Penalties for delayed public works execution: inadmissibility due to missed pre-filing conciliation deadline in administrative contract litigation

Decizia nr. 6652/2013

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin acţiunea formulată, reclamanta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România a chemat în judecată pe pârâta SC A. SRL, solicitând obligarea pârâtei la restituirea către reclamantă a sumei de 2.148.039 RON reprezentând penalităţi privind neexecutarea la termen a lucrărilor astfel cum s-au prevăzut în graficul de execuţie fizic şi în oferta tehnico-economică conform Contract de execuţie nr. X/2003 - "Reabilitare primară DN15 km 175+273 - km 244+200".

Prin notele de şedinţă depuse la termenul de judecată din 14 septembrie 2011, pârâta SC A. SRL a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată raportat la prescripţia plângerii prealabile, excepţie ce a fost respinsă de instanţă prin Încheierea din 14 septembrie 2011.

Ulterior, la termenul din 7 decembrie 2011, pârâta SC A. SRL a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 7812 din 21 decembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, a admis acţiunea formulată de reclamanta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA, în contradictoriu cu pârâta SC A. SRL şi a obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 2.148.039 RON reprezentând penalităţi pentru neexecutarea la termen a lucrărilor prevăzute în Contractul de execuţie lucrări nr. X din 22 septembrie 2003 având ca obiect "Reabilitarea primară pe DN15 Topliţa - Poiana Largului km 175 + 273 - km 244 + 200".

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că termenul de prescripţie al acţiunii, în cazul de faţă, este prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea 554/2004, şi anume 6 luni de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Având în vedere că procesul-verbal de conciliere a fost încheiat la data de 5 noiembrie 2007, iar acţiunea a fost introdusă la data de 4 februarie 2008, s-a constatat că a fost respectat termenul de 6 luni prev. de art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea 554/2004, motiv pentru care a fost respinsă excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, ca neîntemeiată.

Cu privire la fondul cauzei, Curtea de Apel a reţinut că prin Contractul de execuţie de lucrări nr. X din 22 septembrie 2003, încheiat între reclamanta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România, în calitate de autoritate contractantă şi pârâta SC A. SRL, în calitate de executant de lucrări, executantul s-a obligat să execute în întregime şi să predea achizitorului lucrările pentru obiectivul "Reabilitarea primară pe DN15 Topliţa - Poiana Largului km 175 + 273 - km 244 + 200", complet terminate, în condiţiile calitative şi cantitative prev. în contract şi în conformitate cu obligaţiile asumate prin contract, iar autoritatea contractantă s-a obligat să plătească executantului preţul de 559.079.640,5 mii RON reprezentând 15.103.321,19 euro.

Potrivit art. 3.1 din contract, executantul avea obligaţia să finalizeze lucrarea potrivit graficului de execuţie, în decurs de 10 luni calendaristice de la data primirii ordinului de începere a execuţiei lucrărilor.

În art. 23.1 din contract se prevede că "în cazul în care, din vina sa exclusivă, executantul nu reuşeşte să îşi îndeplinească obligaţiile asumate prin contract, achizitorul are dreptul de a deduce din preţul contractului, ca penalităţi, o sumă echivalentă cu 0,1% din valoarea lucrărilor rămase de executat, pentru fiecare zi de întârziere peste termenul de terminare a lucrărilor, până la îndeplinirea efectivă a obligaţiilor".

Instanţa de fond a reţinut că clauza contractuală de mai sus prevede obligaţia pârâtei de a achita reclamantei penalităţi de întârziere de 0,1% din valoarea lucrărilor rămase de executat, pentru fiecare zi de întârziere. Clauza prevede şi că reclamanta poate reţine aceste penalităţi din preţul contractului, dar din faptul că reclamanta nu a apelat la această modalitate de executare a penalităţilor de întârziere, nu se poate interpreta clauza, în sensul dorit de pârâtă, că aceasta este exonerată de la plata penalităţilor de întârziere, întrucât reclamanta poate urma procedura comună de invocare a neexecutării obligaţiilor contractuale, în sensul că se poate adresa instanţei de judecată pentru a obţine o hotărâre judecătorească prin care pârâta să fie obligată la plata acestor penalităţii, ceea ce de altfel a făcut prin prezenta acţiune. Pentru aceleaşi motive va fi înlăturată şi apărarea pârâtei, privind posibilitatea reclamantei de a reţine penalităţile de întârziere din garanţia de bună execuţie.

În ceea ce priveşte respectarea de către pârâtă a termenelor de execuţie a lucrării, s-a reţinut că termenul de executare a fost de 10 luni, în anexa la contract prevăzându-se şi un grafic pe luni a lucrărilor de executat, ce cuprinde termene de execuţie referitoare la fiecare dintre lucrările ce urmau să fie executate.

