosarul de pensie, fără a ţine cont de hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile care au decis aspra unor probleme precum stagiul de cotizare, grupe de muncă etc. contravine principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat.

Curtea de Apel nu a reţinut susţinerea reclamanţilor cu privire la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 119/2010 prin adoptarea a două hotărâri de guvern.

În ce priveşte încălcarea celorlalte dispoziţii constituţionale invocate prin acţiune, Curtea de Apel a constatat că reclamanţii nu relevă încălcarea dispoziţiilor Constituţiei prin procedura de recalculare, ci chiar prin faptul anulării pensiilor de serviciu, măsură dispusă prin lege.

Totodată, instanţa de fond a reţinut că pensia de serviciu - privită în cele două componente ale sale - cea contributivă şi cea compensatorie - constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâţii Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi Casa Naţională de Pensii Publice au declarat recurs.

3.1. Recursul declarat de Casa Naţională de Pensii Publice

În susţinerea motivelor de recurs s-a arătat că începând cu data de 1 ianuarie 2011 nu mai există temei legal pentru acordarea pensiilor de serviciu pentru personalul aeronautic civil navigant profesionist, în condiţiile în care prin Legea nr. 119/2010 s-a dispus recalcularea tuturor pensiilor speciale, utilizându-se algoritmul de calcul prevăzut de legislaţie în domeniul asigurărilor sociale.

S-a mai arătat că prin Decizia nr. 873/2010, Curtea Constituţională a decis că recalcularea pensiilor de serviciu ale judecătorilor, procurorilor şi magistraţilor asistenţi este o măsură neconstituţională, în timp ce recalcularea tuturor celorlalte pensii de serviciu a fost declarată constituţională.

S-a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Casei Naţionale de Pensii Publice, întrucât instituţia nu are potrivit statutului nicio competenţă în emiterea H.G. nr. 737/2010.

În ceea ce priveşte cererea de anulare, s-a arătat că reclamanţii nu au adus niciun argument cu privire la modalitatea în care metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu ar fi neconformă cu dispoziţiile Legii nr. 119/2010, Legii nr. 19/2000 sau Constituţiei, motivele invocate vizând nelegalitatea Legii nr. 119/2010, asupra constituţionalităţii căreia s-a pronunţat Curtea Constituţională.

În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

3.2. Recursul declarat de Guvernul României

A fost invocat, ca şi motiv de nelegalitate, nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., faţă de faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei nulităţii acţiunii pentru lipsa timbrajului.

Un alt motiv invocat îl constituie contradicţia dintre considerente şi dispozitiv, hotărârea cuprinzând motive străine de pricina dedusă judecăţii, caz de casare prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., întrucât prima instanţă "nu reţine încălcarea dreptului comunitar prin adoptarea H.G. nr. 737/2010".

Autoritatea recurentă a mai susţinut că, în raport de cauza înregistrată sub numărul x/57/2010 pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, irevocabilă prin Decizia nr. 4314/2011, în speţă a intervenit autoritatea de lucru judecat.

Pe fond, s-a arătat că nu se poate reţine niciun element de nelegalitate al H.G. nr. 737/2010, întrucât doar dreptul la pensie câştigat potrivit principiului contributivităţii intră sub incidenţa art. 1 din Protocolul 1, iar, pe de altă parte, dreptul de proprietate nu este un drept absolut, iar ingerinţa statului poate interveni în scopul apărării unui interes public, cu respectarea criteriului proporţionalităţii între scopul urmărit şi mijloacele de realizare, în condiţiile unei măsuri luate prin lege şi în mod nediscriminatoriu.

În subsidiar, s-a arătat că sentinţa atacată afectează grav principul siguranţei juridice, în raport de soluţiile opuse, pronunţate anterior în aceeaşi speţă de către instanţele judecătoreşti.

3.3. Recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale (în prezent Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice)

În temeiul art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ. s-a solicitat admiterea recursului şi modificarea în totalitate a sentinţei atacate şi respingerea acţiunii ca rămasă fără obiect.

În motivarea recursului s-a arătat că cererea de suspendare a H.G. nr. 737 din 29 iulie 2010 a rămas fără obiect prin abrogarea expresă potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 59 din 29 iunie 2011.

În ceea ce priveşte cererea de anulare a H.G nr. 737/2010, s-a arătat că Legea nr. 119/2010 a fost declarată constituţională prin Decizia nr. 871/2010 a Curţii Constituţionale.

4.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile, care vor fi analizate împreună, sunt fondate, însă în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., invocat de către recurentul-pârât Guvernul României, motivat de nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în mod legal, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, judecătorul fondului nu a pus în vedere reclamanţilor să timbreze cererea.

Nu poate fi reţinută nici critica privind neconcordanţele dintre considerente şi dispozitiv, Înalta Curte constatând că sentinţa recurată cuprinde menţiunile prevăzute la art. 261 pct. 5 C. proc. civ., fiind expuse în considerente atât motivele de fapt, cât şi cele de drept care au format convingerea instanţei în ceea ce priveşte soluţia pronunţată în cauză, iar instanţa de recurs este în măsură să-şi exercite controlul judiciar asupra acesteia.

