Eligibility for retention of state reserve fund allocations diverted to cover local budget arrears and external project co-financing

Decizia nr. 4354/2014

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii Comuna Voivodeni şi Consiliul Local Voivodeni au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român, prin M.F.P. obligarea pârâţilor la alimentarea conturilor Autorităţii Publice Locale cu suma de 240.000 RON, alocată prin H.G. nr. 255/2012.

A invocat în principiu, în motivarea acţiunii, că O.U.G. nr. 15/2012 a încălcat în mod vădit dreptul autorităţilor locale privind gestionarea autonomă a bugetelor locale şi, implicit, a încălcat principiul autonomiei locale; că odată cu alocarea sumelor din rezerva bugetară, acestea au făcut parte din bugetele locale ale unităţilor administrativ teritoriale, constituind venituri cu destinaţie specială, în bugetul local.

În justificarea pretenţiilor, s-a arătat că proiectul care urma să fie finanţat din suma alocată de Guvern este „Reţea de canalizare şi staţie de epurare în Comuna Voivodeni, judeţul Mureş”, cu cofinanţare de la F.M.I.

De asemenea, a invocat excepţia de neconstituţionalitate a art. V din O.U.G. nr. 15/2012, susţinându-se că articolul în cauză încalcă dispoziţiile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, textul legal în cauză, fiind adoptat fără justificarea vreunui cadru excepţional, de extremă urgenţă şi de interes general; precum şi ale art. 120 alin. (1) din Constituţie, referitor la principiul autonomiei locale, al descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice.

Prin întâmpinare, Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât în acţiune nu s-au indicat actele împotriva căreia se îndreaptă, nu a formulat reclamaţie administrativă, şi mai mult, nu poate avea calitate procesuală pasivă în raport de acest petit întrucât nu este emitentul actelor contestate.

A formulat, de asemenea, întâmpinare şi M.F.P. prin D.G.F.P. Mureş, invocând excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată întrucât, din modul de formulare al petitelor, nu rezultă care ar fi vătămarea adusă drepturilor şi intereselor legitime, în realitate acţiunea vizând constatarea neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 15/2012.

Cu privire la fondul cauzei, s-a arătat că acţiunea este nefondată întrucât prin O.U.G. nr. 15/2012 se asigură protecţia interesului public, dată fiind situaţia extraordinară avută în vedere acest act normativ.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 86 din 05 februarie 2013 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Consiliul Local al comunei Voivodeni, invocată din oficiu de către instanţă, şi în consecinţă s-a respins acţiunea formulată de această parte, ca inadmisibilă; s-a respins solicitarea reclamantei Comuna Voivodeni prin Primar pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012; s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, invocată de această parte; s-a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice şi s-a admis cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice, prin D.G.F.P. Mureş, dispunându-se obligarea pârâtului Guvernul României la alimentarea conturilor reclamantei cu suma de 240.000 RON, aşa cum aceasta a fost prevăzută în pct. 1089 din Anexa la H.G. nr. 255/2012.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Consiliul Local Voivodeni, invocată din oficiu, că singura parte care deţine legitimitatea procesuală activă este U.A.T. Comuna Voivodeni, această concluzie desprinzându-se din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012, ale H.G. nr. 255/2012 şi ale art. 62 alin. (1) şi 63 alin. (4) din Legea nr. 215/2001.

Mai exact, beneficiarul sumelor defalcate din TVA este U.A.T., după cum se prevede atât în O.U.G. nr. 15/2012 cât şi în H.G. nr. 255/2012, sumele urmând a fi restituite de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, care, potrivit art. 62 alin. (1) şi art. 63 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 este Primarul U.A.T.

Cât priveşte cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, a reţinut că, deşi se invocă încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) şi (6) şi ale art. 120 alin. (1) din Constituţie, aceste aspecte au fost tranşate de Curtea Constituţională, în cuprinsul considerentelor Deciziei nr. 558 din 24 mai 2012, fiind aduse precizări referitoare la conţinutul principiului autonomiei locale, statuându-se că acesta constă în dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.

Prin Decizia nr. 588/2012 a Curţii Constituţionale, prin care s-a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012, s-a statuat cu privire la temeiurile de drept care, în opinia reclamantei, ar sta la baza neconstituţionalităţii dispoziţiilor legale invocate, motiv pentru care Curtea a apreciat că nu este necesară sesizarea instanţei Constituţionale.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, instanţa de fond a reţinut că această excepţie este neîntemeiată, întrucât în principiu Guvernul României poate emite acte normative cu forţă juridică inferioară O.U.G. nr. 15/2012, astfel că această parte ar putea fi titulara legitimităţii procesuale pasive într-un asemenea caz, dar, pe de altă parte, Guvernul României este emitentul actului care a stat la baza pretenţiilor reclamantei, care a invocat drept temei al acţiunii tocmai prevederile acestui act normativ, în aplicarea căruia a procedat la rectificarea pozitivă a bugetului local, prin H.C.L. nr. 20 din 26 aprilie 2012, pârâtul fiind, de altfel, emitentul şi al O.U.G. nr. 15/2012.