Luând în considerare graficul de execuţie anexă la actul adiţional nr. 3 la contract şi având în vedere centralizatoarele situaţiilor de lucrări efectuate în lunile iunie - septembrie 2004, se constată o întârziere în efectuarea lucrărilor de către pârâtă, întârzieri ce au fost stabilite corect de către reclamantă şi evidenţiate în documentul intitulat "calculul penalităţilor A. pentru lucrări neexecutate DN15 Topliţa - Poiana Largului". Penalităţile au fost calculate de la data la care trebuiau executate lucrările până la data la care au fost executate sau cel târziu până la data de 1 noiembrie 2004, când lucrările au fost sistate. Calculul a fost efectuat cu luarea în considerare a termenelor de execuţie pentru fiecare dintre lucrările componente, astfel cum au fost stabilite în graficul de execuţie. S-a înlăturat ca neîntemeiată apărarea pârâtei potrivit căreia nu s-a convenit un grafic care să evidenţieze lucrările ce urmau să fie efectuate în fiecare lună şi contravaloarea acestora, având în vedere că aceasta nu precizează, care ar fi în opinia sa termenele de realizare a lucrărilor respective. De asemenea art. 23.1 din contract se referă expres la "lucrările rămase de executat", ceea ce dă dreptul reclamantei de a calcula penalităţi pentru fiecare lucrare neexecutată, ci nu doar pentru nefinalizarea în întregime a lucrării ce a făcut obiectul contractului.

Din conţinutul clauzei, rezultă că părţile nu au renunţat în totalitate la a solicita, printre altele şi despăgubiri contractuale, ci doar pe perioada de timp "până la achitarea lucrărilor". Prin urmare, sensul clauzei respective este acela că pârâta va finaliza lucrările prevăzute în contract iar reclamanta va achita facturile privind lucrările efectuate de reclamantă, fără penalităţi, urmând ca după ce contractul va fi executat şi facturile achitate, părţile să rezolve eventualele litigii legate de executarea cu întârziere a obligaţiilor contractuale de către părţi. S-a apreciat că, dacă părţile ar fi dorit ca prin clauza respectivă, să se renunţe definitiv la solicitarea despăgubirilor contractuale, nu ar fi inclus şi expresia "până la achitarea contravalorii lucrărilor".

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâta SC "A." SRL a declarat recurs.

În motivarea căii de atac, se arată că încheierea pronunţata nu cuprinde motivele pe care se sprijină.

În speţă, instanţa nu era chemată să se pronunţe asupra efectuării sau a neefectuării procedurii prealabile, ci dacă raportat la termenul prevăzut de art. 7 alin. (6) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ, această plângere prealabilă a fost sau nu efectuată în termen.

Recurenta a formulat excepţia inadmisibilităţii acţiunii raportat la neformularea în termen a plângerii prealabile depunând în acest sens şi note de şedinţă.

Nicăieri în cuprinsul încheierii nu sunt menţionate motivele care au format opinia instanţei în sensul că procedura prealabilă a fost efectuată în termenul prevăzut de lege. Concluzia instanţei face doar trimitere la o serie de documente existente la dosarul Tribunalului Bucureşti, temporal cuprinse între data de 14 martie 2006 şi 5 noiembrie 2007.

Totodată, recurenta susţine că instanţa a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a legii, invocând art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Astfel, obligaţia de plată a penalităţilor pentru perioadele indicate de reclamantă se naşte succesiv, cu fiecare zi, până la data de 1 noiembrie 2004 ultima zi pentru care reclamanta a solicitat penalităţi, aceasta fiind şi ultima zi în care s-ar fi încălcat obligaţia contractuală de executare în termen a lucrărilor, conform susţinerilor reclamantei. Astfel, ultima zi pentru care ar fi fost obligată să plătească penalităţi de întârziere este 1 noiembrie 2004 (ultima dată a pretinsei încălcări a obligaţiilor contractuale), data de la care începe să curgă termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (6) din Legea 554/2004 în care reclamanta ar fi trebuit să realizeze procedura prealabilă.

Aşa cum rezultă din cele mai sus expuse, oricare dintre variantele pe care instanţa le-ar fi luat în calcul la analiza temeiniciei acestei excepţii (chiar şi varianta nelegală în care naşterea dreptului la acţiune era data întocmirii procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor din 6 decembrie 2005 ), procedura prealabila nu a fost efectuata în termenul de 6 luni impus de lege, fapt ce ar fi trebuit sa atragă admiterea excepţiei inadmisibilităţii.

Raportat însă la respingerea excepţiei, s-a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, arătând ca, din moment ce instanţa a considerat concilierea făcută în termen (de vreme ce a respins excepţia) atunci acţiunea nu poate fi decât prescrisă, întrucât dacă ne raportam la un moment al concilierii anterior datei de 5 noiembrie 2007, de pildă data de 3 octombrie 2006 atunci acţiunea apare ca a fost introdusă cu depăşirea termenului de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 din Legea 554/2004.

Doar dacă se acceptă ca temeinică şi legală soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, atunci soluţia de respingere a excepţiei prescripţiei apare ca fiind data cu aplicarea greşită a legii (art. 304 pct 9 C. proc. civ.). Totodată, raportat la aceasta soluţie, instanţa a interpretat greşit actul dedus judecaţii (art. 304 pct 8 C. proc. civ.), cu privire la momentul la care a considerat ca a avut loc concilierea directa.