În ceea ce priveşte autoritatea de lucru judecat, în raport de cauza care a făcut obiectul Dosarului nr. x/57/2010 înregistrat pe rolul Curţii de Apel Alba-Iulia, se constată că nu există identitate de obiect şi de părţi, nefiind îndeplinite condiţiile legale prevăzute de art. 1201 C. civ.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect a acţiunii în anulare, Înalta Curte o apreciază ca fiind nefondată, întrucât abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii actului, ci doar cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice, efecte care s-au produs în ceea ce-i priveşte pe reclamanţi.

Pentru aceleaşi considerente, urmează a fi respinse şi susţinerile recurenţilor privind lipsa unui interes actual în promovarea acţiunii.

Însă, pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, "în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului".

În temeiul acestor prevederi legale, precum şi al dispoziţiilor art. l08 din Constituţia României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Aşa cum o arată şi titlul actului administrativ normativ contestat, prin conţinutul acestuia se reglementează "metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispoziţiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuţie.

H.G. nr. 737/2010 nu conţine, aşadar, principii sau norme de drept substanţial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 şi nr. 119/2010, dispoziţiile acestui din urmă act normativ constituind şi temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.

Aceasta rezultă din însuşi conţinutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul şi sfera de reglementare a actului emis în temeiul şi aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operaţiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înţelesul Legii nr. l9/2000.

H.G. nr. 737/2010 îndeplineşte, deci, o simplă funcţie metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate reclamanţi, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedura de control a legalităţii actului administrativ contestat.

Rolul H.G. nr. 737/2010, precum şi sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispoziţiilor actului legislativ cu forţă juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat şi ale cărei dispoziţii nu le încalcă.

Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională a statuat că dispoziţiile legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituţionale, instanţa constituţională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor şi principiilor constituţionale şi comunitare invocate în cauza de faţă, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai şi dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi şi art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de a asigura crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, precum şi prevederile art. 20 din Constituţie prin raportare la următoarele acte internaţionale: Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi anume art. 1 referitor la proprietate; Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (l) privind securitatea socială şi asistenţa socială şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor.

Însuşi art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010 impune recalcularea şi conferă criteriul algoritmului de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, dispoziţiile hotărârii atacate nedepăşind cadrul juridic impus de actul normativ în a cărui executare a fost emisă.

Analizând încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Înalta Curte constată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului când, din considerente obiective, măsura dispusă printr-o nouă reglementare determină numai reducerea cuantumului valoric al dreptului de asigurări sociale, o asemenea ipoteză nu reprezintă încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cu atât mai mult cu cât noul nivel este determinat în funcţie de sistemul contributivităţii, iar, în aceste condiţii, reducerea cuantumului unei pensii speciale până la nivelul determinat de aplicarea principiului contributivităţii, nu reprezintă nici o măsură nejustificată, nici o măsură care să depăşească criteriile cerute de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, recunoscute şi în art. 53 din Constituţia României.

Practic, reclamanţii critică reducerea cuantumului pensiilor de serviciu de care beneficiau anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 737/2010, în urma recalculării, în condiţiile în care criteriile avute în vedere pentru recalculare prin metodologia prevăzută de H.G. nr. 737/2010, sunt cele stabilite prin Legea nr. 119/2010.

Într-adevăr, H.G. nr. 737/2010, publicată în M. Of. al României nr. 528/29.07.2010, a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţie şi al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, din examinarea înscrisurilor dosarului neputând fi identificate elemente de nelegalitate în operaţiunea elaborării şi adoptării sale.

De asemenea, verificând concordanţa actului administrativ cu Legea nr. 119/2010, în baza şi în aplicarea căreia a fost emis, prin prisma motivelor invocate de reclamanţi, Înalta Curte constată că H.G. nr. 737/2010 îndeplineşte numai o funcţie tehnică, rezumându-se la a stabili instrumentele procedurale care să permită aplicarea actului normativ cu forţă juridică superioară, în acord cu dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind nomele de tehnică legislativă.

În realitate, prevederile legale criticate au fost preluate în cuprinsul actului administrativ din chiar Legea nr. 119/2010, respectiv art. 3 alin. (1): "Pensiile prevăzute la art. 1, stabilite potrivit prevederilor legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii, utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare" şi art. 7 alin. (1) "Procedura de stabilire, plată, suspendare, recalculare, încetare şi contestare a pensiilor recalculate potrivit prezentei legi este cea prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare".

Aşa fiind, Înalta Curte reţine că nu există argumente valide care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 ar fi depăşit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, iar, pe de altă parte, acest act normativ cu forţă juridică superioară a făcut deja obiectul controlului de constituţionalitate sub aspectele criticate de către reclamanţi.

Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că susţinerile recurenţilor vizând legalitatea H.G. nr. 737/2010 sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

În consecinţă, pentru motivele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va modifica sentinţa atacată în sensul respingerii acţiunii reclamanţilor de anulare a H.G. nr. 737/2010, ca neîntemeiată, fiind menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României, de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice (în calitate de succesor al fostului Minister al Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale) şi de Casa Naţională de Pensii Publice împotriva Sentinţei civile nr. 7373 din 6 decembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamanţilor, ca neîntemeiată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 octombrie 2013.

Procesat de GGC - MI