Curtea a apreciat ca nefondată şi excepţia inadmisibilităţii cererii, reţinând că, deşi pârâtul M.F.P. a susţinut că reclamanta nu justifică vătămarea vreunuia dintre drepturile sau interesele sale legitime, în prezenta cauză vătămarea este reprezentată tocmai de alocarea prin H.G. nr. 255/2012 a sumei de 240.000 RON către reclamantă, sumă care însă nu a fost transmisă efectiv, ca urmare a apariţiei O.U.G. nr. 15/2012, astfel că aceasta este în măsură să formuleze pretenţii vizând obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea unei conduite conforme H.G. nr. 255/2012 şi să vireze suma alocată.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, s-a reţinut că dispoziţiile art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituţionale, potrivit Deciziei nr. 558/2012 a Curţii Constituţionale, în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ teritoriale, care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.

În raport de aceste dispoziţii, Curtea a fost chemată, aşadar, să verifice în prezenta cauză, în raport de aceste condiţii, dacă restituirea la bugetul de stat a sumei de 240.000 RON, de către reclamantă a fost legală sau nu, respectiv dacă această unitate administrativ-teritorială era îndreptăţită să beneficieze de aceste sume pentru cheltuieli reprezentate de: a) arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi b) au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data de 08 mai 2012; şi mai mult, să facă dovada utilizării efective a acestor sume alocate.

În acest sens, prima instanţă a reţinut nota de constatare a Camerei de Conturi Mureş din 25 iunie 2012, în cuprinsul acesteia arătându-se că Unităţii Administrativ Teritoriale Voivodeni nu i-a fost alimentat contul de venituri şi, pe cale de consecinţă, până la data de 08 mai 2012 nu a putut face plăţi efective.

Prin raportare la dispoziţiile Deciziei nr. 558/2012 a Curţii Constituţionale, este de observat că U.A.T. Comuna Voivodeni îndeplineşte cerinţa legală (este îndreptăţită să beneficieze de sumele alocate prin H.G. nr. 255/2012, întrucât a înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi a avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, până la data de 08 mai 2012).

La data de 06 octombrie 2011, A.F.M. a comunicat reclamantei că proiectul acesteia a fost avizat, urmând a beneficia de o cofinanţare în sumă de 4.951.649,50 RON, adică 85% din totalul cheltuielilor eligibile ale proiectului în valoare de 5.825.470 RON, ulterior, la 26 octombrie 2011, fiind indicate şi cheltuielile aprobate ca fiind eligibile.

Aşadar, s-a apreciat ca fiind certă existenţa unor cheltuieli la bugetul reclamantei, generate de aprobarea Proiectului „Reţea de canalizare şi staţie de epurare în Comuna Voivodeni” (anterior datei de 08 mai 2012), aceste sume revenindu-i ca urmare a participării alături de cofinanţarea A.F.M. la realizarea acestuia, acest contract generând obligaţii de plată contractuale, anterior chiar intrării în vigoare a H.G. nr. 255/2012, adică înainte de data de 06 aprilie 2012.

Recursul

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs în termen legal pârâții Guvernul României şi Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate şi temeinicie.

Recurentul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, a adus următoarele critici de nelegalitate sentinţei recurate:

Prin hotărârea dată, instanţa de fond a încălcat formlele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. (art. 304 pct. 5 C. proc. civ.), întrucât nu a analizat apărările formulate prin notele scrise depuse la termenul din 05 februarie 2013.

De asemenea, hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.) şi, totodată, hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).

Astfel, s-a arătat că, deşi instanţa de fond a reţinut că susţinerile reclamantei nu sunt probate cu nici un mijloc de probă, a apreciat totuşi că reclamanta este îndreptăţită să beneficieze de sumele alocate prin H.G. nr. 15/2012, în raport de nota de constatare a Camerei de Conturi Mureş.

Mai mult, prima instanţă nu a ţinut cont că din această notă de constatare rezultă că reclamanta nu avea înregistrate la data de 06 aprilie 2012 arierate pentru cheltuieli curente şi de capital şi, totodată, nu avea în derulare, la data de 08 mai 2012 proiecte cu finanţare externă nerambursabilă care necesită cofinanţare.

S-a solicitat admiterea recursului şi, în principal, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, modificarea sentinţei recurate şi respingerea acţiunii formulate de reclamantă ca nefondată.