Astfel, instanţa de fond, la momentul soluţionării excepţiei prescripţiei, era ţinută de soluţia dată anterior asupra excepţiei inadmisibilităţii. Or, chiar dacă din încheierea de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, nu reiese în niciun fel momentul la care instanţa a considerat ca s-a efectuat concilierea directă (încheierea fiind nemotivată sub acest aspect), acesta nu poate fi în niciun caz data de 5 noiembrie 2007, întrucât în raport de această dată acţiunea apare ca fiind inadmisibilă.

Recurenta mai susţine că instanţa a admis acţiunea reclamantei, respingând ca neîntemeiate toate apărările aduse pe fondul cauzei, iar soluţia instanţei este criticabilă, deoarece înlăturând apărarea potrivit căreia autoritatea contractanta a renunţat expres la dreptul de a solicita despăgubiri contractuale, instanţa a schimbat înţelesul lămurit al dispoziţiei ce reglementa acest aspect în cuprinsul Actului adiţional nr. 4 la contract.

Instanţa de fond a găsit întemeiate pretenţiile reclamantei fără a proceda însă la verificarea şi cercetarea modalităţii în care acest calcul a fost efectuat, înlăturând nemotivat apărările pertinente ale subscrisei relativ la aceasta modalitate de calcul.

Deşi s-a contestat modalitatea de calcul a penalităţilor de întârziere, instanţa de fond fără a verifica realitatea celor indicate de subscrisă, a apreciat ca sumele pretinse de reclamantă se justifică din modul de calcul anexat acţiunii introductive.

Cele reţinute de instanţă cu privire la modul de calcul al penalităţilor sunt eronate, întrucât instanţa nu a cercetat care este modalitatea în care reclamanta a calculat valorile aferente lucrărilor a căror execuţie a fost pretins întârziată, în condiţiile în care s-a arătat că singurul grafic anexat contractului nu prevedea care sunt cantităţile de lucrări ce urmau sa fie executate în fiecare lună şi nici valorile aferente acestor lucrări.

Instanţa a analizat în mod superficial modul de calcul al penalităţilor ataşat de către reclamanta întrucât din tabelul formulat de reclamanta însăşi reclamanta admite ca nu exista un grafic de eşalonare valorică nici la contract, nici la actele adiţionale.

În momentul motivării soluţiei, instanţa s-a raportat la graficul de execuţie anexat actului adiţional nr. 3, deşi din starea de fapt reieşea neîndoielnic ca acest grafic de execuţie a fost revizuit în momentul adoptării actului adiţional nr. 4.

Analizând dispoziţiile art. 23.1 din contract, instanţa a schimbat înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestora.

Potrivit dispoziţiilor citate mai sus, achizitorul are dreptul de a deduce din preţul contractului, ca penalităţi, o suma echivalenta cu 0,1% din valoarea lucrărilor ramase de executat, pentru fiecare zi de întârziere peste termenul de terminare a lucrărilor, până la îndeplinirea efectivă a obligaţiilor.

Cu privire la acest aspect, instanţa a concluzionat că autoritatea contractantă nu a renunţat la dreptul său de a pretinde penalităţi contractuale pe calea dreptului comun. Cu toate acestea, recurenta apreciază că instanţa din nou, contrar regulilor de interpretare, a atribuit acestei clauze un alt înţeles decât cel urmărit de părţi.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

Conform art. 7 alin. 6 lit. c) din aceeaşi lege, "Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile C. proc. civ. fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă:

c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului;"

Art. 7 alin. (7) din Legea nr, 554/2004 prevede că "Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie."

Înalta Curte constată că, în cauză, data încălcării obligaţiilor contractuale o reprezintă 1 noiembrie 2004, fiind ultima zi până la care intimata-reclamantă a calculat penalităţile contractuale pretinse prin acţiune.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta a convocat pârâta la prima conciliere în data de 15 octombrie 2007, iar acţiunea a fost introdusă la data de 17 decembrie 2007.

Deci, în cauză reclamanta nu a efectuat plângerea prealabilă în termenele expres prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia invocată, pronunţând o încheiere cu aplicarea greşită a legii întrucât, aşa cum rezulta din ipotezele mai sus descrise, procedura prealabilă nu a fost introdusă în termenul prevăzut de lege.

Procedura prealabilă este reglementată de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune şi trebuie îndeplinită obligatoriu în termenul prevăzut de dispoziţiile legale invocate, în caz contrar sancţiunea fiind respingerea acţiunii ca inadmisibilă în temeiul dispoziţiilor art. 109 alin. (2) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte termenul în care trebuie îndeplinită procedura prealabilă, dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevăd expres că acesta este de 6 luni şi începe să curgă de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica în tot încheierea de şedinţă şi sentinţa atacate în sensul că va respinge acţiunea formulată de reclamanta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de SC "A." SRL împotriva Încheierii de şedinţă din 14 septembrie 2011 şi a Sentinţei civile nr. 7812 din 21 decembrie 2011 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică în tot încheierea de şedinţă şi sentinţa atacate în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamanta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA, ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 octombrie 2013.

Procesat de GGC - MI