Recurentul Guvernul României a susţinut, prin motivele de recurs, că hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal şi a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, fiind incident astfel motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

A arătat că instanţa de fond a reţinut în mod lapidar existenţa unei note de constatare a Camerei de Conturi Mureş ce ar îndreptăţi-o pe reclamantă să beneficieze de sumele alocate prin H.G. 255/2012 şi a învederat că îşi însuşeşte pe aspecte de fond motivele de recurs formulate de recurentul Statul Român, prin D.G.F.P. Mureş.

Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa recurată în raport de criticile formulate, de dispoziţiile legale incidente în cauză, cât şi în temeiul dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

Într-adevăr, potrivit H.G. nr. 255/2012, Comunei Voivodeni i-a fost alocată suma de 240.000 RON „pentru plata unor arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte finanţate din fonduri externe nerambursabile”.

Prin art. V alin. (1) din O.U.G. nr. 15/2012 s-a dispus ca „Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităţilor administrativ-teritoriale în anul 2012 prin H.G. nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unităţi administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate. Restituirea sumelor neutilizate se efectuează pe bază de ordine de plată pentru Trezoreria Statului, întocmite distinct, în care la rubrica «Explicaţii» se va preciza obligatoriu „Restituire sume defalcate din TVA încasate potrivit H.G. nr. 255/2012, rămase neutilizate”.

Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 558/2012 a constatat că dispoziţiile art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice, care au făcut obiectul excepţiei de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului, sunt constituţionale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012”.

În cauză, este necontestat că în vederea aplicării art. V alin. (1) din O.U.G. nr. 15/2012, a Deciziei nr. 558/2012 a Curţii Constituţionale şi a verificării respectării cerinţelor art. 1 din H.G. nr. 255/2012, Camera de Conturi a Judeţului Mureş a efectuat o verificare, prin auditorii săi, fiind întocmită nota de constatare din 25 iunie 2012, care a fost semnată/însuşită şi de ordonatorul principal de credite/secretarul localităţii reclamante care a fost asistat pe timpul verificării de contabilul primăriei, fiind consemnate următoarele:

Conform, H.G. nr. 255/2012, unităţii administrativ-teritoriale Comuna Mădăraş i-a fost repartizată suma de 240.000 RON, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente şi de capital, precum şi pentru cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă.

Situaţia arieratelor pentru cheltuieli curente şi de capital înregistrate la data de 06 aprilie 2012, este prezentată în anexa nr. 1 la nota de constatare, iar situaţia proiectelor cu finanţare externă nerambursabilă care necesită cofinanţare, aflate în derulare la data de 08 mai 2012 este prezentată în anexa nr. 2 la nota de constatare.

Instanţa de control judiciar constată, contrar reţinerilor instanţei de fond, că din anexa nr. 1 la nota de constatare rezultă că Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Voivodeni nu avea înregistrate, la data de 06 aprilie 2012, arierate pentru cheltuieli curente şi de capital.

De asemenea, din anexa nr. 2 la nota de constatare rezultă că Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Voivodeni nu avea în derulare, la data de 08 mai 2012, proiecte cu finanţare externă nerambursabilă care necesită cofinanţare.

Înalta Curte reţine, de asemenea, că adresa din 06 octombrie 2011 întocmită de Administraţia Fondului pentru Mediu prin care i se comunică reclamantei faptul că Proiectul „Reţea de canalizare şi staţie de epurare în localitatea Voivodeni, judeţul Mureş” a fost aprobat, indicându-se în cuprinsul acesteia o serie de documente pe care reclamanta trebuia să le depună în vederea încheierii contractului, nu face dovada existenţei unui proiect în derulare.

Astfel, faţă de cele expuse, instanţa de fond în mod greşit a reţinut faptul că acţiunea reclamantei este fondată, având în vedere împrejurarea că aceasta nu a fost în măsură să facă dovada înregistrării de arierate sau derulare de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, dar şi faptul că dispoziţiile cuprinse în art. V din O.U.G. nr. 15/2012 au fost declarate constituţionale, Curtea Constituţională recunoscându-i Guvernului posibilitatea de a aloca în situaţii extraordinare sume de bani suplimentare din fondul de rezervă, dar şi obligaţia de a adopta măsuri care să prevină folosirea acestor sume în alte scopuri decât cele stabilite.

În raport de cele mai sus arătate, constatând că sunt întemeiate motivele de recurs invocate în cauză şi că este nelegală şi netemeinică hotărârea atacată, urmează a se dispune, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., precum şi în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, admiterea recursurilor declarate de Guvernul României şi de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, cu consecința modificării în parte a sentinței atacate în sensul respingerii în întregime a acțiunii reclamantei Comuna Voivodeni ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 86 din 05 februarie 2013 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa recurată, în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamanta Comuna Voivodeni, prin Primar, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2014.